我國農村最低生活保障制度健康發展的政策建議

吳錚

[摘 要]農村最低生活保障核定對象難度大，脫貧工作難度大，農村低保管理方式不完善，各級財政籌集保障資金壓力大，是當前我國實施農村最低生活保障制度亟待解決的主要問題。通過科學制定保障標準，政府傾力投入，完善制度管理，多元籌集資金等措施，推進落實好這項制度，更好地實現保民生、保穩定、促發展，確保我國如期實現全面建成小康社會的戰略目標。

[關鍵詞]農村最低生活保障制度；保障資金；保障標準

作為一個發展中國家和農業人口大國，農業、農村和農民問題一直都是事關我國全局性、戰略性的問題。在我國城市最低生活保障制度逐步完善的基礎上，2007年7月11日，國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這標志著我國農村最低生活保障制度開始全面建立和實施。這項工作開展10年來，成效顯著，對全面推進農村扶貧事業，保證農村困難群體的基本生活，維護農村社會穩定和長治久安，加速推進社會主義新農村建設，統籌城鄉發展，全面建成小康社會具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。但在推進的過程中，還有諸多問題，亟待解決。

一、農村實施最低生活保障亟待解決的問題

我國是一個發展中的農業大國，人均經濟實力比較薄弱。盡管我國農村最低生活保障制度所定的起點較低，但由于保障人口基數大、歷史欠賬多、各地經濟發展水平和地方財政狀況不平衡，全面實施這一制度仍將面臨諸多難題。

1.農村最低生活保障對象核定困難。農村最低生活保障對象與城市最低生活保障對象相比更不容易核定。農村最低生活保障對象是收入低于貧困線的農民，但隨著農村勞動力流動性增強和農民收入來源日益多源化，準確識別農村最低生活保障對象比較困難，準確評估農民實物收入并合理抵扣其生產成本在操作上也有很大難度。農民的收入計算除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加也增大了農民收入的不穩定性和不確定性；由于農村養老金制度仍未普及，喪失勞動能力和經濟來源的老年人口在生活、就醫、子女求學、住房等方面困難加大。因此，準確判斷農村最低生活保障申請人是否符合受助條件，已成為困擾農村最低生活保障制度實施的一大難題。

2.保障對象眾多、脫貧難度大。隨著各地陸續調整農村最低生活保障標準及落實“應保盡保”的要求，享受最低生活保障的農村人口數量迅速增加。據民政部統計，2001年，全國農村最低生活保障對象僅有304.6萬人，到2017年2月農村貧困人口4541萬人，比2001年提高了14.9倍，大約占農村戶籍人口的6%左右，已突破了民政部最初預計4%的底線，脫困難度較大，難以通過開發式扶貧和提高就業技能實現脫困，需要政府長期保障其基本生活。由于農村最低生活保障的基數大，使得我國在實施這項制度的過程中，必須從較低的起點起步?，F階段，實施的農村最低生活保障只是農村最低生活保障人群維系基本生活的保障標準，也就是“生存保障”，并不包括對廣大農村最低生活保障人群施以就業技能培訓、醫療救助、教育救助、住房保障等改善人力資本、提高自身發展能力所需的“發展保障”。

3.農村最低生活保障管理方式尚不完善。各地雖然明確了農村最低生活保障標準，但在實際操作過程中，各鄉鎮、村委會對農戶的收入、生活等基本情況，尚未做到精準統計。許多地方只是按照農村最低生活保障資金的多少來分配農村最低生活保障對象指標，把原有的農村特困救濟對象轉為農村最低生活保障對象，存在按人口平均調配低保人數的現象，應保未保、能保漏保的問題依然存在，農村最低生活保障制度能進能出的動態管理機制也不健全，增加了工作的難度。由于地方財力所限，許多地方都沒有將農村最低生活保障工作經費打入預算，同時，對農村基層干部在農村最低生活保障匹配的欠款、物資服務分配行為等方面缺乏有效監督，基層干部在實際操作中偏親向友，多報農村最低生活保障對象數量、瞞報農村最低生活保障對象收入水平等問題時有發生。

4.農村最低生活保障支出給各級財政造成巨大壓力。在主觀層面上，部分基層政府部門對農村最低生活保障工作的重要性認識不足，造成資金的擠占挪用；在客觀層面上，資金來源渠道單一，完全依賴財政投入，不少欠發達地區的財政收支狀況尚屬“吃飯財政”，依靠財政解決城市最低生活保障問題已經勉為其難，對面更廣、量更大的農村最低生活保障工作，供需矛盾突出、資金缺口難以彌補，這是制約農村最低生活保障工作整體推進的一個現實問題。目前，一些省區，尤其是中西部欠發達地區財政支出的壓力尤為突出，其地方財政很難兌現與中央財政農村最低生活保障資金的匹配。從全國情況來看，越是經濟欠發達的地區，農村最低生活保障對象占人口的比例越高，支出的財政資金壓力越大，占財政支出的比例越高。以地處邊緣的黑龍江省為例，相對貧困和吃飯財政的縣市接近全省市縣總數的1/2，這種財力緊張狀況，要全面實現農村最低生活保障將面臨大很難困。

二、農村最低生活保障制度健康發展的政策建議

農村最低生活保障制度是保障農村貧困群眾基本生活的最后一道“安全網”。各級政府在實施農村最低生活保障制度的過程中，應因地制宜，積極探索建立和完善適合我國國情發展的農村最低生活保障制度。

1.規范界定保障對象，科學制定保障標準。具體做法是：科學設定農村最低生活保障標準參照系數，即農村貧困線與農民人均純收入的比值。根據國家統計局公布的相關數據得出結果是，該比值以25%左右為宜，經濟發達的地區可相應減小比值，而經濟落后地區則可適當調高；建立科學的農民實物收入、勞務性收入、財產性收入和贈予性收入申報評估機制和評估標準，提高對農民實際收入的評估準確性；對財產數量及消費水平超過標準的農民，即使收入低于農村最低生活保障標準也不能納入保障范圍；進一步完善農村贍養撫養制度，對因贍養撫養義務人無故未履行義務而進入低保范圍的，可由政府提供農村最低生活保障，再由政府向有關義務人進行追索；建立健全農村最低生活保障對象及補助額度公示制度，將其納入村務公開和鄉鎮政務公開內容，加強群眾監督，最大限度地保證農村最低生活保障線調整的持續性與穩定性，建立可持續的農村最低生活保障標準自然增長機制。

2.政府傾力投入，變生存保障為發展保障。中央政府應從制度上、財力上大力向農村最低生活保障傾斜，逐步提高農村最低生活保障支出標準，將農村最低生活保障對象的就業培訓、教育救助、醫療救助和基本住房保障等支出列入農村最低生活保障范圍，變生存保障為發展保障，進一步提高農村最低生活保障對象所需的“發展保障”水平。對財力暫時不足的地區，中央可重點傾斜，先易后難、突出重點、分階段提高農村最低生活保障標準，使農村最低生活保障對象享受充分的、必要的保障，早日脫貧。

3.明確各方權利義務，完善農村最低生活保障管理機制。在國家層面，民政部負責全國農村居民最低生活保障的管理工作。縣級以上人民政府民政部門具體負責本行政區域內的農村居民最低生活保障管理工作。財政、統計、物價、審計、勞動保障和人事等部門，在各自的職責范圍內配合民政部門開展農村居民最低生活保障工作。縣（市、區）民政部門、鄉（鎮）人民政府作為管理核準機關負責本地區具體管理核準工作。村民委員會作為村民自治管理機構根據管理核準機關的委托可以承擔有關管理服務工作，按時足額發放低保金，明確申請受保人的權利義務。監督檢查方有權在法定范圍內對農村最低生活保障工作及相關法律主體的行為依法進行檢查監督，提出意見、建議或舉報。在此基礎上，充分發揮各方面的職能和監督職責，有關職能部門要進一步通過優化農村最低生活保障工作流程、明確相關業務工作標準，實現農村最低生活保障工作的規范化、標準化，進一步加強社會監督和專業監督，加大對相關違法違紀行為的查處力度。各級政府要將農村最低生活保障工作列入農村基層組織的政績考核指標體制，定期開展工作滿意度調查，切實加強群眾監督。加強工作人員物質保障，提高管理水平。要切實解決農村最低生活保障工作的機構、人員、編制、工作經費等實際問題，農村最低生活保障工作經費應足額列入相關預算。要大力加強農村社會保障工作人員的業務培訓，切實提高農村最低生活保障工作人員的專業素質和服務能力。同時大力加強農村電子政務建設，加快農村最低生活保障管理信息系統的開發與應用，運用現代信息管理手段，提高農村最低生活保障的工作效率和透明度。

4.多元籌集資金，確保農村最低生活保障資金支出足額到位。要針對當前農村最低生活保障資金支出來源出現的相關問題，合理劃分各級財政農村低保費用支出比例結構。國家財政投入是農村最低生活保障資金的基本來源和可靠保證。要適當提高中央政府負擔農村最低生活保障支出的比例，待政府間轉移支付逐步以非專項轉移支付為主后，再改為以地方財政負擔為主，逐步形成以中央、省、市、縣為主，更為合理的匹配架構。要增加專項轉移支付，切實提高欠發達地區農村最低生活保障支出的資金保障水平。中央財政和省級財政有必要增加農村最低生活保障專項轉移支付額度，并重點向經濟欠發達地區傾斜，根據地方財力的實力情況，確定不同的專項轉移支付系數。與此同時，開展社會捐助也是農村最低生活保障資金的必要補充和多元化來源的重要管道。我國農業人口眾多，建立農村居民最低生活保障制度是一項宏大的社會工程，在目前國家人均財力還不夠強大，公民的整體收入水平不高的前提下，還必須廣開籌資渠道，充分調動社會各界的積極性，經常性地通過各級、各類組織和社會各界人士大力開展形式多樣的社會捐助活動，如發行彩票、進行義演、義賣活動等籌集資金，作為農村居民最低生活保障基金的補充來源。各級政府要充分利用財政收入的增量資金逐步增加農村最低生活保障事業投入。要站在深入推進“四個全面”戰略布局的高度，優化財政支出結構，多元籌集資金，集中必要的財力物力用于農村最低生活保障支出，確保資金足額到位，實現“應保盡?！?。

（編輯/李舶）