農村土地經營權抵押貸款風險問題探析

管蓉蓉　陳涵

摘 要：由于農村金融制度和配套服務等方面的限制，我國農村土地的資產屬性一直無法得到體現。近年來，隨著農村農業經營主體規模的擴大，融資和擔保問題已經成為農村經濟增長的障礙。土地承包經營權的抵押，一方面有利于盤活農村土地資產，同時也將加快農村城鎮化的進程。但是，其中又存在著各種風險，包括法律層面上的風險、信用風險、抵押物處置風險、評估風險以及民生風險等。因此把風險擺在重要位置，建立合理的風險分擔機制并切實地維護農民的利益尤為關鍵。本課題擬以土地經營權抵押貸款分擔機制為主要研究對象，采用案例分析的方法，深入探究土地經營權抵押貸款的整體運作機制，并針對其中存在的風險，提出相關對策建議。

關鍵詞：土地經營權；運行機制；抵押貸款；風險分擔

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）14-0006-03

長期以來，我國農村的金融服務支持處于相對薄弱的環節，又由于國家在土地政策上的限制，農村經濟發展后勁不足。土地經營權抵押貸款試點的深入，不僅可以有效地解決農民在擔保、抵押和融資方面的問題，還可以充分發揮土地的融資功能，且具有一定約束能力，以推動農村完善信用體系的建設。但是，在土地經營權進行抵押貸款的初步探索中，仍然存在多種風險。因此，針對各種風險構建有效風險分擔機制是該項制度在探索過程中要重點解決的問題。本文以安徽省宿州市埇橋區的試點為例，通過文獻回顧、實地調研等方式全面了解目前宿州市埇橋區土地承包經營權抵押貸款試點情況，對農村土地經營權抵押貸款制度的運行機制和風險分擔機制進行更深入的分析和總結，并從風險分擔的角度提出相關參考建議。

1 埇橋區土地經營權抵押貸款運行機制

1.1 參與主體分析 土地經營權抵押貸款工作在其運行的過程中主要涉及到4個主體，分別是金融機構、農業經營主體或農戶、政府和第三方機構。在該項機制的整體運作過程中，每一個主體都充當著不同的角色，發揮著不同的功能。土地承包經營權抵押貸款的供給主體即金融機構，目前埇橋區主要有農業、郵儲、徽商和市農4家銀行提供土地經營權抵押貸款業務。土地承包經營權抵押貸款的主要需求主體就是農村的農業規模經營主體和農業企業，當然，其中也不乏一些普通的農戶家庭。與此同時，由于土地經營權是一項具有社會保障功能的特殊抵押物，政府的參與自然必不可少。在該過程中政府起到服務、引導、監督并分散部分風險的作用。同時，為更大程度地分散相關風險，在實際的運行過程中，還會有第三方機構即擔保公司作為擔保介入土地承包經營權抵押貸款過程中。其中，金融機構作為貸款的供給方在土地經營權抵押貸款的過程中面臨著較大的風險，積極性不高，有較高的慎貸情緒，貸款額度和數量有限。而貸款的需求方大多數都是規模化的農業經營主體，其違約成本較高，因此在貸款時也需要進行慎重考慮。其次，土地經營權抵押貸款制度的推進需要各部門聯動合作，共同探索，但在實際工作中政府部門的參與度稍顯不足，在資金和政策的支持力度需要進一步加強。同時，擔保機構作為分散風險的一個重要主體，其經營范圍和資金實力會影響著整個機制的運行效果。再次，配套服務設施的完善與否直接影響整體工作進程，就目前來看，埇橋區的土地流轉服務機制還不夠完善，沒有形成良好的市場基礎，使得抵押物的變現存在一定問題。

1.2 運行機制分析 埇橋區土地承包經營權抵押貸款的主要運作模式是由農業企業或農戶將其土地經營權抵押給擔保公司，作為反擔保物，在這種情況之下，銀行等金融機構直接對應的則是擔保公司的擔保，這種抵押貸款屬于農戶和銀行之間的間接貸款。具體操作流程大致為：農民首先提出貸款申請，之后由政府部門進行推薦，銀行和第三方機構對其進行相關資質審核和受理，隨后開始入戶調查以及進行產值評估，并對貸款的金額進行協商，然后辦理相關手續，銀行一般在發放貸款之后，會對貸款人員和資金的使用情況進行相關的貸后檢查，農業經營主體需要按時進行還款，農業的生產收益作為第一還款來源。當發生違約風險的時候，擔保公司優先代為賠償貸款，此后，擔保公司可將抵押物通過流轉的方式優先受償。

埇橋區的土地經營權抵押貸款中表現出一下幾個特點：其一：以土地經營權產權明晰為前提，減少了土地承包經營權抵押的法律糾紛。土地經營權抵押貸款工作開展的前提就是土地確權和頒證工作，埇橋區在此基礎上創新性地進行了土地流轉經營權的確權登記，目前，該區已經全部完成確權頒證工作。其二，對土地經營權抵押貸款的整體運行方案進行了進一步完善，保證土地承包經營權抵押程序的正當性和合法性。隨著試點的不斷進行，埇橋區陸續出臺了實施意見和暫行辦法，使抵押貸款有據可依。其三，構建了三級平臺，以服務土地流轉，方便抵押物的處置。最后，在配套設施的完善方面，埇橋區完成了從縣區到鄉鎮直至村的三級土地流轉服務平臺，并建立土地評估專家庫，并成立了土地托管服務中心，以完成抵押物處置措施。

2 存在的風險

2.1 缺少法律依據 農村土地經營權抵押貸款涉及物權法、農村土地承包法、擔保法等多項法律法規。因此，在法律上，對于土地流轉以及在此基礎上的土地經營權抵押貸款無疑會受到限制，呈現出政策先行，立法缺失的狀況。

2.2 缺乏評估標準 目前，埇橋區主要通過兩種方式對土地經營權的抵押價值進行評估，即借貸雙方直接協商確定資產價值或是通過農業委員會組織測算和評估。總體來說，在對抵押價值評估時，多數采取雙方直接協商確定的方式，這種方式不僅缺乏統一的評估標準，同時評估人員也不夠專業，農民往往處于被動的狀態。

2.3 農村信用體系不健全 就目前來看，我國農村信用體系的建設還不夠完善和健全，這會使金融機構在對貸款對象進行篩選的過程中造成較大的難度。農民在農業生產的過程中時常會遭遇自然風險，比如干旱、洪災、地震等，因此農戶對于自然風險的抵抗能力以及個人信用程度都是金融機構在選擇貸款對象時需要慎重考慮的問題。比如在全國的其他地方曾經出現農戶聯合騙保的情況，從而造成較大的風險。

2.4 抵押物存在難以處置的風險 對抵押物的處置問題也是試點推進過程中的一大難題，首先是因為現行法律的沖突。其次是當前全國范圍內的土地流轉市場仍然處于初級階段，流轉市場不夠暢通，供求信息不對稱，大大降低了整體的工作效率。再次，提高了交易成本，且一定程度上增加了金融機構的風險。

2.5 農民面臨破產的風險 由于當前農村還沒有完善的社會保障制度，而農地本身又是一項具有社會保障功能的特殊資產，所以土地經營權抵押貸款業務的實施成功與否直接關系到農民的切身利益。一旦經營失敗無法及時還款，按照規定金融機構可以對抵押的土地經營權進行轉讓、變更、仲裁以及訴訟，失去土地的農民，其生存保障將面臨嚴重的威脅。

3 土地經營權抵押貸款風險分擔機制

土地經營權抵押貸款制度風險諸多，且由于抵押物的特殊性，使得試點工作需要更加穩妥推進。因此，對于各種風險的防范和緩釋是這項工作要重點解決的問題。風險的處置的關鍵環節，就是建立一項切實可行的風險分擔機制，既能在一定程度上提高金融機構的積極性，還可以適當地減輕各種違約風險。

一般情況下，都是由農業經營主體直接將其土地經營權抵押給銀行等金融機構，風險都集中在借貸雙方，如果農民由于各種原因無法及時還款，銀行可對抵押物進行轉讓、變更、仲裁以及訴訟，但因農地的經營方式等始終不能改變，處置變現也是一項很大的難題。因此，可以通過以下幾種方式來轉移分散部分風險：

3.1 由政府出資設立土地經營權抵押貸款風險補償基金 埇橋區政府出資500萬元，由政府對新型農業經營主體進行貸款利息補貼，同時又設立了風險補償的專項基金，并制定一系列基金管理辦法，以支持試點的推動。

3.2 由第三方為抵押貸款提供擔保 第三方的具體確定在各地出現的情況都有所不同，埇橋區實行銀行—擔保—政府4∶4∶2的比例分擔風險。當經營主體遭遇自然災害無法按時還款時，可按上述比例承擔相應風險。此外，埇橋區還創新地開展“農地經營權+勸耕貸”“農地經營權+保證金”“農地經營權+風險保證金”等組合擔保貸款產品。雖然這種方式能夠在一定程度上彌補風險損失，但是金融機構方面仍然對補償基金的到位和抵押物的變現問題仍持保守的態度。

3.3 開展農業政策性保險和抵押貸款保險等措施 在農業生產的過程中，有較高的市場以及自然風險，這些風險會直接影響到農戶能否及時還款，因此引入農業保險能夠對此類風險進行一定程度的緩釋。目前，埇橋區和國元保險公司雖然合作密切，但是近2a來，多數農業經營主體都放棄了該項政策保險：一是因為保險公司的賠付計算不夠合理，標準不夠清晰。在進行賠付詢價的時候，只有保險公司一家到場，定價過于主觀隨意，且賠付過低。比如在實地調研時我們通過與埇橋區灰古鎮的農場主的交流了解到，2013年埇橋區玉米因受到高溫高熱的影響，造成30%～70%的大面積減產，而保險公司給予的賠付卻只有每畝地10元錢；二是手續過于繁瑣。農業經營主體投交保費之后，農戶自身仍然進行投保，因此經營主體在向鄉鎮財政提交材料的時候，本應把原來的農戶保費去掉，但是農戶因保險起見不愿意去除，造成重復投保的問題，給農業經營主體帶來很大麻煩。

4 完善農村土地經營權抵押貸款的對策建議

4.1 清除法律障礙 在已出臺的政策方案中，存在著彼此沖突的問題，法律的滯后性使該項制度在試點過程中存在著很大的阻礙，加大抵押物處置困難。因此建議相關部門加緊對我國現行的一些法律政策的及時修訂，使法律和實踐做到有效銜接，從根本上解決法律層面的風險。

4.2 完善價值評估體系 目前全國各地包括埇橋區的價值評估體系不夠健全，首先各地都應有一套合理完善的評估標準，另外現在大多地方對抵押物價值的評估都是由政府或是銀行單方面進行評估，農戶通常缺乏參與，且評估人員不夠專業，因此可以通過公開招標以引入更有資質的第三方評估機構。

4.3 規范保險標準，加大保險力度 農業政策保險在整個風險分散體系中所起的作用沒有預想中的大，因此建議加大對保險機構的調整，比如在對農作物進行賠付定價時應該由保險公司、農業部門技術人員、政府和投保農戶4方到場，公正定價。同時，還應適當加強保險力度。

4.4 健全農村社會保障制度 只有相對完善的社會保障制度才能使減輕農民對于土地的依賴程度，從而才能從根本上解決民生風險因此要加強農村社會保障方面的不斷完善。

4.5 加強農村信用體系建設 農村信用建設的完善是該項試點得以推進的關鍵措施，只有不斷加強農民的信用意識，改善農村信用環境，才能從根本上降低風險。建議加強農村在信用意識方面的宣傳，完備底層信用信息登記，并對信用良好的農業經營主體和村集體給予一定程度的獎勵，比如在貸款利率上給予優惠、政府貸款利息進行一定補貼，在貸款額度上也可以給予適當的提高。

參考文獻

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