淺議高校內部控制的框架構建

丁志明

摘要：內部控制是現代組織的重要特征，最初應用于企業，現在也延伸到行政事業單位。《行政事業單位內部控制規范》于2014年1月1日起正式實施，掀起了高等學校內部控制新的篇章。內部控制的含義是高校內部控制的基礎。高校內部控制的必要性可以從系統論、委托代理理論等理論闡述。內部控制的構成要素有控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督，高等學校內部控制的框架構建要基于這五要素開展。

關鍵詞：高校；內部控制；框架構建

內部控制是現代組織的重要特征，也是保證現代組織正常開展活動的重要措施。內部控制的最初應用于企業，現在延伸到其他的現代組織。我國《行政事業單位內部控制規范（試行）》于2012年11月由財政部發布，于2014年1月1日起在全國行政事業單位正式實施。高等學校是培養人才、科學研究的重要陣地，是不以盈利為目的的社會公共事業單位。《行政事業單位內部控制規范》的正式實施掀起了高等學校內部控制的新篇章。

一、高校內部控制的含義

“內部控制”從字面理解是對組織內部實施的控制。1936的《獨立公共會計師對會計報表的審查》最先提出了內部控制的含義。現在被廣泛采用的是美國COSO委員會對內部控制的定義：內部控制是由企業董事會、經理階層和其他員工實施的，為營運的效率效果、財務報告的可靠性及相關法令的遵循性等目標的達成而提供合理保證的過程。我國《企業內部控制基本規范》將內部控制定義為：指由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。基于以上兩個定義，高校內部控制指校長室、學校中層管理者、學校普通教師實施的，為保證培養人才、科學研究等活動正常有序開展而提供合理保證的過程。

二、高校內部控制的必要性

高等學校的內部控制是在《行政事業單位內部控制規范》的出臺而被廣大教師所熟知，其實施的必要性要從最基本的理論進行闡述。道理闡述清楚才能增加廣大教師內部控制的主觀能動性，而非被動的執行規章制度。

1.系統論

從系統論的視角看，高校是為了實現培養人才、科學研究等目的，而由一系列關聯的子系統組成的。這些子系統是相互關聯、相互作用，有機結合形成一整套的高等學校系統。因此，這些系統運行的是否正常，是否存在內耗，是否存在舞弊將影響整個學校是否能發揮“1加1大于2”的作用，是制約高等學校教育教學目標實現的關鍵。所以，通過高等學校業務流程的調查，理順各個子系統的關系，制定相關聯子系統的制約關系，構建出符合實際工作需要的內部控制體系是非常必要的。

2.委托代理理論

從委托代理理論的視角看，高校（公辦）存在三級委托代理關系。第一級是擁有所有權的政府和學校的管理者的委托代理關系。政府要了解學校的運行狀況，一般采用審計和專項檢查的方法。這些審計和檢查成本從根本說就是代理成本。第二級是學校高層管理者和學校各管理部門的委托代理關系。第三級是各管理部門與具體事務經辦人員的委托代理關系。這三級委托代理關系中的信息不對等，將產生不同程度的代理成本。這三級委托代理關系中存在的舞弊也是代理成本，將降低高校整體功能值，影響高校目標的實現。因此，要想實現高等學校教育教學的目標，使高等學校各項事務有序健康發展，能夠兼顧委托人和代理人等各方利益的制衡機制就變得十分重要。內部控制作為制衡各方的約束制度就很必要。

三、高校內部控制的框架構建

COSO報告提出的內部控制有控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督五個要素。因此將從這五個方面簡要介紹高等學校的內部控制構建。

1.控制環境

控制環境是一種整體氛圍，表現為學校的組織文化，是學校的一種風氣。控制環境將影響學校的控制意識；影響成員遵守內控的自覺性；影響控制措施的有效性。高等學校的控制環境包括但不限于：學校的產權關系、領導者的管理風格、學校的組織結構設置、學校組織機構的職責、學校的用人機制、教師的價值觀道德感、學校的收入分配機制、教師的業務能力等等。這些因素組成了高等學校的控制環境，他們的優劣將影響高等學校的執行力和目標實現。因此，在進行高校內部控制構建時要先從大的方面進行建設，從上層建筑進行把控。

2.風險評估

《內部審計實務標準》將風險定義為“可能對目標的實現產生影響的事件發生的不確定性”。高等學校要對學校的各項事務進行摸底調查，識別出其中存在的風險，并對風險進行評估定級。針對不同等級的風險制定相同等級的措施。高等學校的風險分為外部風險和內部風險兩種。外部風險包括：教育服務對象需求的變化、行業興衰導致的專業需求變化、國家法規和政策的變化等。內部風險包括：組織活動的性質、組織內部信息溝通的流暢性、教職員工的道德觀、收入分配制度等。

3.控制活動

控制環境屬于軟控制，控制活動屬于硬控制。它是指針對各個環節的風險采取必要的措施，以確保管理者的指令得以執行，以確保管理主體的目標得以實現。高等學校的控制活動可以包括但不限于以下：業績評價、對信息處理的控制、實物控制、職責分工等。業績評價是指學校針對全校二級管理部門、教職員工進行業績評價。對信息處理的控制是指在信息系統中進行合理的授權，保證信息系統的正常運行，又不會產生權力濫用。實物控制包括對實物的記錄、管理、定期盤點等。職責分離指劃分責任，不相容職務相分離，降低錯誤或者舞弊行為的發生。

4.信息與溝通

信息的不對等容易產生代理理論，所以信息的收集和溝通至關重要。信息包括外部信息和內部信息。這些信息的收集、識別、處理后，將用于溝通環節。溝通包括上下縱向溝通和橫向平級溝通。良好的縱向溝通，能及時的上傳下達，提高事務的高效性。良好的橫向溝通將減少重復勞動，減少內耗。高等學校要從縱向和橫向兩個方面人手，建立方便溝通的內部機制。

5.監督

所謂監督，也可以稱為對內部控制的“再控制”。監督活動由持續監督、個別評估、報告缺陷所組成。持續監督就是將監督貫穿于一項事務的全過程；個別評估一般指對高風險的環節、重要性的環節進行監督和評估；報告缺陷指下面內部控制的實施人員將事務執行過程中的缺陷向上報告，修正現有的內部控制制度。