城鎮(zhèn)化建設(shè)負外溢性問題矯正

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，我國的社會經(jīng)濟得到了長足進步，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)得到有效的調(diào)整。但大規(guī)模、粗放型、外延式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式卻忽視了經(jīng)濟與社會、經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，各種資源不能有效配置，損失浪費嚴重，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的負外溢性凸顯，城鎮(zhèn)化建設(shè)與區(qū)域生態(tài)不和諧，城鎮(zhèn)化建設(shè)的預期目標較難實現(xiàn)。實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)化發(fā)展，應反思城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，結(jié)合區(qū)域內(nèi)的實際情況，將生態(tài)理念全面融入城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，因地制宜細化設(shè)計規(guī)劃方案，加大監(jiān)督力度，切實落實規(guī)劃方案，貫徹重質(zhì)不重量的指導方針，合理規(guī)避城鎮(zhèn)化建設(shè)的負外溢性，促使城鎮(zhèn)化建設(shè)與區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；外溢性；區(qū)域生態(tài)；生態(tài)效率；協(xié)同發(fā)展

中圖分類號：F205文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）07-0018-07

城鎮(zhèn)化是解決我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，也是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要抓手。但在城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中也出現(xiàn)了很多生態(tài)環(huán)境問題，存在著城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、城鎮(zhèn)建設(shè)與區(qū)域資源環(huán)境承載能力不匹配等問題，城鎮(zhèn)化負外溢性凸顯。城鎮(zhèn)化建設(shè)負外溢性不僅對居民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生了不良影響，而且對城鎮(zhèn)的健康可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了抑制作用，同時也制約了社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展水平的提升，導致區(qū)域生態(tài)環(huán)境的惡化和生態(tài)效率的降低，致使區(qū)域生態(tài)不和諧。本文從分析城鎮(zhèn)化建設(shè)的負外溢性入手，分析城鎮(zhèn)化過程中負外溢性的社會形成機理，探討在城鎮(zhèn)化推進中以最小的生態(tài)損耗來獲得更大的經(jīng)濟和社會價值，從而實現(xiàn)生態(tài)效率、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的路徑，期望對城鎮(zhèn)化的健康推進有所裨益。

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)的負外溢性現(xiàn)狀分析

外溢性指一個經(jīng)濟活動的主體對它所處的經(jīng)濟環(huán)境的影響，此影響方向和作用結(jié)果具有兩面性，即外部經(jīng)濟和外部不經(jīng)濟。那些能為社會和其他個人帶來收益或能使社會和個人降低成本支出的外部影響稱為外部經(jīng)濟，它是對個人或社會有利的外部性；那些能夠引起社會和其他個人成本增加或?qū)е率找鏈p少的外部影響稱為外部不經(jīng)濟，它是對個人或社會不利的，又稱負外溢性。

為了了解我國在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中出現(xiàn)負外溢性的現(xiàn)狀和成因，我們組成課題組，于2016年進行了實地調(diào)查和訪談。為了使該項調(diào)研具有代表性，調(diào)查選取了農(nóng)村人口比例較多的河南省和四川省兩個省份，在河南省某地區(qū)選取了15家城建部門、60座城鎮(zhèn)、120個村莊、150家工業(yè)企業(yè)、600名城鎮(zhèn)居民和600名外來務工人員；在四川省某地區(qū)選取了15家城建部門、50座城鎮(zhèn)、100個村莊、130家工業(yè)企業(yè)、600名城鎮(zhèn)居民和400名外來務工人員，進行資料收集，結(jié)合2007—2016年的《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)，利用SPSS19.0統(tǒng)計軟件對收集的數(shù)據(jù)進行處理與分析。

1.城鎮(zhèn)規(guī)劃對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的負外溢性

城鎮(zhèn)規(guī)劃是指規(guī)劃者針對區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)和相

收稿日期：2017-05-10

*基金項目：河南省軟科學研究計劃項目“農(nóng)業(yè)限制開發(fā)區(qū)視角城鎮(zhèn)化與新型農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型協(xié)調(diào)機制研究”（142400411005）

作者簡介：宋保勝，男，河南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院教授（鄭州450002）。

關(guān)配套項目在地理空間和實際發(fā)展中進行的預先考慮，它是一項政策性、科學性、區(qū)域性和綜合性很強的工作。進行城鎮(zhèn)規(guī)劃要預見并合理地確定城鎮(zhèn)的發(fā)展方向、規(guī)模和布局，同時還要考慮人口、工業(yè)集中之后如何能夠做到有效監(jiān)管，真正做到廢物達標排放，協(xié)調(diào)各方面在發(fā)展中的關(guān)系，做好環(huán)境預測和評價，統(tǒng)籌安排各項建設(shè)，以達到技術(shù)先進、經(jīng)濟合理、環(huán)境優(yōu)美的綜合效果。但在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)大部分職能部門在進行城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)中，缺乏科學統(tǒng)籌和系統(tǒng)考慮，負外溢性問題嚴重，對資源環(huán)境造成了破壞。一是城鎮(zhèn)規(guī)劃的定位不準確，致使城鎮(zhèn)功能不能完全發(fā)揮，造成資源浪費。一般在進行城鎮(zhèn)規(guī)劃時應結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，宜工則工，宜貿(mào)則貿(mào)，宜旅游則旅游，制定科學合理的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，提高當?shù)氐某擎?zhèn)化水平，促進區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟快速發(fā)展。但根據(jù)我們的調(diào)查數(shù)據(jù)，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)在進行規(guī)劃建設(shè)時，缺乏長遠眼光，急功近利，不顧當?shù)貙嶋H情況，忽視區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展方向、發(fā)展水平和軟硬件條件，簡單以為城鎮(zhèn)規(guī)模擴大了，當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平就提高了。河南省某地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃的定位準確率僅有8.33%，四川省某地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃的定位準確率僅有12%。規(guī)劃的盲目性和隨意性比較大，導致城鎮(zhèn)規(guī)劃脫離當?shù)貙嶋H，城鎮(zhèn)功能發(fā)揮欠佳，資源閑置，直接影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)的節(jié)奏與質(zhì)量，成為制約城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的阻礙，其負外溢性盡顯。二是城鎮(zhèn)布局不合理，密疏不均衡，資源配置不經(jīng)濟。城鎮(zhèn)的合理布局不單是產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化選擇，還體現(xiàn)在空間的分布方面。但根據(jù)我們的調(diào)查數(shù)據(jù)，許多地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)不是按照地理、水文等客觀條件和發(fā)展要求進行城鎮(zhèn)規(guī)劃，而是按照行政區(qū)劃和管轄區(qū)范圍盲目建設(shè)城鎮(zhèn)，致使有些地方在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在斑塊規(guī)模小、斑塊密度大、分布零星、布局散亂等問題，同時城鎮(zhèn)拓展、工業(yè)園區(qū)設(shè)立、農(nóng)民新村建設(shè)存在無空間秩序、無時間次序的特點，導致城鎮(zhèn)建設(shè)要么重復疊加，要么過度分散，資源無法合理配置。河南省某地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃的布局合理性僅有8.67%，四川省某地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃的布局合理性僅有11.17%。城鎮(zhèn)布局不合理使城鎮(zhèn)人口分布難以達到合理規(guī)模，導致基礎(chǔ)設(shè)施重復建設(shè)，大量占用耕地，浪費資金和資源。三是城鎮(zhèn)住宅設(shè)計規(guī)劃不實用，入住率低，資源閑置。合理經(jīng)濟的住宅設(shè)計，不僅增加住戶的舒適感，而且能合理充分利用空間，節(jié)約成本費用。但根據(jù)我們的調(diào)查數(shù)據(jù)，大部分地區(qū)在進行城鎮(zhèn)化建設(shè)中，為完成任務、趕進度，沒有進行實地調(diào)研，沒有征求住戶意見，房屋建成搬遷入住后并不實用，房屋的設(shè)計建造與農(nóng)村實際生活習性有較大差距，入住率低，返遷率高。河南省某地區(qū)城鎮(zhèn)住宅設(shè)計住戶滿意率僅有5.67%，四川省某地區(qū)城鎮(zhèn)住宅設(shè)計滿意率僅有6%。城鎮(zhèn)住宅設(shè)計不合理使城鎮(zhèn)住宅的閑置率較高，河南省和四川省兩地區(qū)城鎮(zhèn)住宅的閑置率分別達到43.26%和41.38%，浪費了大量的資源。

2.城鎮(zhèn)人口集聚對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的負外溢性

人口集聚是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。人口要素作為一切經(jīng)濟活動的主體，在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著尤為重要的作用。人口集聚為城鎮(zhèn)化提供重要動力，而城鎮(zhèn)化進程將進一步促進人口集聚。但城鎮(zhèn)化率的提高和人口的集聚，也使城鎮(zhèn)生活垃圾排放量逐年增加，如果人類活動超過環(huán)境的承載能力，人類與生態(tài)環(huán)境不能和諧相處，那么就會對環(huán)境帶來不利影響，進而產(chǎn)生巨大的社會問題，呈現(xiàn)出對區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的負外溢性。一是城鎮(zhèn)人口集聚，消費水平提高，日常生活垃圾處理能力不足。城鎮(zhèn)化建設(shè)一般選擇一些交通便利、區(qū)位優(yōu)勢明顯的區(qū)域，入住人口覆蓋的范圍較廣，人口聚居數(shù)量較大，密度較高，致使人均土地面積、水資源、生存空間進一步縮減，污染物數(shù)量和濃度增加，自然界的環(huán)境容量大大降低。根據(jù)2007—2015年的《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，我國的城鎮(zhèn)化率從2007年的45.89%到2015年的56.10%，這期間城鎮(zhèn)化率以每年2.52%的速度增加，城鎮(zhèn)從業(yè)人員以每年10.57%的速度增加，城鎮(zhèn)生活垃圾排放量以每年2.92%的速度增加。城鎮(zhèn)化率的提高，帶來的是城鎮(zhèn)人口的增加和城鎮(zhèn)居民日常生活垃圾數(shù)量的不斷攀升。與大城市相比，小城鎮(zhèn)面臨資金短缺、市政建設(shè)落后、排污處理能力較弱等問題，加之居民的環(huán)境保護意識淡薄，致使大規(guī)模的城市生活垃圾沒有得到有效處理，日常排放污染嚴重，城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境脆弱性不斷加劇。二是城鎮(zhèn)人口迅速膨脹和城鎮(zhèn)資源短缺之間的沖突日益明顯。城鎮(zhèn)化的集聚效應使外來人口劇增，由于生活背景、習慣等方面的差異，外來務工人員在政治、經(jīng)濟、公共服務和社會關(guān)系等多方面都難以得到流入地社會的認同和接納，資源分配不均的現(xiàn)象短期內(nèi)難以消除，居民的落差感和不公平感就會滋長。根據(jù)對河南某地區(qū)和四川某地區(qū)1000名外來務工人員的調(diào)查數(shù)據(jù)，有76.38%的外來務工人員缺乏安全感和社會認同感，有68.74%的人沒有公平享有城鎮(zhèn)公共福利資源，在一定程度上惡化了人與人之間的關(guān)系，影響了社會主義核心價值觀的形成和構(gòu)建，凸顯了城鎮(zhèn)人口集聚對區(qū)域生態(tài)文明環(huán)境的負外溢性。三是農(nóng)村“空心房”現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)，土地資源浪費嚴重。隨著城鎮(zhèn)化水平的快速提高，大量人口向小城鎮(zhèn)和城市集中，并成為事實上的城鎮(zhèn)居民，這部分人留在農(nóng)村的房屋就成了無人居住的“空心房”，留下的禽畜欄舍也成為無價值的廢棄建筑。根據(jù)對河南某地區(qū)和四川某地區(qū)220個村莊的調(diào)查，98.63%的村莊存在“空心房”現(xiàn)象，進行土地置換成本又高，若不置換，這些“空心房”和相應的禽畜欄舍占據(jù)土地，土地資源浪費問題較為明顯。

3.城鎮(zhèn)的無序擴張對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的負外溢性

長期以來，各地政府為了加速地方經(jīng)濟發(fā)展、改善基礎(chǔ)設(shè)施、提升政績等因素，在城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了盲目發(fā)展、盲目擴大的勢頭，不但導致耕地面積驟減，還使得資源配置極不合理，造成城鎮(zhèn)鋼筋水泥叢林面積不斷擴大，自然植被覆蓋率較低，生態(tài)空間嚴重不足。一是城鎮(zhèn)建設(shè)超標，“空城”“鬼城”現(xiàn)象明顯。由于受資金、土地、交通、建設(shè)項目等多方面因素的影響和制約，每個城鎮(zhèn)都有各自的適度發(fā)展規(guī)模，一味地擴規(guī)模、辟新點、遍地開花，必將使城鎮(zhèn)的功能受到削減，不僅不利于吸引農(nóng)民進鎮(zhèn)，反而使大量建設(shè)資金沉淀，陷入惡性循環(huán)，不但造成土地、資金的投資浪費，也增加了城鎮(zhèn)的經(jīng)營成本，導致地方財政、金融風險加大。二是建設(shè)用地的選擇無序，占用可耕地狀況嚴重。在城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的選擇上，應該走“整體規(guī)劃，成片開發(fā)”的路子，但根據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)，部分地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)并沒有選擇在灘涂、荒坡之地，而是道路鋪到哪里，房屋建設(shè)到哪里，不斷占用農(nóng)業(yè)用地，無序化嚴重，致使城鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)“空、散、低”的現(xiàn)象，土地資源浪費嚴重，也破壞了區(qū)域生態(tài)安全格局。三是土地置換無序。城鎮(zhèn)建設(shè)是一項社會化的系統(tǒng)工程，涉及方方面面的利益，必須制訂相應寬松的配套政策予以扶持和引導。但根據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)，住新區(qū)和拆舊宅這種土地置換模式，由于相關(guān)配套政策不到位，實際執(zhí)行無序，造成新區(qū)占用大量可耕地，而原先的村莊由于部分農(nóng)戶沒有搬遷，仍然保存，土地并沒有實現(xiàn)循環(huán)使用。

4.招商引資掌控不力產(chǎn)生的區(qū)域生態(tài)環(huán)境負外溢性

招商引資是提升經(jīng)濟總量、擴大就業(yè)的重要途徑，也是加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展最有效和最快捷的選擇，更是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)不可或缺的重要舉措。然而，當前各級政府的招商引資工作存在理念落后、急于求成、評估缺失、門檻過低、方式簡單等問題，致使隨著招商引資規(guī)模的擴大，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，招商引資負外溢性問題嚴重，阻礙了城鎮(zhèn)化的健康和諧發(fā)展進程。一是盲目招商，忽視了地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導向和功能定位，所引項目與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配。上級政府部門每年以外商入住等硬性指標作為各級地方政府的考核指標，考核指標的重壓使得有些部門在招商引資過程中，沒有結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不清晰，不加分析便積極引進，盲目招商，忽視了地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導向和功能定位，對招商引資項目的結(jié)構(gòu)、規(guī)模和技術(shù)缺乏實質(zhì)性的控制，存在不同程度的盲目招商情況。二是弱化環(huán)境效益評估，降低招商門檻。有些地方政府急于求成，為了完成招商引資任務，以犧牲環(huán)境為代價，通過弱化環(huán)境效益評估來吸引城市產(chǎn)業(yè)和資本下鄉(xiāng)，無原則降低招商門檻，引進了一些高污染、高耗能項目，造成環(huán)境污染轉(zhuǎn)移成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的伴生現(xiàn)象。三是對招商引資項目前期調(diào)研不到位，致使工業(yè)園區(qū)呈現(xiàn)“空殼化”。招商引資是落實城鎮(zhèn)化建設(shè)配套項目的“重頭戲”，也是上級考核城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項重要指標，過度功利的招商項目已嚴重威脅城鎮(zhèn)建設(shè)的健康發(fā)展。為了加快推進招商引資，部分地區(qū)對招商引資項目調(diào)研不充分，盲目征用土地，建造工業(yè)園區(qū)。但并無項目落地，造成工業(yè)園區(qū)泛濫，開發(fā)區(qū)成災，而且工業(yè)園區(qū)存在“空殼化”的現(xiàn)象。

5.配套工業(yè)項目粗放經(jīng)營對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的負外溢性

城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化建設(shè)的原動力，也是城鎮(zhèn)獲得“造血”功能的重要途徑，它對城鎮(zhèn)的經(jīng)濟和社會發(fā)展起著支撐作用。大力發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)的配套工業(yè)項目有利于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)同步發(fā)展、有利于縮小區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展差距和提高現(xiàn)有城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。但在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，由于企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)裝備、產(chǎn)品質(zhì)量、人才素質(zhì)、政策環(huán)境等方面存在諸多問題，致使配套工業(yè)項目在運行過程中出現(xiàn)環(huán)境污染、資源浪費、產(chǎn)能過剩等問題，嚴重破壞社會生態(tài)的發(fā)展平衡。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，污染工業(yè)項目比重較大。城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第二產(chǎn)業(yè)的比重較大，特別是建材、冶金等行業(yè)在第二產(chǎn)業(yè)中比例過大，這些行業(yè)的污染強度大，治污能力弱，其排放的廢水、廢氣、廢渣對區(qū)域內(nèi)的水源、大氣、土壤造成污染。在兩個省調(diào)查的樣本數(shù)中，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的配套項目中，第二產(chǎn)業(yè)占整個項目的96.38%，建材、冶金等重污染行業(yè)在第二產(chǎn)業(yè)中占比87.26%，而真正配備有治污基金和治污設(shè)備的企業(yè)僅有24.68%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、整體素質(zhì)不高、檔次低，加上布局過于分散，環(huán)境設(shè)施不完善，產(chǎn)業(yè)缺陷對資源環(huán)境造成巨大壓力，致使區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境遭到破壞。二是科技水平低、企業(yè)創(chuàng)新能力弱，產(chǎn)品積壓嚴重。城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)大部分技術(shù)水平不高，缺乏科技支撐，自主創(chuàng)新產(chǎn)品和高端產(chǎn)品較少，產(chǎn)品更新?lián)Q代緩慢，致使產(chǎn)業(yè)層次較低，存在產(chǎn)能過剩和產(chǎn)品積壓嚴重問題。調(diào)查的兩省280家企業(yè)中，有213家企業(yè)存在著產(chǎn)品積壓問題，占調(diào)查企業(yè)的76.07%。由于創(chuàng)新投入較低，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的動力不足，難以從傳統(tǒng)的資源驅(qū)動型增長模式向創(chuàng)新型驅(qū)動增長模式進行轉(zhuǎn)換。多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)出的產(chǎn)品缺乏市場競爭力，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品銷售困難、大量積壓現(xiàn)象，導致資源能源浪費嚴重。三是農(nóng)產(chǎn)品精深加工程度低，資源綜合利用率低。大部分地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品綜合利用環(huán)節(jié)的技術(shù)裝備和技術(shù)水平較低，生產(chǎn)和貯運設(shè)備落后，工業(yè)化水平不高，缺少精深加工企業(yè)，農(nóng)村資源綜合利用率較低，大部分農(nóng)產(chǎn)品的副產(chǎn)品都作為廢棄物直接丟掉，導致副產(chǎn)品很少被開發(fā)轉(zhuǎn)化，綜合利用率不高等，不僅資源浪費，而且造成環(huán)境污染。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)負外溢性的內(nèi)在癥結(jié)分析

1.內(nèi)生原動力的逐利性

內(nèi)生原動力的逐利性主要是主體生產(chǎn)所滿足的首先不是市場所表現(xiàn)出來的消費需求，而是生產(chǎn)者自身對物質(zhì)財富的追求，生態(tài)保護意識不足，其必然帶有對自然資源無限制的索取而無視區(qū)域性環(huán)境公害的傾向。

一是居民“自發(fā)型”城鎮(zhèn)化的逐利性。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，居民對生理、安全、社交、尊重和自我實現(xiàn)的每一個層次都有需求，當?shù)蛯哟蔚男枨螳@得相對滿足后，就會追求高層次的需求，目的在于整體效用的最大化。居民首先向企業(yè)提供勞動、資本、土地等城鎮(zhèn)化建設(shè)要素，獲得工資、利息、租金等要素回報，然后通過購買用于吃、穿、住、行等的商品和服務，享用城鎮(zhèn)化的成果。為此，部分地區(qū)農(nóng)戶要根據(jù)自身需求進行“自發(fā)型”的城鎮(zhèn)化?！白园l(fā)型”城鎮(zhèn)化亦即“自下而上”的城鎮(zhèn)化模式，主要是在市場力量與個人經(jīng)濟理性的誘導下由私人主體（主要是農(nóng)民家庭和個人）自發(fā)選擇性流動、興辦經(jīng)濟實體或至第二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，從而推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。農(nóng)戶進行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目的實際上也是自身的逐利性使然。農(nóng)戶這種“自下而上”的城鎮(zhèn)化模式、缺乏發(fā)展規(guī)劃與環(huán)保技術(shù)條件的小工業(yè)的生產(chǎn)模式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，使得農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境污染問題不斷向城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村擴展。

二是企業(yè)整體運營的逐利性。新型城鎮(zhèn)化推行低消耗、低排放、高效有序的綠色發(fā)展模式，賦予企業(yè)競爭優(yōu)勢更豐富的內(nèi)涵，其實質(zhì)是集約高效利用資源，促進創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，在創(chuàng)建宜業(yè)宜居的人居環(huán)境的同時，最大限度地減少對自然環(huán)境的破壞。但一些企業(yè)在小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)村城區(qū)拓展中，盲目擴張，不僅導致排污企業(yè)數(shù)量的增加，甚至用更低廉的價格去刺激消費者需求，在這樣的生產(chǎn)模式中，環(huán)保的成本被壓到了最低。一些地方?jīng)]有切實將人口流動同地方城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平的提升有機地結(jié)合起來，沒能生成現(xiàn)代化的加工制造業(yè)、現(xiàn)代化服務業(yè)，僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制造業(yè)的重復疊加，隨著大規(guī)模資源開發(fā)、土地商業(yè)開發(fā)等項目的持續(xù)增加，“自發(fā)型”城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的小企業(yè)甚至小加工點排放出大量的廢氣和污水，帶來了附近地區(qū)同類企業(yè)逃避環(huán)境成本的惡性競爭。

三是政府管理層績效考核的逐利性。從政府管理層面而言，以GDP為核心的績效考核體系使得政府在城鎮(zhèn)化的過程中形成了獨立的利益訴求，這成為當前政府推動城鎮(zhèn)化進程的重要動因。在推進城鎮(zhèn)化、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，政府作為決策者，處于整項工程的中心位置，具有主導作用。但在各地大力推進小城鎮(zhèn)建設(shè)的大背景下，一些地方政府領(lǐng)導急功近利，盲目追求個人政績，在推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化中存在脫離地域特點、脫離地區(qū)經(jīng)濟、脫離群眾實際的問題，致使農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護背道而馳。地方政府既是經(jīng)濟增長的追求者，同時是法律賦予的環(huán)境保護的責任者，這種復雜身份使得以上兩種訴求發(fā)生矛盾時，政府的選擇會傾向?qū)ζ淇己伺c評價最直接的因素。因此在經(jīng)濟增長關(guān)系到短期內(nèi)政府考核、地方競爭、消費增長、就業(yè)增加等多重需要時，基層政府就以出讓土地使用權(quán)為基本代價，以基建投資為輔助條件，以低成本勞動力為優(yōu)勢資源來吸引投資。對落戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)類型、規(guī)模等缺乏能動的選擇性，環(huán)境保護責任往往會被一些地方暫時舍棄。地方政府的決策更傾向于在經(jīng)濟增長帶來的財政收入不斷增加時，再去摸索解決企業(yè)的轉(zhuǎn)型、升級與地方環(huán)境治理問題，而在這一過程中其更傾向于投入資金修建林蔭帶、草坪、公園等綠色環(huán)境景觀等更直觀的“綠色城鎮(zhèn)化”標志，忽視對排污的深層次治理。

2.外部政策的失效性

人們在對環(huán)境資源的開發(fā)利用過程中產(chǎn)生環(huán)境外部性，特別是環(huán)境污染會造成外部不經(jīng)濟，政府可以對某些行為直接進行管制或運用市場規(guī)律將外部性經(jīng)濟內(nèi)部化，但在決策中，大多以此項目帶來的現(xiàn)期社會效益大小來衡量，尤其注重該項目在政府官員任職期內(nèi)的影響力，往往忽略其外部影響和長期效應，這些政府的政策失效也是造成城鎮(zhèn)化建設(shè)負外部性日益突出的深層次原因。

一是宏觀產(chǎn)業(yè)政策和城鎮(zhèn)規(guī)劃失效。由于可持續(xù)發(fā)展觀念的缺乏，對資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃和研究還不夠，體制機制還不健全，直接導致農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中的污染外部性與農(nóng)村城鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟中各產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的欠缺，致使有些旨在發(fā)展經(jīng)濟，促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策在客觀上卻給環(huán)境帶來了不利影響。這表現(xiàn)在部分地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏科學規(guī)劃，盲目擴大建設(shè)規(guī)模，造成交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，有些城鎮(zhèn)化建設(shè)的配套產(chǎn)業(yè)本身污染嚴重，需要較高的技術(shù)支撐，而農(nóng)村城鎮(zhèn)技術(shù)力量薄弱，環(huán)保意識淡薄，但當?shù)卣疄榘l(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，在產(chǎn)業(yè)政策上接納了這樣的企業(yè)，那么這類企業(yè)的上馬就會對環(huán)境造成惡劣影響。

二是公共項目制定執(zhí)行的二元性。隨著環(huán)境治理效果納入地方政府部門政績考核體系，各地一般都出臺了比較嚴苛的地方環(huán)境標準來規(guī)制當?shù)亟ㄔO(shè)項目的審批和運行，而建設(shè)項目往往集中在城市，這就在事實上造成了城鄉(xiāng)環(huán)境標準的寬嚴失調(diào)，在環(huán)境治理上存在明顯的重城市、輕農(nóng)村的傾向，環(huán)境執(zhí)法資源過于集中在城市，城市環(huán)境管制力度明顯大于農(nóng)村，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理區(qū)域化、碎片化現(xiàn)狀突出，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一、跨部門協(xié)作的城鎮(zhèn)化生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略和布局，重城市、輕農(nóng)村，重顯性環(huán)境問題、輕隱性環(huán)境問題比較明顯，形成城鄉(xiāng)環(huán)境治理的二元性，農(nóng)村環(huán)境治理幾乎處于沒有標準依據(jù)的狀態(tài)。特別是我國農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境容量相對盈余，農(nóng)村企業(yè)的環(huán)境成本一般較低，在政府急于招商引資而承諾免予環(huán)境追責的條件下甚至為零。城市中一些企業(yè)憑人才、管理、科技等優(yōu)勢在市場競爭中取勝，環(huán)境成本較高的企業(yè)難以與其博弈，就遷移至成本較低的農(nóng)村，出現(xiàn)環(huán)境污染轉(zhuǎn)移成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的伴生現(xiàn)象，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的不良效應。

三、實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的

對策建議進行城鎮(zhèn)化建設(shè)推動社會經(jīng)濟發(fā)展的同時應重視生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，堅持可持續(xù)發(fā)展思想，以人口密度、產(chǎn)出強度和資源環(huán)境承載力為基準，運用生態(tài)文明建設(shè)理念解決好生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，因地制宜地采取正確措施引導和促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

1.科學規(guī)劃，保護城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境

進行區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)規(guī)劃時應順應整個地區(qū)總體戰(zhàn)略需要和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移特征，依據(jù)地區(qū)的資源稟賦、地理位置、區(qū)域特點、人口狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展程度等因素，與行政區(qū)劃相協(xié)調(diào)，因時因地制宜，探索符合地方實際的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)模式，克服“自發(fā)型”城鎮(zhèn)化所帶來的城鎮(zhèn)擴張的盲目性等問題，嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模，走集約化發(fā)展之路。一要合理劃定城鎮(zhèn)的發(fā)展邊界。堅持節(jié)約土地資源，在保證區(qū)域內(nèi)可耕地不減少的前提下，選擇在一些交通便利的非農(nóng)用土地的區(qū)域進行城鎮(zhèn)建設(shè)。同時，協(xié)調(diào)處理農(nóng)業(yè)用地與生產(chǎn)建設(shè)用地的關(guān)系，制定環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃和城市環(huán)境總體規(guī)劃，劃定城鎮(zhèn)化發(fā)展的生態(tài)、環(huán)境和資源紅線，保護城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。二要科學合理編制規(guī)劃。將地方功能區(qū)劃分、生態(tài)保護、資源環(huán)境承載能力、用水效率、資源循環(huán)利用能力與水平等要素納入城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的評估條件之中，并建立相應的制度化考評機制，不符合條件的項目不得批準建設(shè)。三要走集約化發(fā)展之路。工業(yè)用地應當與工業(yè)園區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃相結(jié)合，應當考慮污染物的集中控制、治理，行業(yè)與企業(yè)間物質(zhì)的循環(huán)利用。四要避免相似度高的產(chǎn)業(yè)重復建設(shè)。在批準建設(shè)工業(yè)企業(yè)時，應考慮已有企業(yè)數(shù)量、擬建企業(yè)的技術(shù)條件與行業(yè)優(yōu)勢，避免低水平重復建設(shè)。

2.有序引導人口轉(zhuǎn)移，提高居民環(huán)保意識

在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的發(fā)展導向下，應有序引導人口轉(zhuǎn)移，提高居民環(huán)保意識，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境保護的雙贏。一要結(jié)合環(huán)境承載力，合理確定入住人口數(shù)量。社會發(fā)展水平的提高要求人在充分發(fā)揮其主觀能動性的同時不能與自然界的客觀規(guī)律相背離，而是要不斷地調(diào)整其與自然的關(guān)系。在人口搬遷時，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃設(shè)計能力，科學合理有序引導人口轉(zhuǎn)移，促使人與自然二者之間實現(xiàn)和諧統(tǒng)一。二要提高居民環(huán)保意識。城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是以人為本，就要堅持以人為核心，加強群眾生態(tài)道德教育，提高居民生態(tài)自覺自省意識，培育社會生態(tài)文明意識和全民參與綠色生態(tài)的價值取向，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化生態(tài)文明，培育社會生態(tài)文明。三要培育社會節(jié)能減排的生活方式和消費模式。提倡綠色生活、適度消費，鼓勵使用節(jié)能產(chǎn)品和服務，獎勵節(jié)能減排行為，努力對居民的生活方式和消費結(jié)構(gòu)進行引導，建設(shè)節(jié)能降耗生活方式和消費模式的綠色社會。四要大力倡導綠色健康生活方式。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中宣傳推廣低碳居家、綠色出行、適度消費等健康文明的生活方式，樹立綠色、低碳、節(jié)約的消費觀念，引導居民購買使用節(jié)能、低碳產(chǎn)品和服務，轉(zhuǎn)黑色消費為綠色消費，養(yǎng)成與社會經(jīng)濟發(fā)展和個人收入相適應的理性消費習慣，節(jié)約國家資源，保護區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。

3.合理利用土地存量，有序進行城鎮(zhèn)建設(shè)

加強城鎮(zhèn)化建設(shè)和區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，必須完善各項規(guī)章制度，杜絕城鎮(zhèn)建設(shè)的無序擴張對區(qū)域環(huán)境造成的負外溢性。一是盡快建立、完善相關(guān)的政策、法規(guī)。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化生態(tài)環(huán)境建設(shè)，堅持外延擴張和內(nèi)涵提高相結(jié)合，制定完善各類政策措施，從城鎮(zhèn)的規(guī)劃、施工、配套項目引進管理到整個城鎮(zhèn)化項目的運行所涉及的生態(tài)環(huán)境的方方面面，當?shù)卣畱械姆攀傅刂贫ㄏ嚓P(guān)政策措施，構(gòu)建全面、綜合的經(jīng)濟、環(huán)境與社會評價機制，細化責任追究，從政府的層面來推動新型城鎮(zhèn)化生態(tài)環(huán)境建設(shè)。二是完善“綠色GDP”政績考核指標體系，嚴禁超標建設(shè)。單純強調(diào)城鎮(zhèn)數(shù)量的增加和占地規(guī)模的擴大，無疑會導致城鎮(zhèn)化建設(shè)的無序擴張。城鎮(zhèn)化的考核不再是區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)數(shù)量的增加、占地面積的增加，而應是結(jié)合區(qū)域內(nèi)實際情況，設(shè)計出科學的“綠色GDP”指標體系，把區(qū)域內(nèi)能源消耗與污染物排放以及自然資源的損耗等數(shù)據(jù)納入到政府考核業(yè)績體系內(nèi)，構(gòu)建出全面、綜合的經(jīng)濟、環(huán)境與社會評價機制，以綠色GDP考核促進城鎮(zhèn)化生態(tài)環(huán)境建設(shè)。三是預測城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，科學有序地進行城鎮(zhèn)建設(shè)。針對城鎮(zhèn)建設(shè)用地現(xiàn)狀和布局“小”“散”“亂”等問題，應結(jié)合區(qū)域內(nèi)實際情況，開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局研究，預測城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，并合理利用農(nóng)村土地存量，明晰用地產(chǎn)權(quán)、制定存量農(nóng)村建設(shè)用地利用規(guī)劃，緩解城鎮(zhèn)用地緊缺與農(nóng)村建設(shè)用地閑置矛盾，科學有序地進行城鎮(zhèn)建設(shè)。四是積極探索，大膽實踐，采取科學合理的土地置換辦法。為解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足的矛盾，積極探索，大膽實踐，通過土地用途更新、土地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、土地布局調(diào)整、土地產(chǎn)權(quán)重組等辦法，實現(xiàn)土地現(xiàn)有功能和潛在功能的再開發(fā)，從而優(yōu)化用地配置，提高土地利用集約度，有效增加耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

4.建立環(huán)境準入門檻，嚴把項目引進的環(huán)保關(guān)

城鎮(zhèn)化建設(shè)需要產(chǎn)業(yè)支撐，招商引資是推進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要途徑，也是擴張經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展最有效和最快捷的選擇。一要建立環(huán)境準入門檻。加大農(nóng)村工業(yè)污染治理力度，結(jié)合當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，地方政府制定符合地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目清單，測算投資密度、資源與能源消耗、排放總量等，依據(jù)上述指標設(shè)置環(huán)境門檻，加強污染源頭控制。在招商中嚴把環(huán)境門檻，嚴格控制限制項目的引入，對于不能通過環(huán)評的，采取一票否決制。真正做到?jīng)Q不把降低環(huán)保門檻作為城鎮(zhèn)化建設(shè)區(qū)域內(nèi)招商的優(yōu)惠條件，決不在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中接受污染轉(zhuǎn)移，切實從源頭控制污染。二要綜合運用各種調(diào)控工具和相關(guān)政策法規(guī)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要加大農(nóng)村工業(yè)污染治理力度，綜合運用各項環(huán)境政策和相關(guān)調(diào)控工具，嚴格執(zhí)行國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，關(guān)停并轉(zhuǎn)高能耗高污染行業(yè)，進一步提高超標排放收費和處罰力度，擴大排污權(quán)交易的試點范圍，逐步推行排污權(quán)交易，減少碳排放量，從外部創(chuàng)造執(zhí)行環(huán)境。三是政府部門要“有位”“有為”。政府部門要依靠行政手段，充分發(fā)揮其總攬全局、協(xié)調(diào)各方的主動性，要增強調(diào)控能力、注重招商項目質(zhì)量、嚴守把關(guān)，同時制定“節(jié)能減排”目標責任制，強制淘汰落后產(chǎn)能，促使招商引資走上良性發(fā)展的軌道，進而更好地推進生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)發(fā)展。

5.加強配套工業(yè)項目轉(zhuǎn)型升級，促進城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化綠色互動

要依靠科技和人才，提高城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的層次和水平，以優(yōu)化、合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，走城鎮(zhèn)、工業(yè)、信息、農(nóng)業(yè)和綠色“五化”同步的新型發(fā)展道路。因此，從科研開發(fā)到設(shè)計施工、生產(chǎn)運行、維修改造，采用綠色生產(chǎn)的理念，遵循生態(tài)平衡原則，加強各個環(huán)節(jié)的管理，促進城鎮(zhèn)化和區(qū)域環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。一是引導企業(yè)進行技術(shù)升級，減輕生產(chǎn)污染。針對區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)普遍存在的技術(shù)水平不高、技術(shù)研發(fā)投入比例較低、“三廢”排放量大的狀況，經(jīng)營主體應加強自身的技術(shù)升級改造，從源頭上削減污染物的產(chǎn)生。因此，企業(yè)在選擇生產(chǎn)工藝時，應該采用綠色生產(chǎn)工藝流程，或改革舊工藝，或開發(fā)新工藝，節(jié)省能源、降低物耗、減少污染和節(jié)省防治污染投入。二是倡導可持續(xù)的生產(chǎn)方式，實現(xiàn)資源、能源和廢棄物的合理有效利用。企業(yè)生產(chǎn)需要的原料在生產(chǎn)中不可能全部轉(zhuǎn)化為產(chǎn)成品，在生產(chǎn)過程中總會產(chǎn)生出各種副產(chǎn)物或者出現(xiàn)未轉(zhuǎn)化的原料。因此，企業(yè)應秉持循環(huán)的、可持續(xù)的理念，建立相應的回收制度，對排放的廢液或混合物進行適當?shù)奶幚砘蚍蛛x，對能循環(huán)利用的能源適當?shù)鼗厥眨瑢崿F(xiàn)原料、能源最大限度的閉路循環(huán)利用。同時，采用先進的治理工藝對其他副產(chǎn)物作為下工段或其產(chǎn)業(yè)的原料，以最大限度地減少資源浪費和減輕環(huán)境污染，走廢物資源化之路。三是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)。推動城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)綠色化發(fā)展，優(yōu)化生產(chǎn)方式，堅持走綠色、循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展道路，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造和升級，大力發(fā)展、引進低能耗、低污染、高效益的“兩低一高”產(chǎn)業(yè)，通過新型工業(yè)化來促進與城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、綠色化的良性互動，將一、二、三產(chǎn)業(yè)進行有效結(jié)合，以優(yōu)化、合理的生產(chǎn)模式促進城鎮(zhèn)綠色化發(fā)展。

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責任編輯：曉立

Study on Negative Spillover of Urbanization Construction and Mechanism of

the Coordinated Development

Song Baosheng

Abstract：China′s social economy has made great progress and the structure of rural economic， employment， as well as urban and rural have been effectively adjusted with the rapid development of urbanization. The large-scale and extensive urbanization development pattern promoted the rapid growth of GDP. However， it neglected the coordinated development of economy， society， and ecological environment， resulting in the ineffective allocation of resources， serious loss and waste， highlighting negative spillover of urbanization construction， disharmony of urbanization and regional ecology， difficult to realizing the anticipated goal of urbanization. To realize ecological region development， attention should be paid to the reflection of urbanization mode， that is combining with the actual situation in the region， totally integrated the ecological concept into the process of urbanization， refining the design plan according to local conditions， strengthening supervision， earnestly implementing the plan， implementing quality first guidelines， reasonably avoiding the negative spillover of urbanization construction， promoting the harmonious development of urbanization construction and regional ecology.

Key words：urbanization； spillover； regional ecology； ecological efficiency； coordinated development

中州學刊2017年第7期創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務生態(tài)鏈形成機制與優(yōu)化策略2017年7月中 州 學 刊July，2017

第7期（總第247期）Academic Journal of ZhongzhouNo.7