全面從嚴(yán)治黨背景下完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的路徑

?文 /王胡林?鞏立良?龔賢

全面從嚴(yán)治黨背景下完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的路徑

文 /王胡林?鞏立良?龔賢

黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的重要抓手，是嚴(yán)格履行管黨治黨政治責(zé)任、提高管黨治黨科學(xué)化水平、凈化優(yōu)化良好政治生態(tài)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)的重要基石。我黨歷來高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作，尤其是將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為黨建工作的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)在黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)等各個(gè)方面。除黨章這個(gè)最根本性的黨內(nèi)法規(guī)外，黨內(nèi)法規(guī)還包含黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等6類，形成了以黨章為核心、高中低配套的黨內(nèi)法規(guī)七層制度。

一、十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的成績

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)力度達(dá)到空前水平，尤其是一些基礎(chǔ)性、現(xiàn)實(shí)性、長遠(yuǎn)性的黨內(nèi)法規(guī)的形成，集中體現(xiàn)了黨要管黨、從嚴(yán)治黨的政黨自覺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這五年來，中央出臺(tái)或修訂的黨內(nèi)法規(guī)超過50部，占1950年以來260件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的20%，首次明確黨內(nèi)法規(guī)制定的總依據(jù)、首次出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)制定的總規(guī)范、首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中清理、首次編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作的五年計(jì)劃、修訂一批具有根本指導(dǎo)意義的黨內(nèi)法規(guī)、制定一批體現(xiàn)問題導(dǎo)向意識(shí)的黨內(nèi)法規(guī)等，尤其是2013年連續(xù)出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》等具有基礎(chǔ)意義的黨內(nèi)法規(guī)，這一系列遠(yuǎn)見性的規(guī)劃，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入到新的階段，為黨的建設(shè)和中國夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)提供了有力的制度保障。

二、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的不足

雖然通過近五年的努力，黨內(nèi)法規(guī)體系不斷完善和健全，但依然存在諸多不足。

（一）系統(tǒng)性不高

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》提出：“力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。”由此可見，黨內(nèi)法規(guī)還存在體系性不強(qiáng)、系統(tǒng)性不夠等問題。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)體系性不強(qiáng)、系統(tǒng)性不夠主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是黨內(nèi)法規(guī)多集中在黨的組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)方面，思想建設(shè)和制度建設(shè)方面較少，尤其是在條例和準(zhǔn)則層面的更少。例如，在思想建黨方面，目前有《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》和《干部教育培訓(xùn)工作條例》，而在普通黨員學(xué)習(xí)方面還缺乏相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范。在制度建設(shè)方面，雖然制定了一些上位制度，但配套制度不完善，有些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在制度空白，根據(jù)共產(chǎn)黨員網(wǎng)黨內(nèi)法規(guī)制度庫最新數(shù)據(jù)，22項(xiàng)條例中沒有一項(xiàng)涉及思想建設(shè)方面，且涉及制度建設(shè)也比較少。二是上位法規(guī)缺少下位法規(guī)的配套，條例多、細(xì)則少，例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中有諸多原則性表述沒有通過細(xì)則進(jìn)行明確詳細(xì)規(guī)定，會(huì)使各地組織人事部門在選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)定時(shí)出現(xiàn)偏差。

（二）協(xié)調(diào)性不夠

一方面，黨內(nèi)法規(guī)尤其是一些綜合性、位階較高的黨內(nèi)法規(guī)涉及面廣、影響力大，在制定過程中涉及多個(gè)部門，因此，存在部門間協(xié)調(diào)不暢、溝通不充分等問題，延滯了黨內(nèi)法規(guī)的制定進(jìn)程。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)與國家立法機(jī)構(gòu)屬于不同的管理序列，黨內(nèi)法規(guī)機(jī)構(gòu)一般設(shè)在黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委的辦公廳負(fù)責(zé)法規(guī)的處室，層級(jí)相對(duì)較低，而國家立法機(jī)構(gòu)是全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī)，相對(duì)來說，立法的層面更廣，機(jī)構(gòu)層級(jí)相對(duì)更高，這種差異致使部分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在內(nèi)容上會(huì)出現(xiàn)沖突、斷層和空擋現(xiàn)象。

（三）執(zhí)行力不強(qiáng)

古人云：行百里者半九十。制度是確保黨內(nèi)法規(guī)能否落地落實(shí)的重要方式，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威和尊嚴(yán)就要切實(shí)做好法規(guī)的執(zhí)行工作。目前，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不強(qiáng)表現(xiàn)在：一是執(zhí)行機(jī)制不健全，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行大多是法規(guī)中提到的單位，缺少專門協(xié)調(diào)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的機(jī)構(gòu)，因此，制定機(jī)關(guān)只能通過專門督查、定期報(bào)告等方式，缺乏長效實(shí)施機(jī)制。二是執(zhí)行人員素質(zhì)不高，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行人員大多不具備黨建、法律專業(yè)背景，且很多是兼職黨內(nèi)法規(guī)工作，與國家法律系統(tǒng)的法院、檢察院相比，對(duì)法規(guī)制度的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)法規(guī)制度的敬畏感也不強(qiáng)。三是一些黨內(nèi)法規(guī)對(duì)執(zhí)行主體的規(guī)定不合理，或執(zhí)行主體缺位、無人執(zhí)規(guī)，或多頭執(zhí)規(guī)。

三、完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的路徑

（一）完善系統(tǒng)建設(shè)，補(bǔ)足黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)短板

2016年12月，習(xí)近平總書記對(duì)全國黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議召開作出的重要指示中強(qiáng)調(diào)：“以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨建方面的法規(guī)制度短板，力爭到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供有力的制度保障。”這為新形勢(shì)下完善黨內(nèi)法規(guī)工作吹響了集結(jié)號(hào)。要在牢牢把握黨章這一黨內(nèi)法規(guī)總綱領(lǐng)的前提下，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，從黨的各項(xiàng)建設(shè)方面的需要來認(rèn)真梳理制定、修改黨內(nèi)法規(guī)，確保黨在發(fā)展過程中各項(xiàng)工作都能有章可循、有據(jù)可依、有度可控，必備法規(guī)齊全、相關(guān)法規(guī)鏈條完善，這樣才能避免出現(xiàn)制度短板和制度短路問題。

（二）加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，消除黨內(nèi)法規(guī)矛盾與不足

2012年，中央開始對(duì)1978年以來制定的767件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行一次集中的清理行動(dòng)，2013年8月、2014年11月，中央相繼發(fā)布了《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，兩次共計(jì)有322件被廢止，369件宣布失效，487件繼續(xù)有效，42件將作出修改。這次清理既是讓各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要，也是為了將黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系有效銜接。因此，國家法律制定部門和黨內(nèi)法規(guī)起草部門要加強(qiáng)相互之間的溝通協(xié)調(diào)，建立聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制，從兩個(gè)法律體系的層級(jí)上進(jìn)行逐項(xiàng)比對(duì)，找出相互之間不匹配、不銜接、不配套的法律法規(guī)，從而進(jìn)行有針對(duì)性的完善。同時(shí)建立定期會(huì)上通報(bào)制度，對(duì)于發(fā)現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不配套等問題，再次廣泛征求各方意見，倒排工作周期，確保修訂完善工作從優(yōu)從早。

（三）強(qiáng)化制度執(zhí)行，保障黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)有力

習(xí)近平總書記指出：“制定出一個(gè)好文件，只是萬里長征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實(shí)文件。”“一分部署，九分落實(shí)。”加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，一是明確專門機(jī)關(guān)來督導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十六條規(guī)定：黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)。因此，可以參照國家法律監(jiān)督模式，明確黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委所屬的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的日常督導(dǎo)工作。二是抓好宣傳教育。第一，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的學(xué)習(xí)教育，增強(qiáng)黨員干部的法治意識(shí)、制度意識(shí)、規(guī)矩意識(shí)，引導(dǎo)大家在思想上劃出紅線、在行為上明確界限，真正從內(nèi)心深處敬畏規(guī)矩、遵守規(guī)矩。第二，要有計(jì)劃地運(yùn)用培訓(xùn)會(huì)、微博微信、自媒體等方式對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行宣傳、解讀和培訓(xùn)，提高黨內(nèi)法規(guī)的理解程度和應(yīng)知應(yīng)會(huì)率。第三，要建立定期論證評(píng)估制度，注重搜集黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，評(píng)估問效，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)調(diào)整或廢除。

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