加快構建良好財政發展生態的初步研究

■/陳素娥

加快構建良好財政發展生態的初步研究

■/陳素娥

經濟發展新常態背景下，在財政改革發展領域借鑒和引入生態平衡理念，對優化我國當前財政發展生態，加快構建良好的生態型財政，推進法治財政建設，促進財政可持續發展和防范區域性、系統性財政（金融）風險，都具有較強的現實意義。

可持續發展 財政生態

黨的十八大首次提出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的論斷，并確立了全面構建現代財政制度的目標要求。根據生態學中的“生態系統可持續發展研究”和“生態系統調控機制的研究”最新成果，就像自然界中的生態因素都是在一定自然環境中產生一樣，財政發展所需要的生態環境也是在一定的政治、經濟、文化、法律（制度）及國家背景下形成的。因此，在此意義上來說，財政發展生態可概述為：通過各發展要素間的融合共生，使政府間的財政行為始終遵循于一個能動的、守恒的平衡系統，進而作用和反作用于經濟，并支撐和服務于社會文明進步與發展。構建良好的生態型財政，使財政在促進社會經濟持續健康發展的同時，促進財政自身可持續發展，最終逐步構建現代財政制度。

一、影響當前財政生態平衡發展的主要因素簡析

（一）從財政的治理結構體系來看，財政發展的內部生態各因素間存在著無序、過度的博弈

制度性、體制性缺陷使得既有的財稅體制的負面效應正逐步顯現。特別是實施分稅制改革以來，雖然極大地增強了中央調控的能力，為促進和加快區域間均衡、有序發展奠定了基礎，但中央在確立財力比例時卻沒有同步集中相應的事權支出責任，導致中央與地方利益發生沖突性的博弈，形成中央和地方財力呈倒掛格局，造成省以下地方財權與事權不對稱、不平衡，地方承受著愈來愈大的支出壓力，導致中央與地方之間財權與支出責任不相匹配。此種事權格局，一定程度上成為地方政府無限度地舉借債務的較強動因。在經濟新常態背景下，此種狀況在一些區域不但沒有得到有效遏制，反而有愈演愈烈之勢。

1.從政府與同級財政間的關系看。法律規定，“一級政府一級財政”，地方政府與同級財政的關系顯然是“老子與兒子”關系，在此背景下，最大的問題是地方政府依據自身需要，讓財政部門按照“基數+增長率”的公式“算”出并下達各板塊的年度收入任務（雖然新預算法有明確要求，但相當區域依舊在以政府文件下達財政收入任務）。而這一“算”出的收入任務絕大部分脫離地方實際，與稅源不符。與此同時，稅務部門是垂直關系，不受地方政府節制，政府只有指揮財政去管收入、“管”稅，而財政部門幾乎沒有收稅的權利。

2.從財政與國稅、地稅間的關系看。財政與稅務之間缺少直接的聯系，尤其表現在涉稅信息無法共享，稅收信息與稅收結構分析滯后，導致財政部門無法全面、準確把控地方稅源與稅收結構情況。所謂的“財、稅、庫、銀”的互聯互通只是體現在稅款的流通層面。另外，地稅與國稅間也存在一定程度上的制度性樊籬，無法使一個區域內稅源結構、稅基情況實現整合與統一，進而反映并影響到財政綜合把控的精準度與真實性。

上述雙重“三國鼎立”現象，較大程度上成為財政生態平衡的重要制度性阻抗因素。

另外，法律法規所賦予財政的震懾力不夠，也影響了財政自身平穩有序運行所必需的制度性生態。現行的財政法制建設尚未健全，相關法律法規相對單薄，使財政與黨的十八大提出的“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的論斷不相適應。如預算法經過修訂，確實已較為完善，但從國家層面上看，需要盡快出臺實施條例，地方人大也應出臺有關監督決定和地方性法規，加之執法主體不夠明確，包括實施財政監督方面，只有財政違法行為處罰處分條例及其實施細則，財政法制體系不夠完備，與“大國財政”地位也不相適應。不少地方實際情況是，財政部門對監督檢查中發現的違法違紀行為，普遍存在執行不落實、整改不到位現象，沒有能夠形成有效的震懾力。因此,在有關財政違法違規處罰處分行為中，財政部門往往處于尷尬境地。

（二）從財政的“收”與“支”兩大主體來看，現行財政發展的生態環境呈現多維度的平衡現象

財政“收”與“支”的隱性和顯性平衡，是實現財政內在平衡的重要方面。在組織財政收入方面，由于缺少科學的政績觀，以及在此背景下的考評機制不夠科學，使得一些地方特別是經濟欠發達地區政府重收輕支，千方百法“做”收入，在稅基不實、稅源不豐的情況下，又著力尋求稅收以外的增收，直接導致相關區域“返點引稅”現象的抬頭，以及經濟欠發達地區“土地財政”現象和非稅收入的居高不下。為增加收入，一些地區打著綜合治稅、甚至“協護稅”的幌子，跨區域協稅、護稅，直至返點引稅，大幅增加了征稅成本，進而反映到財政收入之中。個別地區的縣財政收入真實性只有四成多點。不少地區為完成上級下達的收入任務，或追求位居前列的收入增幅，或用財政資金墊交收入，形成財政收入空轉，財政收入的真實性存疑；不少鄉鎮動員企業預交、超交稅收，影響依法治稅進程。所有這些均對一個地區的持續發展埋下隱患，無異于飲鴆止渴。在財政支出方面，經濟發展新常態下，財政收入呈中低速增長，加之國家實施結構性減稅等因素疊加，以往那種財政收入持續大幅增長的態勢已不再重現，而隨著公共財政呼聲日高，特別是供給側結構性改革政策的落實，推進“三去一降一補”，各種剛性支出較以往時期更加突出，呈現交織疊加趨勢。顯然，這種收支矛盾壓力是近年少有的，且呈逐步擴大趨勢，將直接影響財政預算的平穩運行和收支平衡。

同樣需要引起關注的是我國各級財政自身，相當程度上存在重支出、輕績效現象，財政支出的績效不高、浪費現象嚴重。有些財政部門雖然實施了支出績效評價，但評價指標設置不夠科學、評價不夠全面，評價結果也未能很好地予以利用。

（三）從財政發展的外部環境來看，財政發展生態的自求平衡和優化乏力

首先，進行扦插繁育技術的應用時，選擇在3月中旬左右將一些生長健壯、無病蟲害的優良品種作為本次采集插穗的母株。插穗一般都是選擇為生長期在一年內的新梢，對其采集的長度一般都控制在10～15cm。在進行插穗的采集后，需要對其進行低溫儲藏，并且保證插穗的基部使用60%的濕沙進行覆蓋保濕，并且嚴禁陽光對采集的插穗照射。

第一，從政府性債務環境來看，已引起黨中央國務院高度重視的地方政府性債務，將愈來愈影響財政生態的平衡與優化。據審計署2013年12月發布的全國政府性債務審計結果，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元（見表1、表2、表3、表4）。據保守估計，總體債

務水平仍有增無減。相關政府性債務審計和研究結果表明，不少區域政府性債務存在著債務結構不合理、不可控，隱性債務大的問題。相當地區債務已較大程度上超出其債務主體的財力，而面臨無力償還的困境。據了解，全國不少縣（市、區）和鄉鎮全年的財力都不夠用來償還政府性債務所形成的財務成本（主要是利息等）。同時，基層政府性債務基本都是借助融資平臺公司融資和發行債券，而這些平臺公司90%以上都處在賬面虧損狀態。債務不斷增加的同時，地方投資驅動的熱情絲毫不減。而政府債務的持續增加與累積，直接給地方金融帶來沖擊，進而有向財政轉移并形成區域性財政金融風險的趨勢。這方面，需要引起高度關注的是，不少地區政府性債務都由財政部門擔保、承諾。這種明知違法違規的做法，依然在很大程度上存在。第二，從財政從業人員這一重要人力資源外因來看，不少地區的財政干部年齡老化、結構不優、嚴重缺員缺編，這種現象在經濟欠發達地區顯得更為嚴重。如江蘇某市區，除區財政局外，下設19個基層財政所（包括13個建制鎮、街道財政所和6個社區類街道財政所），基層財政所總計在職在編人員60人。而按江蘇省人事廳、財政廳有關文件規定“10萬人以下的鄉鎮，原則上按照不低于鄉鎮總人口萬分之一點五的比例配備鄉鎮財政工作人員，10萬人以上的鄉鎮可適當降低比例，以縣（市、區）為單位每個鄉鎮財政所平均不低于4名行政編制”。該區鄉鎮財政人員編制可定為114人，缺編達54人。許多鄉鎮財政所在編人員僅一兩個人，根本無法做到崗位間的制約與相互制衡，這就造成了財經紀律和財務制度無法得到貫徹執行，直接影響財政資金和人員的安全。不少縣、鄉財政發生的相關人員貪污、挪用財政資金的違法案件，深層次原因之一是人員緊缺、崗位不能制約、制衡。與此同時，鑒于多年的積淀，目前我國縣鄉財政管理體制未能理順，鄉鎮基層財政的隸屬關系模糊，有的縣（區）的鄉鎮財政所人員隸屬關系在縣級財政部門；而有的鄉鎮財政所人員編制在鄉鎮政府，只是受縣級財政部門業務上的指導。造成基層財政部門人員不足的直接原因是受地方政府總體編制的管控，每年分配給財政的公務員招錄數額有限。而國、地稅部門垂直管理，每年直接從國家公務員招考中錄用，形成了目前稅務部門人員結構與數量優于財政部門的狀況。第三，從作為財政平衡自我調節與優化途徑之一的財政轉移支付制度來看，我國當前諸多財政轉移制度有著相對不完善的方面，主要表現為專項轉移支付的比重偏大，而一般轉移支付比例卻嚴重偏低，“灑楊柳水”“撒胡椒粉”現象嚴重，造成資金分散，不能集中、集約使用，資金整體使用效率不高。

表1 全國政府性債務規模情況 單位：億元

表2 2013年6月地方各級政府性債務規模情況 單位：億元

表3 2013年6月地方各地政府性債務余額舉債主體情況 單位：億元

表4 2013年6月底地方政府性債務資金來源情況 單位：億元

二、加快構建良好財政發展生態的對策建議

構建財政發展良好的生態環境，需要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，牢固樹立新發展理念，著重從優化頂層設計、深化體制機制改革、提升國家治理能力入手，精準發力、綜合施策。

（一）精準調整央地關系，構建現代財政制度，逐步建立與財政協調發展的生態機制

古語說得好，“財者，政也”。十八大確立了“在2020年建立現代財政制度”的目標要求。

1.進一步健全財政法制體系。做好頂層設計，加快制定預算法實施條例，包括省級人大盡快出臺地方性預算編制、審查監督的決定和地方性法規。適時啟動《財政法》制定的前期研究和準備工作。抓住當前“營改增”試點推進的機遇，結合中央、地方財力分成比例的調整，同步理順財政、國稅和地稅，以及國稅和地稅之間的關系。

2.深化中央與地方財政（稅）體制改革。抓緊推動中央與地方財政事權和支出責任劃分體系的改革，要堅持統籌協調推進、分層分步實施的原則，先要厘清政府邊界，明確政府和市場、政府和社會的關系，隨后科學劃分央地間財權事權，然后進行央地收入劃分、健全地方主體稅體系。結合“營改增”全面試點的推進，科學確立各級收入留成比例與財力劃分，加快制定相關方案。要同步上移事權和支出責任，真正建立事權與支出責任相適應的財政體制，改變地方政府占全國財政支出85%以上的現狀。當然，在現行的情況下，依然要保持現有中央和地方財力格局總體上的平衡，建立科學的中央和地方收入劃分體系。包括提出健全地方稅體系方案，夯實地方稅基，維系地方財政持續發展。

3.科學構建省以下財政體制。根據我國現行財政體制，宜先從調整省對市、縣財政體制簡化省市收入劃分，理順政府間分配關系，形成利益共享、風險共擔、分稅分成、規范統一的財政分配體制。當前，要借鑒管理學中扁平化管理的理念，積極穩妥地擴大省管縣財政體制改革試點范圍（要盡快總結省管縣財政體制試點經驗，并大力予以推廣）。同時，還要同步調整市以下財政體制、理順縣對鄉鎮財政體制。

4.完善財政轉移支付制度。加快政府轉移支付制度改革，擴大一般性轉移支付規模，下大力氣清理、整合、規范專項轉移支付項目。

5.全面加強預算管理制度改革。預算是公共財政的基石。抓住預算這一現代財政制度的“龍頭”，貫徹好預算法，進一步完善現代預算體系，迅速建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，將政府收支、債務全部納入預算管理，建立涵蓋“四本預算”的“全口徑”政府預算制度，健全“政府賬本”體系；加大各預算間的財力統籌，加大一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算間的統籌力度。全面建立跨年度預算平衡機制，分類推進、分層要求編制中期財政規劃，逐步實現中期規劃內預算收支跨年度動態平衡。要穩步推進預決算公開，加快構建公開透明、規范完整的預算體系。

（二）實行標本兼治，推動財政收入平穩增長，加快財政發展生態系統的自我修復與自求平衡

古語云：郡縣治，則天下治。要高度重視縣級財政收入真實性的問題。要抓住當前“營改增”試點全面推進契機，逐年消化收入“欠賬”，逐步使財政收入回歸到理性狀態。一方面，要通過加快地方經濟發展，尤其是以縣域經濟為重點，為財政收入穩定增長引來“源頭活水”。中央和省級政府要從長治久安的高度，將壯大縣域經濟發展作為重中之重，落實主體功能區定位，從推動區域經濟發展的視角，加快縣域經濟健康發展。當前，財政自身要堅持穩中求進的工作總基調，適應把握引領經濟發展新常態，跳出自身框架研究經濟，精準發力、主動作為、綜合施策，打好助推經濟轉型升級的“組合拳”，讓積極財政政策更有力度、更為精準，尤其要穩步推進“營改增”，放大減稅降費效應，大力扶持實體經濟企業發展，推進傳統產業升級，為經濟發展積蓄新動能；另一方面，要完善制度、加強監管，全力維護財政收入真實性。倡導和樹立科學的政績觀，完善考評機制，堅決防止收入無序增長、超常增長現象的反彈。特別是要嚴格執行新修訂的預算法，健全考評激勵機制，淡化地方政府“收入至上”觀念，有效遏制地方政府尋求稅收收入以外的增“收”沖動，著力杜絕超繳非稅收入和“虛收空轉”現象，力爭通過幾年的努力，穩妥有效地擠掉近年來形成的收入中的“水分”。要加大財政收入真實性考核與督查，全面引入責任追究制度，對虛增財政收入的地方政府主要負責人實施問責。在此過程中，要充分利用大數據研究成果，實施“互聯網+”行動，大力推進財政信息化建設，真正實現財稅庫行信息的適時共享，切實加強對財政收入的實時有效監控，為保障財政收入的真實可靠奠定基礎。當前，要大力推進和諧財稅建設，打破財政、國稅、地稅間的行政壁壘，構建財稅征管“直通車”，要充分利用“后營改增”這一機遇，精準推進國稅、地稅與財政的信息互聯互通，全面建立財稅信息共享機制，尤其要加強數據交換，做到跨部門間數據的融合和共享，共同開展涉稅信息的收集、整理、校驗和應用研究。

與此同時，國家層面要全面確立“財稅”共同體理念，基層財政部門要主動作為，構建“財稅”聯合體理念。從國家的體制機制層面看，不能將“財”與“稅”人為割裂，即不至產生財政與稅務誰“主”誰“客”的分離，而需要財政、稅務合力聚焦財稅改革，共同謀劃財稅改革的頂層設計。如健全地方稅體系方案制定、個人所得稅改革、深化資源稅改革、擴大水資源稅試點范圍，包括相關稅收立法、起草實施條例等，要全面融合財政、稅務兩部門的政策與人力資源，既降低法律法規制定成本、縮短成法周期，也有利于增強法律法規的可操作性和科學性。從基層財政與稅務部門的實踐運作看，基層財政政策與稅務同樣要確立融合理念。財政要“管”稅。實踐證明，市、縣級稅收征收工作，特別是縣、鄉一級稅務機關的征收工作，如果離開地方財政的配合，一定程度上難以全面征收到位，特別是稅源的把控離不開基層財政。因此，地方財政要主動作為、奮勇擔當，著力發揮基層財政一頭聯系著地方政府，一頭聯系著地方稅務部門的橋梁作用，真正構建“財”中有“稅”、“稅”融于“財”的良性共生格局，進而形成財稅征管合力。

（三）努力實現財政支出回歸理性，提升財政支出績效，加快構建穩固平衡的財政內部秩序

目前，要重點整治亂花錢現象。在科學處理政府、市場和社會關系，均等公共服務與財政自身能力關系的基礎上，真正實現“有限政府”背景中的財政支出的理性回歸。首先，樹立財政預算編制“3E”理念（經濟、效率和效益），促進評價結果與預算編制的有效融合，減少績效不高項目的預算安排。在進一步優化支出結構的同時，推進預算績效管理，穩步開展支出績效評價，強化評價結果運用，將預算績效管理嵌入預算編制、預算執行和預算監督的各個環節，真正發揮正向激勵作用。逐步建立財政支出績效評價結果公示制度，與財政預決算同步公開，接受各方監督。要全面增強績效評價指標體系的科學性、可操作性，大力推進與社會中介第三方聯動開展財政支出績效的改革，使支出績效評價更加公正、科學。要認真落實地方財政預決算公開的相關規定，積極穩妥地推進公開工作。同時，全面推進政府會計改革，進一步健全政府財務報告制度；其次，要加強結余結轉資金管理，大力遏制資金沉淀“趴窩”現象，提高財政資金使用效益；再次，要下大力氣打破財政支出結構固化問題。宏觀方面，優化政府治理結構，調整政府間、政府部門間的治理關系；認真落實新預算法，統一預算權，減少基層預算代編現象。微觀方面，深化預算編制改革，真正落實零基預算要求，加快推進支出分類改革，尤其要改變預算支出“頭重腳輕”的倒金字塔結構，將預算管理的要求延伸至鄉鎮這一政權的基礎和基層，著力增強鄉鎮輕預算、重支出的現象，也避免財政支出固化延續和再生；最后，著力優化財政支出結構，本著“有所為、有所不為”，既量力而行，又積極作為，努力讓有限的財力更多用于民生領域，力促公共服務均等化，讓兜底補短的財政保障躍升新高度。如當前及今后一個時期，財政要突出對精準扶貧的支持，打好脫貧攻堅戰。通過增強人民群眾的幸福感和獲得感來贏得社會對財政的認可，依靠良好的民意民心創設財政發展生態的大環境。

（四）規范政府性債務管控，防范系統性風險，促進財政平穩運行與可持續發展

要重拳出擊，劍指亂舉借債務現象，勒緊地方政府性債務的“韁繩”，抑制政府投資舉債沖動。重點抓好“控規模、保兌現、建制度、防風險”關鍵環節，著力規范政府性債務管控。一是建立嚴格的審批制度，從項目立項和債務舉借兩方面建立審批機制。首先，要抓住投資項目這個“牛鼻子”，抑止投資沖動，從源頭上把控債務的產生；其次，對地方舉借政府債務實行扎口管理；同時，將新增政府性債務和存量債務分類納入預算管理。二是在對各區域真實債務情況進行全面統計摸清“家底”的基礎上，對債務性質進行梳理分類，對歸類為政府性債務的，統籌制定債務壓降和化解規劃。三是健全政府性債務監測指標體系，分層分塊建立風險預警、應急處置機制和償債準備金制度，實行分級響應、分類處置，同步實施債務支出績效評價，將債務支出納入評價范疇。四是統籌做好防范風險工作，加強對風險化解的監管和指導，對債務過高區域實施財政重整；按區域設立重點工程風險資金池，用于突發政府性債務資金風險處置。這當中還要重視并穩步做好政府投融資平臺的債務剝離工作，堵住債務通過投融資平臺向財政流入的渠道，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。另外，要多部門配合，加強對銀行等金融機構的約束，避免出現凡是舉借政府性債務就需要財政擔保的行為。在此過程中，還要認真貫徹中共中央國務院關于深化投融資體制改革若干意見，依據各地區國民經濟和社會發展規劃，著手編制三年滾動政府投資計劃，明確計劃期內的重大項目，并與中期財政規劃相銜接，統籌安排、規范使用各類政府投資資金。同時，依據三年滾動政府投資計劃，編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資。為此，要認真落實債務管控問責機制，在對地方黨委、政府主要領導的離任審計和任職期間的經濟責任審計中，要加大政府性債務專項審計權重，并實行問責。

（五）加強干部隊伍建設，發展財政生產力，為構建財政發展生態提供智力支撐

財政是國家治理的基礎和重要支柱，而基層財政及其廣大財政干部是落實這一基礎的基礎。黨的十八大以來，中央大力推進財稅改革，這就為財政改革發展奠定了良好的制度環境。這些改革政策怎樣才能精確落地，基層是關鍵，基層財政干部是根本。首先，要精準發力，采取得力措施，盡快完善基層財政管理體制，加大力度調整充實財政系統人員。可由各省（自治區、直轄市）財政部門出臺基層財政系統人員配備、管理標準及意見，加快各級財政內控制度建設，要進一步推動財政基礎和基層建設。縣鄉財政人員管理堅持“條塊結合、以條為主”，人員調配由縣級及以上組織人事部門辦理，逐步建立鄉鎮基層財政所、縣級財政部門科（股）室負責人交流輪崗機制，對相關人員實行異地或跨部門輪崗。其次，要大力推進內部控制建設，尤其要剖析近年來財政系統內發生的腐敗案例，梳理財政崗位廉政風險點，完善內部控制體系，真正做到財政人員資金“雙安全”。近年來，財政部為之做了大量工作，但基層依然沒能得到應有的重視，內控制度建設流于形式，科學性和操作性不強。為此，財政部在抓好頂層設計的同時，省級財政主管部門要加大推進力度，制定時間表和路線圖，加強面上指導，并與專員辦聯合開展專項督查，確保在短時期內全面完成具有財政部門自身特色的內控機制，真正用制度管人管事管權，全力構建“山清水秀”的財政政治生態。另外，還要大力推進財政部門關鍵崗位建設，將其作為抓基層、強基礎的重中之重，建議在市、縣財政部門設立總會計師職務，視同副職班子成員進入同級黨委（組），總抓財政業務，指導財政運行；嘗試進行鄉鎮基層財政所長職級制，改變當前財政部門領導干部和基層負責人行政化趨勢，從技術和操作層面上防控職務犯罪。最后，要大力加強財政文化建設，立足隊伍現狀開展學習培訓與素質提升活動，倡導廣大財政干部踐行具有鮮明特色的財政核心價值觀，進而以財政文化建設引領財政改革發展，構建外部生態，推動財政改革發展步入內涵式、可持續發展軌道。

[1]周小川.法治金融生態〔J〕.中國經濟周刊，2005（01）.

[2]國務院.關于加強地方政府性債務管理的意見〔S〕.2014-09-21.

[3]國務院辦公廳.關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知〔S〕.2016-10-27.

◇作者信息：中國財政雜志社

◇責任編輯：劉家慶

◇責任校對：劉家慶

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：1004-6070（2017）06-0026-07