新型城鎮化背景下集體建設用地入市流轉收益分配研究

儲旭輝

摘要：以新型城鎮化和集體經營性建設用地入市收益分配的關系為基礎，對利益相關主體及其相互關系進行剖析，并為改進收益分配模式提出意見和建議。

關鍵詞：新型城鎮化；集體經營性建設用地入市流轉；收益分配

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）13-2593-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.13.047

Study on the Profit Distribution from Market Transfer of Rural Commercial Collective Construction Land Under the Background of New Urbanization

CHU Xu-hui

（Institute of Public Administration， HoHai University， Nanjing 211100， China）

Abstract： Based on the relationship between the New Urbanization and profit distribution from the market transfer of rural commercial collective construction land， the relevant subjects of the profit and the interrelation between them were analyzed， and some suggestions for improving the distribution model were put forward.

Key words： New Urbanization； market transfer of rural commercial collective construction land； profit distribution

城鎮化是指農村地區在經濟發展的過程中發展成為城市的過程。它是衡量一個國家現代化程度的標志[1]。隨著中國城市化進程的加快，農村的閑置勞動力逐步向城市轉移，使得資源在城鄉之間更加合理地分配，在推動城市快速發展的同時，也極大改善了農村人民的生活水平。

但是，中國的城鎮化質量遠遠落后于西方發達國家。在農村，大量勞動力入城導致農村出現大量荒地，其中包括了集體經營性建設用地。土地空間利用較為分散，屬于粗放式管理。為了應對新的經濟形勢，中央提出了“以人為核心”的新型城鎮化戰略，強調打造著眼農民、涵蓋農村、城鄉基礎設施與各類資源均等化的良性城鄉互動的城鎮化，努力實現農村發展、社會穩定與經濟繁榮。資源均等要求無疑給當前集體建設用地入市制度提出了新的建設目標。

為了深入開展農村土地制度改革，促進農村社會經濟發展，實現農民增產增收，推動土地資源集約化利用，2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”集體經營性建設用地入市流轉必然會形成一定的收益，而這部分收益如何確定其大小以及如何在政府、集體以及農民個人之間進行合理分配將成為推動農村土地流轉的關鍵。

1 新型城鎮化與集體建設用地入市流轉收益分配關系分析

城鎮化的快速推進帶來的是城鄉間各種資源的整合與交融。土地作為一項重要的資源，在城市化進程中扮演著重要的角色。歷史上，土地制度改革往往都一定程度地推動著城鎮化的進程。而當前新型城鎮化的建設要求無疑與集體經營性建設用地入市存在著更加緊密的關系。

1.1 新型城鎮化是妥善解決集體經營性建設用地入市收益分配的背景

1.1.1 新型城鎮化要求收益分配更趨合理化 與傳統的城鎮化相比，新型城鎮化更加注重對農村資源的集約利用，著力解決農村人口市民化之后遺留的土地資源閑置與土地資源價值體現之間的矛盾[2]。當村集體和村民無法從集體經營性建設用地入市中分配到合理的報酬，他們就缺乏將土地入市流轉的動力，其結果將導致土地肥力的下降與土地資源的浪費。既不利于農村社會的穩定，也不利于農村經濟的可持續發展。因此，在新型城鎮化背景下，需要各方通力合作，探索有效的解決方案，使之既能調動所有利益相關者建設農村社會的積極性，又能有效減少不必要的矛盾和沖突，維護社會穩定。

1.1.2 新型城鎮化要求以人為本 與傳統的城鎮化相比，新型城鎮化的目標是實現人的全面發展。這一特征也要求政府在對集體經營性建設用地入市收益分配時，應更多地給予農民土地增值收益。2016年中央1號文件指出：“要積極推進農業供給側改革，保持農業穩定發展和農民持續增收，推動新型城鎮化與新農村建設雙輪驅動、互促共進，讓廣大農民平等參與現代化進程、共享現代化成果。”[3]只有在集體經營性建設用地入市的過程中獲得了相應的收益，農民才會調動其建設社會主義新農村和推動農業現代化的熱情，才能真正提高農村的經濟活力。

1.2 妥善解決收益分配有助于推動新型城鎮化的建設

1.2.1 有利于促進土地集約利用 為了盤活存量土地，提高土地利用效率，2014年中國國土資源部下發了《關于推進土地集約利用的指導意見》，提出要著力盤活存量建設用地，提高存量建設用地在土地供應總量中的比重[4]。當前，不同城市之間以及同一城市不同地區之間，土地集約利用程度都有巨大的差別，尤其是郊區和農村具有較大的潛力。以武漢市為例，以新洲區、漢南區為代表的郊區土地集約利用對經濟增長的年均貢獻額增幅已經超過了以武昌區、硚口區為代表的主城區，鄉鎮土地集約利用效果顯著[5]。因此，給予農民合理的補償和報酬有利于鼓勵農民和村集體將閑置的建設用地投入市場進行流轉，增強農村土地集約利用的強度，推動農村乃至城市的經濟發展。

1.2.2 有利于發展農村土地市場 長久以來，農村土地市場的活躍程度明顯不如城市土地市場。有些農村的土地市場甚至處于沉寂的狀態。城市經濟的快速發展離不開土地交易帶來的各項要素的流通與整合。同時，新型城鎮化的建設要求更加注重市場在資源配置中的決定性地位。因此合理分配集體經營性建設用地入市流轉收益，有利于為農村的土地市場帶來活力，使農村的資本和勞動力等生產要素融合，為農村經濟社會發展注入一劑強心劑。

1.2.3 有利于推動產業結構升級、實現可持續發展 新型城鎮化強調經濟轉型升級和生態文明的建設。集體經營性建設用地入市流轉往往伴隨著產業的改造和升級。作為土地所有者的村集體和全體村民，有權選擇引入企業的類型。若能給予農民合理的收益，鼓勵其引入含有高技術、低能耗、低污染的企業，則能促成農村經濟結構轉型升級，同時保護農村的良好生態環境，建設生態文明的社會主義新農村，使中國的城鎮化進程符合可持續發展的要求。

2 新型城鎮化背景下參與分配收益主體分析

2.1 收益分配的基本理論

集體經營性建設用地增值收益分配理論包括了產權理論、土地供求關系理論、馬克思主義地租理論、外部性理論等。本研究將通過上述理論對土地增值收益分配主體進行分析。

2.2 收益主體分析

集體經營性建設用地入市流轉主要涉及四大參與主體，分別是政府、村集體、村民和鄉鎮企業。由于本研究所指的收益具體是土地流轉過程中的增值收益，鄉鎮企業是土地使用權的需求方，一般不參與土地增值收益的分配。因此集體經營性建設用地入市收益分配的主體為政府、村集體以及村民。

2.2.1 政府參與分配合理性分析 在集體經營性建設用地入市的過程中，政府主要承擔了一個制定政策以及宏觀調控的作用。為了促進農村社會經濟的發展，政府對農村的基礎設施建設和經濟發展進行了巨額的投資。根據馬克思主義社會主義極差地租理論，作為資本供應者的政府理應從土地增值收益中分一杯羹。但是也有學者對此提出了不同的看法和意見，張云華[6]曾指出，由于國家不是集體土地的產權所有者，同時對農村基礎設施和鄉村發展進行投資屬于政府職責所在，因此，此類投資不能成為政府參與集體經營性建設用地入市收益分配的依據。但是，政府對農村發展的各項投資在推動農村經濟發展的過程中起到了外部正效應的作用。因此，根據外部性理論，政府也應當參與集體經營性建設用地的收益分配[7]。

2.2.2 集體經濟組織參與分配合理性分析 集體經濟組織參與土地增值收益分配主要是基于以下三點。其一，集體經濟組織是集體經營性建設用地的所有者。按照產權理論以及地租理論，土地所有者理應從土地增值收益中獲取其相應的份額。其二，集體經濟組織在集體經營性建設用地上投入了一定的資本和勞動力。憑借投入的上述生產要素，農村集體經濟組織理應獲得對收益分配的請求權，借此收回其投入的本金和利息。其三，集體經濟組織具有為全村所有村民服務的義務。集體經濟組織為了完成其對全村的社會保障、經濟發展和環境保護等義務需要投入一定的資金，而這些資金可以來源于集體經營性建設用地入市流轉的收益[8]。

2.2.3 農民參與分配合理性分析 農民參與集體經營性建設用地流轉收益分配主要基于以下兩點。其一，農民是集體經營性建設用地入市流轉的受益主體。雖然學術界對“農村集體經濟組織”和“農民集體”是否為同一概念存在較大的爭議，對集體土地是歸屬于農村集體經濟組織所有還是農民集體所有存在爭論。但是，不可否認的是農民是集體經濟組織的重要成員。當農民失去了對集體經營性用地的使用權時，應當獲得一定的補償。其二，土地的社會保障功能。相比于城市土地，農村土地具有保障農民基本生活的特殊作用和功能。當缺失了保障生活的基本生產資料時，農民就不得不從其他途徑獲得收入來源。因此農民有理由也有必要從集體經營性建設用地入市流轉收益中獲得分配收益[9]。其三，新型城鎮化的要求。新型城鎮化注重保護農民的權利和利益，注重推動農民生活水平提高和生活質量改善。通過分享建設用地入市流轉的增值收益，農民可以擴大收入來源，改善生活。因此，為建設新型城鎮化，農民應當分享收益。

2.3 收益主體之間的相互關系

2.3.1 政府與村集體經濟組織之間的關系 土地增值收益首先將在政府與集體經濟組織之間分配。土地增值收益中可以分為土地自然增值收益和土地人工增值收益。其中土地人工增值收益很大一部分來源于在土地上進行的各類型的投資[10]。這部分投資按投資來源可以分為政府投資和村集體經濟組織投資。結合前文所述，政府與村集體經濟組織之間存在的矛盾在于如何確定政府投資所產生的外部正效應與村集體經濟組織投入資本和勞動力所產生的經濟價值的大小。實踐中，往往會因為兩者貢獻率難以確定或確定不準確的問題而產生矛盾。

2.3.2 各級政府及政府各部門之間的關系 各級政府之間是一種集權與分權相互交織的關系。各級政府均是獨立的經濟主體，管轄其內部的經濟社會事務。但同時，下一級政府需要接受上一級政府的領導與安排，妥善完成其授予的任務，同時上一級政府也會為下一級政府提供一定的人力、物力的支持。在新型城鎮化背景下要調動各級政府建設社會主義經濟的熱情。因此，在對待集體經營性建設用地入市的問題上，在各級政府之間需按照各自的貢獻共同分享改革成果。

同時，同一級政府不同部門之間也存在利益的分享。例如，對于同一片建設用地，交通部門負責其道路鋪裝和養護，從而為土地增值做出了貢獻；國土局完成了建設用地的“三通一平”；環衛局解決了片區綠化的問題，帶來了環境的增值。因此諸多部門都對建設用地的增值做出了貢獻，所以應共享收益。

2.3.3 集體經濟組織與村民之間的關系 村集體經濟組織是集體經營性建設用地的所有者和管理者，按照產權理論，集體經濟組織理應分享流轉收益。但是如上所述，村民集體是集體經濟組織的最終受益者，失去經營性建設用地的村民會失去一部分收入來源。因此，在分配增值收益時，村集體經濟組織可以留存一部分收益作為發展全村社會經濟的資金，同時也要將一部分資金分配給村民，使村民共享改革成果。

2.3.4 村民內部之間的關系 如果經營性建設用地在入市流轉之前是由村集體統一管理，其他村民未曾投資和經營這片土地，則村民內部可以按照均分的原則分享收益。但是，在實行大規模土地承包經營的背景下，勢必會存在部分經營性建設用地過去由村民承包和使用，而村民會對這片土地進行投資，使土地獲得了增值。因此，當存在此類情況時，進行了承包經營并在土地上進行了一定投資的農民可以憑借所投入的人力、物力適當地多分享增值收益，保證此類農民的合法利益。

同時部分農民雖未直接對該集體經營性建設用地進行投資，但是他所承包和投資的土地在該片土地附近，且其投資為流轉的經營性建設用地產生了外部正效應。例如，農民A在其承包的土地上種植花卉，為在經營性建設用地上工作的人員營造了良好的工作環境，雖然農民A未有意為經營性建設用地美化環境，但是他的勞動和行為無形中提高了經營性建設用地的品質，產生了外部正效應，因此農民A也應當多分得收益。

3 優化集體經營性建設用地入市流轉收益的建議

3.1 加快農村土地確權工作，保證各利益主體的基本權利

產權清晰是保障農村集體經營性建設用地入市流轉收益分配各方基本權益的前提。新型城鎮化的建設要求完善各類市場的交易基礎和交易機制，但是當前農村仍然存在土地權屬不清晰的現象。為了建立權利歸屬清晰的現代農村產權制度，政府需做好以下三點工作。一是繼續深化農村土地產權制度改革。將包括土地所有權、土地使用權在內的諸多土地權利確認到產權主體上；同時，以法律法規的形式將有關權利的歸屬與使用確認下來，保障權利主體的利益。二是在農村深入開展土地調查、土地丈量等確權基礎性工作，保證權利主體所有或使用的土地范圍明確，避免利益沖突。三是繼續實施農村土地權利登記制度。通過對集體經營性建設用地及其附屬物進行權利登記與頒發證明，保證農民和村集體經濟組織的財產權利，從而促進農村經營性建設用地入市流轉[11]。

3.2 建立農村經營性建設用地價值評估方法和評估制度，為收益分配奠定基礎

收益分配的基礎在于集體經營性建設用地價值的評價，只有以合理的價格轉讓土地的使用權，相關利益者才能分享到足值的收益。當前中國城市土地市場的價格評估制度較為完善，但由于鄉鎮土地估價資料不全、交易形式單一、估價參算樣本分布不均，可利用率低以及影響地價的因素考慮不甚全面等問題，城市土地估價制度中所采用的市場法、收益法、成本法不一定適用于集體經營性建設用地價值評估。例如，常州市武進區鄉鎮基準地價評估的數據為1998年之前的數據，這對2004年以后的地價評估沒有太多的參考意義[12]。同時，農村缺少土地評估價格的專業人員。因此，政府需盡快建立科研工作小組，探索農村土地估價制度與估價方法，更新土地評估數據，培養農村土地估價人員，為集體經營性建設用地入市流轉收益分配奠定基礎。

3.3 拓寬經營性建設用地入市流轉模式，擴大增值收益來源

在市場發展初期，集體經營性建設用地的需求者由于缺乏相關信息，不知道哪些村莊存在可供使用的集體經營性建設用地。同樣，這部分集體經營性建設用地長期缺乏使用者，也會導致土地閑置和土地資源的浪費。有專家學者建議模仿股票的形式，創建地票模式，將經過復墾后的集體經營性建設用地相關信息制作成“票”，而這類“地票”可以在農村土地市場上公開交易，將成交的價格減去復墾成本和管理費用后的余額在各相關利益主體之間進行分配。同時農民參與集體經營性建設用地入股也是一種可行的辦法。將集體經營性建設用地按一定的戶數折成相應的股份并分派給各戶持有，同時允許股權流動和交易。這在一定程度上也增加了集體經營性建設用地的流動性[13]。

3.4 推動土地稅制改革，以稅收手段調節利益分配

稅收手段是政府調節宏觀市場、獲取政府收益的重要手段。“漲價歸公”是合理協調市場利益相關者沖突的有效手段。作為宏觀市場一部分的農村土地市場，稅收制度的發展較為緩慢。長久以來，受農村稅收制度改革步履維艱的影響，現有稅收體系存在窄稅基、高利率、重復征稅、缺乏與時俱進的稅種等問題，進而導致地方政府與被征稅百姓存在矛盾。當前情況下，政府可以嘗試在農村試點不動產稅，借鑒國際經驗，以村集體為納稅人，集體經營性建設用地及其附屬物為征稅對象，以評估價值為計稅基礎在土地增值收益中獲取部分收入[14]。同時，改革土地增值稅。通過實行超額累進稅率降低基礎稅率，將經營性建設用地再流轉納入征收范圍從而拓寬稅基，同時簡化稅收征收程序等手段完善當前已有的稅收體系，減少政府與村集體之間的矛盾[15]。

3.5 合理確定各相關利益主體分配比例，適當增加村民收益份額

由于每個相關利益主體收益分配比例的影響因素及其影響程度不同，我們很難尋找一個普遍的分配比例，去適用于所有的鄉村。在實踐中，不同地區有不同的規定。例如，蘇州市規定了政府及其職能部門可將最低保護價的30%作為政府收益，同時抽取流轉價格的2%作為業務費用。農民的安置補助費遵照《蘇州市征用土地暫行辦法》的有關規定執行。但是順德市的規定卻與蘇州市有所區別。順德市規定，政府將對應年期的基準地價或者宗地評估價的7%作為流轉收益，并收取成交地價3%的契稅和成交地價0.05%的印花稅。集體經濟組織將成交價減去政府收益后的50%作為股民社會保障基金，另外在剩余的收益中抽取20%作為公益事業資金，而村民分攤剩余收益中的80%。雖然上述兩市在集體經營性用地入市流轉中取得了一定的成效，形成了 “蘇州模式”和“順德模式”，但是有關部門仍然無法科學合理的解釋比例制定的科學性和合理性[17]。因此政府應充分調動社會科研資源，通過對各因素權重賦予，建立確定利益相關者利益分配比例的模型，借此科學合理地解釋分配比例。

同時，為符合新型城鎮化的建設需要，分配比例要統籌兼顧各方的利益，尤其是農民集體的權益。農民所分享的流轉收益是政府和村集體經濟組織分享后的留存收益，因此，農民往往處于被動的地位。為此，可適當提高農民的分配比例，保障其基本生活，進而鼓勵其進行集體經營性建設用地流轉，促進農村經濟發展，維護農村社會穩定。

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