當前新疆公路交通建設(shè)管理體制若干問題的政策建議

陳湘能

一、新疆交通發(fā)展基本概況

新疆維吾爾自治區(qū)總面積1 66萬平方公里，人口總數(shù)為2298.47萬人，截止2014年底，新疆高速公路總里程達到4312公里，位列全國第12位，居西部第3位（四川和陜西之后）。目前，除和田地區(qū)外，其他所有地州均已通高速。

二、新疆交通建設(shè)管理體制沿堇

自1995年以來，新疆先后利用世界銀行貸款，采用菲迪克條款管理模式成功實施了吐烏大、烏奎、奎塞等公路項目；利用亞行資金成功實施了庫庫高速公路項目，并在交通部的大力支持下，打通了塞里木湖到伊犁的高等級公路，改善了常年阻擾烏魯木齊至伊犁的瓶頸路段。2010年，新疆采用設(shè)計施工總承包模式成功實施了庫阿高速公路項目，該項目是當時全國路線最長、投資規(guī)模最大的一條采用設(shè)計施工總承包模式建設(shè)的高速公路，在公路項目建設(shè)管理模式上取得了重大突破，得到了交通部的充分肯定，并獲得了國家科技示范進步獎。同年，對代建制模式從企業(yè)代建、政府援建代建進行了有益的嘗試和探索，并獲得了有關(guān)部門的肯定和認可。上述公路建設(shè)模式的成功實施，對新疆交通事業(yè)的發(fā)展起到了積大的推動和促進作用，為新疆自治區(qū)提出的跨越式發(fā)展與長治久安發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)提供了有力的保障。

由于受到新疆建設(shè)項目融資體制的制約，類似設(shè)計施工總承包模式、企業(yè)代建模式在后續(xù)的項目建設(shè)過程中沒有得到推廣和運用，新疆公路項目建設(shè)仍然停留在傳統(tǒng)的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，行業(yè)辦交通的層面。致使目前項目融資渠道單一，加上自籌資金建設(shè)未能納入交通運輸部國高網(wǎng)的部分地方高速公路，造成了巨大的還貸壓力。此外，在項目管理方面，由于管理模式簡單、粗放，人為設(shè)置市場準入門檻，妨礙疆外優(yōu)秀大型企業(yè)入疆從事公路交通市場活動，嚴重影響了新疆公路市場的良性發(fā)展。現(xiàn)有體制具體特征如下：

（一）融資渠道單一：

一是新疆交通項目建設(shè)資金主要以交通運輸部補助、銀行貸款、政府交通專項資金為主，資金來源渠道非常單一；

二是缺乏靈活的直接和間接融資手段。目前，銀行貸款覆蓋短期、中期、長期融資，資金成本較高；

三是以公路收費為唯一投資回報方式，公路存量資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)、預期收益均處于沉淀狀況，未能得到充分利用，統(tǒng)貸統(tǒng)還掩蓋了收費政策的不公平和低效率；

（二）管理機制僵化：

一是交通運輸廳對公路建設(shè)項目全過程直接管理，承擔建設(shè)項目可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、招投標、征地拆遷、交竣工、籌融資等幾乎所有方案研究、技術(shù)審查、行政審批和項目執(zhí)行，自我循環(huán)、內(nèi)部循環(huán)帶來責任集中、權(quán)力集中、風險集中；

二是對建設(shè)項目以政府剛性的行政控制為主，以事業(yè)單位的管理模式為主體，缺乏市場化、法治化的責任機制、管理機制和激勵機制。

（三）發(fā)展模式難以持續(xù)：

一是國道主干線交通運輸部補助比例已達高位，難以在短期內(nèi)進一步增長；在我區(qū)國省道主干線改造重點任務還將持續(xù)多年的情況下，隨著國家財稅體制改革的推進，為防范債務風險，國家對政府債務總體上處于消化吸收的狀況，難以通過大量新增政府債務用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，如繼續(xù)維持目前的交通建設(shè)管理模式和籌融資模式，交通建設(shè)投資額不僅難以增長，維持基本穩(wěn)定也面臨很大困難。

二是今后一段時期，新疆交通項目將隨著“絲綢之路經(jīng)濟帶”、“中巴經(jīng)濟走廊帶”戰(zhàn)略的實施和地方社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，在相關(guān)利好政策的引導下持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)有模式難以滿足以上國家戰(zhàn)略實施和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

三、當前新疆交通建設(shè)管理面臨的新形勢

（一）外部需求：

一是國家實施“一帶一路”戰(zhàn)略，建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶交通樞紐中心作為絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)“五大中心”之首，已成為新疆交通運輸發(fā)展的首要目標，迫切要求在綜合運輸大通道建設(shè)、干線交通網(wǎng)絡、推進向西開放的互聯(lián)互通建設(shè)、提升綜合運輸服務水平等方面為核心區(qū)建設(shè)發(fā)展提供支持和保障；目前，自治區(qū)交通運輸廳已建立了2014年—2016年的滾動項目庫，項目庫內(nèi)估算總投資1655億元的項目正在有序推進前期工作。主要包括北通道的明水—伊吾—木壘段高速大通道，中通道的吐魯番一烏魯木齊—大黃山高等級公路改擴建、烏魯木齊—奎屯高速大通道改擴建項目，南通道的依吞布拉克—若羌—和田高速大通道、和田—喀什高速大通道、南北疆大通道的若羌—庫爾勒—巴侖臺—烏魯木齊高速大通道，以及G219、G331國邊防公路新疆境內(nèi)段。其中，國家發(fā)改委已將烏奎、吐烏大高速公路改擴建高速公路項目列為2015年的工作重點，其他項目也均需要盡早開工建設(shè)。

因此，交通運輸在當前和今后相當長的時期內(nèi)，仍是國家和自治區(qū)深化改革和經(jīng)濟發(fā)展的重點領(lǐng)域，仍然是發(fā)展的先行官。交通運輸改革只能深化，不能停滯，交通運輸發(fā)展只能加快，不能滯后。

（二）內(nèi)部需求：

一是交通運輸治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要求進一步轉(zhuǎn)變政府職能。圍繞交通運輸行業(yè)事權(quán)和支出責任，一方面發(fā)揮地方政府統(tǒng)籌負責本區(qū)域內(nèi)綜合交通運輸規(guī)劃、建設(shè)、管理與服務職能的職責和作用，另一方面發(fā)揮交通主管部門統(tǒng)籌綜合運輸發(fā)展的職責和作用，加快形成“大交通”管理體制和工作機制；圍繞深化行政審批制度改革，要求進一步簡政放權(quán)，減少對交通建設(shè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動的行政審批，實現(xiàn)審批、管理、監(jiān)督相分離；圍繞加強公共服務職責，要求進一步擴大政府購買服務范圍，在交通運輸服務領(lǐng)域積極引入競爭機制。

二是國家財稅體制改革特別是對地方政府債務管理的進一步規(guī)范，倒逼交通投融資體制改革。目前，新疆必須改變以往單純依賴政府債務拉動交通發(fā)展的做法，實現(xiàn)以政府投資為“藥引子”，以少量的政府投資撬動大量的社會資本，并通過社會資本的廣泛介入，優(yōu)化投資機制，改善投資方式，提高投資效益。

四、改進和完善新疆交通建設(shè)管理體制機制的幾點建議

（一）緊跟國家發(fā)展戰(zhàn)略，抓住投資帶動經(jīng)濟發(fā)展的良好時機

緊跟國家發(fā)展戰(zhàn)略，充分利用“絲綢之路經(jīng)濟帶”、“中巴經(jīng)濟走廊帶”的戰(zhàn)略機遇，在國家迫切需要加大基礎(chǔ)設(shè)施投資應對經(jīng)濟下行壓力的大環(huán)境下，創(chuàng)新建設(shè)模式，破除按部就班因循守舊的發(fā)展觀念，加強與國家相關(guān)部委的溝通與協(xié)調(diào)，加快項目前期的審批工作；同時，運用EPC、PPP等國家相關(guān)鼓勵政策，引入交通領(lǐng)域具有優(yōu)勢的企業(yè)，利用其資金、人才、管理、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢發(fā)展區(qū)域交通。此舉一方面應對了經(jīng)濟下行的壓力，另一方面也促進了區(qū)域交通的快速發(fā)展。達到了交通快速發(fā)展、保持經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、維護區(qū)域社會穩(wěn)定的多贏局面。

（二）改變行業(yè)發(fā)展格局

一是由行業(yè)辦交通變?yōu)辄h委、政府抓交通，在推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局、實施“一帶一路”戰(zhàn)略部署、促進新疆社會穩(wěn)定和長治久安的大格局中，找準交通運輸行業(yè)發(fā)展的切入點、著力點和關(guān)鍵點，充分體現(xiàn)“先行官”作用。

二是由

家辦交通變?yōu)樯鐣k交通，通過合理的利益機制，調(diào)動各級地方政府發(fā)展交通運輸?shù)姆e極性，拓展交通運輸發(fā)展的資源基礎(chǔ)；同時，可積極借鑒貴州、遼寧等省份交通項目建設(shè)的成功經(jīng)驗。據(jù)我們了解、分析，面對資金壓力，內(nèi)地較多省份采取“省市（州）共同出資、建設(shè)以市（州）為主、運營全省統(tǒng)一”的模式，由省市共同籌集資金，充分調(diào)動各方積極性，加快交通建設(shè)。

（三）以籌融資體制改革促建設(shè)管理體制機制改革

一是放開市場，高度重視市場配置資源的決定性作用，在市場化、法治化的原則下，充分吸引各類市場主體，特別是有良好信譽和資源優(yōu)勢的大企業(yè)、大集團，通過多種靈活方式促進交通建設(shè)發(fā)展。同時，下大力氣整理新疆交通市場環(huán)境，堅決杜絕公路市場圍標、串標現(xiàn)象，保證新疆公路建設(shè)市場“透明、公正、合法、有序”的從業(yè)環(huán)境。

二是盤活存量，既要盤活交通廳現(xiàn)有的包括固定資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)、預期收益等在內(nèi)的公路資產(chǎn)的存量，還要爭取和鼓勵地方政府在更廣的范圍內(nèi)拿出有效存量資產(chǎn)和開發(fā)收益投入交通項目建設(shè)。體量大的，可以分解、分期，收益低的可以補貼、捆綁，方案復雜、難度高的可以引入大企業(yè)、大集團統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)。要按照以存量換增量的思路，按照“有序推進、依法合規(guī)、風險同擔、利益共享”的原則，吸引社會增量資金投入交通建設(shè)。

（四）切實轉(zhuǎn)變政府職能

一是進一步深化行政審批制度改革，要打破部門利益的桎梏，以社會主體的需求為導向，打破審批權(quán)力的“玻璃門”和“彈簧門”，以辦成事、辦實事檢驗行政審批制度改革成果。在交通建設(shè)管理中，要進一步建立和完善責權(quán)、事權(quán)相一致的審批流程和管理流程，坐實實質(zhì)性審查、審批，減少程序性審查、審批，改變掛名的不辦事，辦事的無權(quán)批，批準的不明就里的管理現(xiàn)狀，提高辦事效率。

二是進一步強化政策研究和規(guī)劃編制，提高交通主管部門對宏觀政策的把握能力和對發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。重點圍繞“絲綢之路經(jīng)濟帶”發(fā)展戰(zhàn)略、制定滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展的近期、中期、遠期發(fā)展規(guī)劃（絲綢之路經(jīng)濟帶通道規(guī)劃、交通樞紐規(guī)劃、國邊防公路專項規(guī)劃、口岸公路專項規(guī)劃）。通過“三個打通”戰(zhàn)略，使新疆實現(xiàn)從交通網(wǎng)的末端變成樞紐中心，成為人流、物流、資金流的集散地，成為真正意義上的絲綢之路經(jīng)濟帶上的核心區(qū)。