美國社會保障制度的發展經驗與啟示

◎王楠

美國社會保障制度的發展經驗與啟示

◎王楠

法制化、全方位的社會保障體系推動了美國的制度建設，緩解了特定群體的生活危機，但也使美國政府財政負擔日漸沉重，引發了一些社會問題。借鑒美國經驗，從加快法制化建設步伐，發揮政府的首要責任主體作用，建立全方位、系統化的社會保障體系，充分利用網絡信息技術等方面完善我國社會保障制度，是我們應有的選擇。

美國社會保障；法制化；制度改革

美國是世界上最早實行系統的社會保障法律制度的國家。近年來，在歐洲多國因不堪過高的社會保障水平造成的沉重經濟負擔而陷入財政危機時，美國社會保障體系依然維持著基本正常運轉，其發展經驗值得我國借鑒。

美國社會保障的經驗與困境

建立社會保障制度是美國成功擺脫兩次世界大戰之間的資本主義經濟危機的原因之一。至20世紀70年代初，該制度趨于系統化，其發展既不同于英國和瑞典等純粹的福利國家型模式，也與同屬于社會保險型保障模式的德國和日本有所區別。

1.以法制化建設為保證

1935年《社會保障法》的頒布實施標志著美國社會保障制度的正式確立。它強化了勞動者個人的自我保障意識和社會互助共濟觀念，奠定了美國社會保障制度的基本法律框架。此后美國政府在推行社會保障事業過程中，始終堅持法律先行，建立起社會保障法律體系，以法律的強制力與約束力促成社會保障制度的完善。經過數次修改或增補，美國的社會保障法律以《社會保障法》為總綱，擁有4項養老保險類法律、3項醫療保險類法律、4項失業保險類法律、3項社會福利類法律及住房等具體法律[1]。它們在美國的立法層次很高，國家的社會保障類法律通常由美國國會通過，各州的法律也依此類推。美國《社會保障法》明確規定了聯邦政府與各州政府的權責、受益者應具備的資格，以及社會保障費用的繳納與管理辦法。各級政府僅是社會保障法律文件的執行者，不得逾越法律紅線，受到立法與司法機關監督。這種先立法、后執行的模式要求社會保障法律與美國社會相適應并具有規避潛在風險與問題的前瞻性。

2.主體多元化

政府是美國社會保障事業的主要推動者，但其運行主體是多元化的，主要體現在兩方面：一是社會保障資金來自政府、個人、企業及社會團體。其中社會保障稅由個人與企業各承擔一半，分別用于退休金、傷殘保險和醫療保險，企業為員工支付的社會保障費用約占社保支付總額的1/3以上，是重要的資金來源。由聯邦政府、州政府及地方政府承擔的款項主要用于社會福利和社會救濟。二是項目運行主體多樣。全國性的社會保障項目由聯邦政府管理運行，各州與地方政府則獲準負責地區性的項目，為地方民眾謀福祉。在聯邦政府內部，社會保障總署負責社會保障體系的整體運行，社保基金籌集與管理分別由稅務部門和財政部下設的部門負責，勞工部負責失業救濟和職工培訓項目。社會團體提供了多種社會救濟、培訓及志愿服務，商業保險也成為社會保險的有益補充。主體多元化充分調動了多種力量參與社會保障事業的積極性，彌補了政府作為單一主體的不足。

3.全方位的社會保障體系

20世紀70年代初，美國社會保障體系建設已初見成效，受益者由65歲及以上的老年人、盲人、未成年人和殘疾兒童擴及到95%的美國民眾。它包括社會保險、社會福利與社會救濟三類。美國社會保障向老年人、傷殘者、失業者、遭遇工傷事故者和患病者提供保險金，為未參加社會保險的65歲以上的貧困老人、盲人和殘疾人發放補充收入保障救濟金，向退伍軍人發放補助，為有未成年子女的單親家庭提供補助，為特定人群提供食品券、公共醫療保健、教育津貼和公共住房補貼。20世紀80年代，美國的社會保障項目達300多項，已建立起全方位的社會保障體系。隨著社會的發展，各類社會保障金的最低標準不斷提高，失業保障金和單親子女家庭補助幾乎與低收入崗位的工資持平。這種解決社會危機的手段推動了美國國家制度建設的進一步完善，也通過確保公民的基本生活權利而增強了民眾對國家的認同。

4.面臨的困境

自20世紀70年代以來，美國社會保障逐漸陷入困境，與之相關的社會保障問題引人關注。一是政府財政負擔日漸沉重。美國模式采用的現收現付籌集資金方式極易受人口年齡結構與人口就業比例的影響，當人口老齡化出現及就業比例下降時，費率增高勢必會令人難以接受[2]。二戰結束后，美國出現“嬰兒潮”，人口規模急劇擴大，加之社會保障項目增多，生活成本上升引發各社保項目最低補助標準提高，導致社會保障支出不斷增加，占聯邦政府總支出的比重由1950年左右的10%增至近年來的50%強[3]，政府財政負擔日漸沉重，財政赤字逐年增加。二是引發諸多社會問題。美國社會保障金與低收入崗位工資的相差無幾，造成工作惰性在缺乏一技之長的失業者和擁有未成年子女的單親家庭父母中滋生，這些家庭的子女受父母的影響易形成依賴心理。單親家庭補助和兒童營養補助保證了未婚母親的經濟獨立，但也造成單親母親家庭增多，子女在成長過程中缺失父愛。

榆槐作蔭 賈云龍/攝

對我國的啟示

社會保障主要通過經濟手段解決社會問題，對經濟發展具有間接推動作用，也是國家制度建設的重要組成部分。改革開放以來，我國社會保障向國家-社會保障制轉變，社會保障體系不斷系統化，但也帶來一些問題，借鑒美國發展經驗很有必要。

1.加快法制化建設步伐

1994年的“兩江改革”（江蘇省鎮江市、江蘇省九江市啟動職工醫療保障制度改革試點）試驗后，國務院逐步在全國推廣醫療保險制度，此后頒布了失業保險、工傷保險、城市居民最低生活保障及農村五保供養條例等法律法規，還制定了特定群體權益保護法律等一批與社會保障事業相關的法律文件，我國的社會保障向法制化邁進了一大步，但至今并未出臺專門的《社會保障法》。在社會保障事業漸成體系并面臨諸多挑戰時，亟須出臺《社會保障法》為之提供法律依據和法律保證，明確國家、用人單位與個人等主體間的關系及各自的權利與義務，建立社會保障基金的籌集、征繳、管理、運行、發放和監督的有效機制，使社會保障事業沿著法治化的軌道穩步前進。

2.發揮政府的首要責任主體作用

一是政府應做好社會保障制度的頂層設計，將涵蓋全體公民的無差別的社會保障權作為社會保障事業的奮斗目標。在扶危濟困、保障公民基本生活權利的同時，幫助勞動者樹立正確的工作倫理觀，通過“以工代賑”等方式引導受助者從事公益活動，杜絕懶人思想滋生。二是堅持公平優先，著力提高政府部門工作效率。建議重新劃分各部門職權，由人社部負責社會保障總體工作，將衛計委負責的新型農村合作醫療、民政部負責的社會保障和社會福利工作交由人社部負責，確保政出一門；其他政府機構在資金預算、費用收繳和資金管理項目運行等方面全力協助，提高社會保障工作效率，避免分割推進與制度碎片化。

3.建立全方位、系統化的社會保障體系

一是在實行養老、醫療、失業、工傷及生育保險等全民共享的基本社會保障的同時，擴大項目數量及增加涵蓋對象類別，使殘疾人、單親家庭及農村留守兒童等群體成為受益者。實現扶助手段多樣化，在實行經濟扶助的同時，對失業者及進城務工農民進行求職與勞動技能培訓，對單親家庭父母進行子女教育方法培訓，對農村留守兒童進行心理關懷和疏導，組織志愿者為留守兒童祖父母分擔部分體力勞動。二是堅持統分結合，基本社會保障實現全國一盤棋，由國務院負責推行實施，避免因地區經濟發展差異引發的不平衡。在此基礎上，允許各地方因地制宜，推行符合當地實際的社會保障項目作為補充。三是縮小城鄉差距，改變農村地區各項社會保障相對滯后的現狀。將農村與城市醫療保障合二為一，實現醫療保險的全國一體化，真正實現全體公民無差別的社會保障權。四是通過減免稅收及其他政策傾斜鼓勵基金會及慈善組織等社會團體參與社會保障，規范商業保險的運作，使兩者更好地為民眾分擔生活風險。

4.充分利用網絡信息技術

網絡信息技術的發展為新型社會保障體系的建設提供了技術支持，解決了人口流動帶來的管理不便。借鑒美國經驗，在實現基本社會保障全國一盤棋基礎上，通過計算機網絡調用個人的社會保障信息，實現全國范圍內的繳費和社會保障金領取。另外，盡快使延遲退休政策落地，并在實行延遲退休時努力創造新的工作機會，避免出現青年人就業難的新問題。

5.做好配套制度改革

做好戶籍制度改革，通過取消城鄉居民的戶籍差別為城鄉社會保障一體化消除戶籍障礙奠定基礎。醫療領域改革與醫療保險改革休戚相關，我國應加強對藥品生產、流通與使用環節的監管，力促藥物價格下降。將門診納入醫保統籌范圍內，避免患者為報銷醫療費用而小病大看；加強公立醫院醫療手段使用的監督與審核，避免過度治療，降低患者醫療費用支出和醫保統籌數額。

[1]高曉燕，劉琪，李騰. 美國社會保障制度及其發展——兼談我國社會保障制度改革. 開發研究，2016：153.

[2]秦立建. 社會保障學-理論·制度·實踐. 高等教育出版社，2016：68.

[3]徐曉新，高世楫，張秀蘭. 從美國社會保障體系演進歷程看現代國家建設. 經濟社會體制比較，2013：178.

（作者單位：西北大學中東研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.08.021 編輯：張涵