土地利用規(guī)劃：公權力與私權利

李春英

摘要：本文主要研究了土地利用規(guī)劃中的公權力與私權利其來源和在我國具體的應用，并且得出了一定的結論和啟示。站在公權力和私權利制約保障視角對于土地利用規(guī)劃不只是必要，并且可行進行了仔細的研究，擁有重要理論以及實踐價值，旨在給土地利用規(guī)劃公權力和私權利相關問題提供一定的參考和幫助。

關鍵詞：土地 利用規(guī)劃 公權力 私權利

雖然協調人和地二者之間的關系屬于土地利用規(guī)劃當中的重點內容，部分學者覺得其一直是土地利用規(guī)劃研究的根本內容，但是人和人之間的關系在的當前土地利用規(guī)劃當中占有更加重要的顯著的位置。國外部分學者逐漸意識到規(guī)劃屬于一種在政府與個人之間，還有每級政府之間科學配置權利的制度設計。在倡導民主和法制的時期，土地利用規(guī)劃從根本上來講相當于是協調人和人之間的關系，并且由公權力和私權利制約和保障當作顯著的標志。因此，進一步探索土地利用規(guī)劃當中的公權力與私權利相關問題有著十分重要的意義。

一、權利來源

自然權利說與社會契約論當前是近現代大部分國家確定公權與私權的根本，這可以給研究規(guī)劃當中權利源自有關的問題提供一定的參考。實踐過程中，土地法已經逐漸由保護個人財產地民法中脫離出來，并且成為了公權力和私權利交融的特殊方式。土地權利雖然明顯表現私人利益，但是已經凸顯了社會公共利益。這樣我們可以認為，人們天生擁有自由使用土地的權利。規(guī)劃公權力的目的，是使土地利用私權利之間的矛盾得到有效緩解，對于社會公共利益而以土地利用私權利的讓渡以及認可起到維護和實現的作用。

二、我國土地利用規(guī)劃當中公權力和私權利的實踐應用

（一）規(guī)劃公權力之間存在嚴重的矛盾

我國規(guī)劃公權力之間矛盾主要可以分成不一樣部門以及上級和下級政府之間，以及相同級別政府之間這三個類型，部門之間規(guī)劃公權力地沖突由國土和建設以及改發(fā)這三個部門之間的規(guī)劃的公權力矛盾最為顯著，詳細體現在土地利用整體和城鄉(xiāng)建設以及發(fā)展等規(guī)劃之間存在的）中突和矛盾。在我國土地管理法以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法當中明確指出，城鄉(xiāng)建設規(guī)劃必須要和土地利用整體規(guī)劃之間銜接起來，但是具體應用的時候這兩種法律規(guī)定之間不管是指導思想和規(guī)劃期限，還是土地的規(guī)模和范圍很多方面都存在很大的矛盾。土地管理法更加注重耕地保護，以及節(jié)省用地這些目的，而城鄉(xiāng)規(guī)劃法更加注重經濟發(fā)展與城鄉(xiāng)建設。由改發(fā)部門指導下進行的以經濟增長和社會發(fā)展以及項目投資這些非空間因素當作核心內容的整體和區(qū)域以及專項這些發(fā)展計劃，因為和土地利用整體與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃具有明顯的脫節(jié)情況，導致其很難有效的落實和執(zhí)行。并且時間過程中都注重自身的利益以及工作任務，導致規(guī)劃有些時候成為了部門之間權利的對決。除此之外，交通部門地規(guī)劃建設存在十分顯著的不符合條例利用整體規(guī)劃和違法用地的情況。

林地和水域這些不一樣的認定準則，也凸顯了林業(yè)與水利還有國土這些部門之間規(guī)劃公權力存在著極大的矛盾，上級和下架政府之間在劃分公權力這方面也存在著十分明顯的矛盾。在實施制定的土地利用整體規(guī)劃的過程中，地方和上級政府比較，通常更加注重經濟建設方面的發(fā)展，對于耕地以及生態(tài)環(huán)境保護方面較為忽視。注釋外延擴大，而對于節(jié)省集約提升較為忽視。在城鄉(xiāng)建設以及產業(yè)發(fā)展這些規(guī)劃過程中，地方政府般偏向于大產業(yè)和大項目以及大城市和大建設，還有高速度等，從而加快經濟方面的增長。主要表現在有些地方政府違反法律規(guī)范，新設開發(fā)區(qū)，并且擅自做主擴充區(qū)域，從而促進新農村建設當作名義，不遵守法律規(guī)定開發(fā)房地產，非法建設別墅以及運動場所等。除此之外，我國以及省級核心項目不符合地方規(guī)劃的問題也十分常見。在同一級別政府之間，每個政府都追求自身區(qū)域經濟計劃，對于臨近地區(qū)規(guī)劃和諧以及總體區(qū)域整體利益方面沒有給予過多的關注，同一級別政府之間存在十分嚴重的惡性競爭。因此，導致產業(yè)結構同質低度化，空間結構離心分散化發(fā)展等現象。

（二）規(guī)劃公權力膨脹嚴重

第一，規(guī)劃公權力太過強大，城鄉(xiāng)規(guī)劃法相關法律規(guī)定過于注重給予政府規(guī)劃權利以及利于管理，對于規(guī)劃公權力檢查監(jiān)督和限制以及對于土地使用私權利保證方面沒有給予應有的重視。在具體實施的過程中規(guī)劃公權力的實行通常打破了公益目標以及范圍，具體體現在強制征地拆遷，在新農村規(guī)劃建設過程中的強制建設樓房，打著土地規(guī)模經營的旗號，輕質流轉這些情況較多。

第二，規(guī)劃公權力行使的不夠標準，我國根據法律行政以及規(guī)劃法制化還沒有真正的構建與實施，規(guī)劃編制與實行以及整改這些存在極強的隨意性。規(guī)劃編制當中領導存在很大的干預性，只要調任新的領導，規(guī)劃的思路則和之前的完全不一樣，這種情況普遍存在。政府官員在規(guī)劃實行整改的過程中，擁有極大的自由裁量權，十分容易存在濫用和滋生腐敗以及不公平的情況，例如，先收地，之后再改變規(guī)劃條件，這已經成為了房地產商獲取利益的潛在規(guī)則，政府官員使用職權調整規(guī)劃條件，進而收取賄賂情況十分常見，地方政府違反規(guī)定整改規(guī)劃，胡亂用地的情況普遍存在。

（三）土地使用私權利保障不充分

土地利用規(guī)劃當中公共參與途徑不順暢，廣大群眾知情權和參與權沒有得到有效的保證，當前規(guī)劃公眾大部分還停滯在公共參加階段當中的操縱性參加和形式化參加這種較低水平的時期，規(guī)劃成果公示的不是十分全面，并且還存在著故意隱瞞的情況。制定和實施規(guī)劃的時候沒有辦法充分的體現公眾的利益以及保證土地使用私權利。

規(guī)劃公權力過于侵害土地使用私權利的補救機制存在很多嚴重的問題，補救重點是利用朝著規(guī)劃部門申請規(guī)劃調整，和朝法院申請行政訴訟的途徑實現，而規(guī)劃吊證有些時候收到強勢利益集團和政府官員濫用，以及行政訴訟受理條件限制等影響，導致許多糾紛無法進入到訴訟流程，同時，行政訴訟僅限在規(guī)劃實行時候的詳細行政行為，不具有針對性，缺少對于規(guī)定制定行為以及內容不符的事前救濟，不具備預防性的開發(fā)協議以及號召性的損害賠償的實際手段。還缺少規(guī)劃公權力實施對于土地使用私權利經濟影響方面的有關分析，更加沒有針對這個構建對應的經濟補償制度。

例如，因為進行耕地保護而導致農民利益遭受損失以及因為歷史文化遺產保護導致相關房產所有人利益遭受損失這方面的經濟補償存在十分明顯的不足。針對因為基礎設備建設這些規(guī)劃編制或者整改，而額外獲得的利益也不具備相應的改正機制。因為規(guī)劃編制實行而導致的貧富差異較大，這樣對于社會公正以及土地使用私權利平衡保護十分不利。

（四）權利運行機制死板

規(guī)劃編制的過程中，因為受到技術規(guī)定程序條款以及資金能力和適應審批條件等方面的約束，都普遍存在著規(guī)劃方案單調，內容格式化，功能和作用分區(qū)標準化，分區(qū)管制政策幾乎一樣等，缺少個性化特點的問題。規(guī)劃方案通常十分死板，并且不具備一定的彈性，不夠人性化，十分容易造成規(guī)劃不夠靈活，適應性較差的問題。規(guī)劃實行過程中缺少有效的激勵機制，受到計劃思想這些方面造成的影響，規(guī)劃實行通常過于重視行政管制性的手段，不具備像發(fā)達國家那種保護性的地役權設立，土地發(fā)展權移交，指標交易這些市場性的手段，對于維護公共利益方面十分不利。

三、啟示

1.規(guī)劃公權力與土地使用私權利的限制約束與保證屬于土地使用規(guī)劃當中的基礎性問題，主要包含權利來源與依據以及界限和范疇，還有相互關系和矛盾和補救與保證這些普通的問題。

2.在實行規(guī)劃公權力與土地利用四圈二者之間的和諧調整方面，發(fā)達國家在對規(guī)劃公權力的限制約束以及私人土地權利保證和權利矛盾補救，權利運行機制這些方面的經驗我國應該參考并改良。

3.我國土地使用規(guī)劃實施過程在規(guī)劃公權力與土地使用私權利限制約束和保證方面十分混亂，并且具有規(guī)劃公權力較為強勢，土地使用私權利幾乎不存在權利運行機制死板，權利矛盾時補救機制效果不理想等問題。

4.今后應該強化土地使用規(guī)劃當中，人和人關系理論方面的研究，也別是有關權利制約和保證，利益平衡等一系列的問題，主要例如，規(guī)劃管制經濟影響評價和對應的損失賠償和所得利益改正機制等。

5.應該在參考國際理論的前提下，認識到我國土地利用規(guī)劃當中存在的各種問題，強化制度創(chuàng)新以及政策調整。

四、結束語

通過本文對土地利用規(guī)劃公權力與私權利的進步探究和討論，使我們了解到我國土地利用規(guī)劃中公權力和私權利之間存在著較多的問題和矛盾，必須要強化制度創(chuàng)新，并且調整相應的政策，借鑒國外一些發(fā)達國家的經驗，給予土地利用規(guī)劃公權力與私權利高度的重視，不斷調整相關機制，解決其中存在的問題和不足之處。因此，希望通過本文的研究，能夠給土地利用規(guī)劃公權力與私權利方面提供定的參考和幫助。