“營改增”背景下中央與地方的財稅關系研究

祝蘭芳　金婷婷

摘要：從長期看，“營改增”有利于經濟結構調整，形成稅源擴大預期，最終對地方財政收入的提高產生積極影響。但是“營改增”政策作為一項重要的結構性減稅措施，短期內對地方財政收入的增長勢必產生較大壓力。該文基于廣東省數據，分析目前地方財政收入體系存在稅收收入占比下降、過度依賴房地產等加劇地方財政收入結構不合理性的問題。因此，迫切需要以“營改增”為契機，完善中央與地方的財稅分配機制。

關鍵詞：“營改增”營業稅 增值稅 中央與地方 財稅關系

一、引言

隨著經濟的發展，不同行業、企業間的依賴關系日益密切，我國長期以來施行的增值稅和營業稅分立、并存機制存在的缺陷和問題也日益突出，許多行業面臨增值稅抵扣鏈條斷裂、重復征稅、稅負不合理等問題。因此，為了促進第二、三產業良性互動、相互促進，推動經濟協調快速發展，為了實現增值稅“環環征收，層層抵扣”科學設計，為了稅負公平合理，我國展開了一場“營改增”的稅制改革。

“營改增”政策作為一項重要的結構性減稅措施，主要的意義在于通過促進稅制結構優化和減輕企業稅負來促進經濟結構調整。不僅使改革行業稅負總體下降，原增值稅企業的稅負也會因為增值稅抵范圍的擴大而全面下降。然而，對企業減稅就意味著對財政減收，短期內，“營改增”政策對國家財政收入勢必產生較大壓力。2016年5月1日起，房地產、建筑業、金融業、生活服務業四類行業全面施行“營改增”后，長期占據地方財政收入第一大稅種的營業稅消失。雖然全面“營改增”后，國務院及時出臺了調整中央與地方增值稅分享比例為50：50的過渡期政策，但是“營改增”的結構性減稅政策對總體財政收入增長帶來的挑戰仍是不爭的事實。在不改變財政收入分配機制及地方整體稅基無重大突破的前提下，短期內營改增在將在一定程度上削弱地方政府的財政收入支配權。因此，“營改增”后完善中央與地方財政分配機制是這項改革必須解決的問題。

由于各級地方政府的財政稅收收入來源及構成要素比例等具有較強的相似性。因此，本文以廣東省的財政數據為例，分析廣東省地方財政收入的結構情況及其可能存在的問題，進而分析營改增背景下完善中央與地方財稅分配機制的思路。

二、目前地方財政收入體系可能存在的問題

本文所指地方財政收入是指由地方政府完成的一般公共預算收入，包括稅收收入、國有資本經營收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、專項收入等項目。廣東省地方財政收入在2008年是3310.32億元，近八年來廣東地方財政收入持續保持快速增長的趨勢。在當前復雜的國內外形勢下，2015年廣東省地方財政收入達到9364.76億元，可比增速為達12%，八年間累計增速達283%。與其他省份相比，呈現總量大、增速快的特點。然而，同全國許多其他地區類似，近年來廣東地方財政收入體系也存在一些問題。

（一）稅收收入占比逐年降低。財政收入中稅收收入是其最主要的來源，也是衡量財政收入的質量、穩定性、可持續性的重要指標。而非稅收入主要包括專項收入、行政事業性收費、罰沒收入和其他收入。一般而言，在相對規范的財政收入體系中，非稅收入不應成為財政收入的重要來源，普遍認為稅收收入占財政收入的比重應達到90%以上是較為合理的。而事實上，廣東省地方財政收入中稅收收入的占比由2008年的86.5%持續下降至201 5年的78.8%，也即廣東省非稅收入占比逐漸上升，這對廣東地方財政收入的質量存在一定程度的影響，特別是廣東省部分地區出現非稅收入占比過高、遠超警戒線的形勢不利于財政收入的可持續增長。據統計，肇慶、云浮、陽江、湛江、茂名5個市非稅收入占比高于40%。

（二）地方財政收入過多依賴流轉稅、特別是房地產交易環節稅。我國地方財政稅收收入依然主要依賴流轉稅，其中營業稅和增值稅對廣東省地方財政稅收收入的貢獻保持在45%以上。營業稅改征增值稅后，這一趨勢短期內也將難以發生重大變化。并且由于“營改增”帶來的地方財政減收，為完成預算收入目標，地方財政可能采取加緊對土地、房地產稅收及非稅收入的利用。

近年來廣東省的房地產業崛起迅猛，對拉動廣東省GDP增長起到了重要作用，同時也對廣東省地方財政收入的增長起到了關鍵作用。因為貢獻地方財政收入的稅收收入和非稅收入兩個部分均與房地產有較大關系。其中，非稅收入主要依賴政府賣地收入，直接與房地產相關；地方稅稅收收入中房產稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅、土地使用稅這七個稅種與房地產直接相關。此外，印花稅、城市維護建設稅及、營業稅、所得稅等也都在較大比例上與房地產間接或直接相關。以2015年為例，廣義房地產相關稅收占地方總稅收收入的比重約為30.9%。因此，地方財政過度依賴于房地產，加劇了財政收入結構不合理的現象。

（三）地方獨享稅種所占比例低、稅基流動性強。從廣東省2015年地方財政稅收的構成情況來看，地方稅收的來源當中，除了中央與地方共享稅種增值稅和企業所得稅所占比重較大外，營業稅成為地方稅收收入的最大來源稅種，隨著今年營改增推進，營業稅改征增值稅，完全轉換為共享稅種，雖然過渡期政策提高了地方的分享比例，中央與地方按照50：50的比例分享增值稅。但是地方卻失去了獨享主體稅種，因為去除營業稅后，其他地方獨享稅種所占比重都比較少，合起來占比約27%，還不到30%。并且可能會造成隨主體稅種附征的稅收難以控管的局面，也會造成地方對共享稅的依賴性提高，地方財政收力的獨立性降低。

事實上，地方稅收在地方財政收入中扮演著重要的角色，是支持地方財政的重要保障，地方稅收的重要角色決定了它的稅基應該具有穩定性，稅基的穩定是地方稅收穩定的首要條件，但是，我國地方稅的稅基卻有一個致命的缺點，那就是流動性強。導致地方稅收收入具有不穩定性，因為其主要來源于增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅，而它們的稅基恰恰就是流動性很強的資本、商品、勞動力。所以，地方政府總是要想辦法招商引資，以穩定地方財政收入，如此導致地方政府之間進行過度競爭，經濟稍微落后的地方，政府為了開拓財源可能出現征收“過頭稅”現象，或從非稅收入上做文章，甚至不惜代價，引進高耗能和高污染的產業，為城市發展留下了后患。因此，營改增背景下構建新的稅收體系勢在必行。

三、“營改增”背景下完善中央與地方財稅分配機制的思路

對中央與地方財稅分配機制進行完善，除了要有相關的政策之外，還要出臺更加健全的法律法規。分析我國憲法的相關內容可以發現，其中對中央和地方政府的組織形式有著非常清楚的表述，而且也清晰明了的介紹了這些政府的職權范圍，但是對中央與地方政府的專有事權以及共有事權沒有進行詳細的規定，這就很容易造成我國的中央與地方政府之間事權界限不明確，從而出現兩者的支出責任不清晰的問題。因此法律應該明確中央與地方政府在利益上一方面是一致的，但是另外一方面卻是各自有各自的訴求，基于這一點，需要在保證中央與地方利益分配均衡的基礎上，為完善中央與地方財稅關系創造一個優良的環境。

（一）匹配地方政府的財權與事權，充分發揮地方政府的主觀能動性。分稅制實行以來，原本中央和地方在稅額分配上的矛盾得到解決，分配關系得到調整，但是，這次的改革存在一個缺陷，就是地方各級政府之間的稅收收入分配關系沒有理順，分稅制實施的20多年以來，省級以下的地方政府層級過多，分稅制難以落實，最主要的是財權無法落實，但是事權卻不斷下移，加劇了地方政府事權與財權的不匹配情況。

建立財權與事權相匹配的財稅體制，首先必須明確中央與地方政府間事權的劃分和明確各級政府事權的落實責任。事權在中央以及地方各級政府之間進行了細分，明確了各級政府應該承擔的事權，那么各級政府就應該就其承擔的事權落實責任。而在“營改增”背景下，劃分財權的重點就是稅收改革之后的收入應該怎樣劃分，尤其是增值稅的配置比例問題。目前營改增政策過渡期政策將增值稅地方分享比例調整為50%，這一過渡方案是基于保持中央與地方現有財力格局不變的原則制定的。過渡方案的實施使營改增政策對地方財政收入的影響與對中央財政收入的影響相近。一般而言，地方政府行政效率的提高，是建立在事權與財權相匹配的情況下的。因此，我國應以“營改增”為契機，在中央與地方之間建立財權與事權相匹配的科學的財稅關系。

（二）合理調整中央和地方的稅權。我國是一個中央集權的國家，與西方發達國家相比，我國的市場化水平相對較低，按照我國目前經濟發展的實際情況，應該采用“適度分權”的模式，中央應該處于主導地位，擁有主要的稅收立法權。但是，也不能忽略地方的權利，應該要適度放權，只有這樣，才能更好地調動地方的積極性。

中央和地方政府稅權合理配置的原則是：對我國宏觀經濟影響大的稅種，應該由中央征管，立法權也由中央控制，這樣就有利于中央的宏觀調控；對于一些區域性影響較大的稅種立法權仍然歸中央，但是中央可以適度放權，地方可以根據自己的實際情況制定一些具體的規定；此外，對于地域特征明顯的稅種，例如資源稅，每個地域的情況都是不一樣的，對于這一類稅種，可以考慮采取將稅收的立法權交給省級、中央只需要核準的政策，以便充分調動地方政府的能動性。

（三）確立現代稅收管理體制，實現稅收管理機構的扁平化、實體化、專業化。按照分稅制的原理，地方政府應該劃分為兩級，這樣的劃分結構會使稅源相對穩定，大大降低征管難度，但是，我國目前的實際情況是，地方政府劃分為四級，我們可以借鑒國際經驗，我國可以嘗試把市和縣兩級政府合并，同時，將鄉的一級政府劃歸為市或縣政府的派出機構，這樣，我國的地方政府就可以劃分為兩級，這樣就有利于稅源的控管了，也可以節省征管成本。

長期以來，我國稅收收入體系都存在一些不合理之處，改革難以落實，尤其是地方稅稅源比較隱蔽、分散，加大了征管的難度，重構中央與地方的財稅關系首先就注重加強稅收征管水平，建立現代稅收管理體制。現代稅收管理體制應具備稅收管理機構設置體現扁平化和實體化、稅收管理職責分工體現專業化、稅收管理要素資源配置體現集約化、稅收管理體系與外部環境契合度高等特征。

要確立現代稅收管理體制必須選擇合適的路徑，根據目前我國的客觀環境，應該在充分考慮地區發展水平不均衡，數據情報、信息化等支持保障體系不完善的前提下，根據各方面的條件把控推進節奏，最大限度的調動各方資源力量、降低改革陣痛、凝聚改革共識，使現代稅收管理體制的推進工作逐步置換成功。在機構設置上逐步減少行政管理層級，逐步增加實體化動作機構：在職責確定上，面向所有納稅人的、無差別的事前管理職責逐步減少，基于風險分析監控的事中、事后差別化管理職責逐步增加。從而通過機構設置的轉變、風險管理為導向的稅收管理職責的配置，積極創造條件、有條不紊的推進稅收管理體制現代化，最終實現稅收管理機構的扁平化、實體化、專業化。

（四）重構以所得稅與財產稅為主體的地方稅收收入體系。“營改增”后，地方稅體系缺乏主體稅種，為了繼續調動地方政府的主觀能動性、促進中央與地方協調發展，迫切迫切需要構建新時期的地方稅收收入體系。結合國際經驗與我國國情，本文認為可以建立以所得稅與財產稅為主體的地方稅稅收體系。

關于地方主體稅種的構建，目前普遍認為應該符合三原則，即稅基以及稅源非常的穩定，不能輕易的改變；必須從受益原則的角度出發進行征收管理；稅源要具有一定的地域性，這樣地方政府的征收效率才會相對更高。如此，首先需要完善所得稅制度，特別是要加強對個人所得稅的改革力度，以更加公平的綜合所得稅制代替目前的分類所得稅制。而財產稅最大的一個特點就是稅基范圍廣，而且來源非常的穩固，不容易產生波動，所以可以成為地方重要的財政收入之一。就房產稅而言，應該根據在上海、重慶這兩個試點地區內獲得的經驗對征稅范圍、計稅依據以及稅率幅度進行完善：對于征稅范圍而言，城市和農村都應該涉及到其中；對于計稅依據而言，應該不再使用交易價格，而應該使用評估價格；對于稅率幅度而言，需要讓中央根據情況來確認，設定一個可以上下浮動的范圍，而地方需要按照當地的實際狀況在這個范圍內來確認稅率大小。此外，還應重視資源稅、城市維護建設稅的改革與完善，將其納入地方重要的輔助稅種體系之中。