縣鄉關系下的城鄉公共服務均等化研究
--------以浙江省為例

劉 華 安

(中共寧波市委黨校 公共管理教研部， 浙江 寧波 315012)

推進城鄉基本公共服務均等化是建設服務型政府、創新社會治理和公共服務的重要內容。在各級政府中，縣政府更接近基層，功能齊備，是承上啟下，溝通條塊的樞紐，在推進城鄉基本公共服務均等化中居于關鍵地位，責任重大。作為府際關系的基礎性環節，縣鄉關系不但對于理解府際關系有著啟發價值，在實踐中決定著推進城鄉基本公共服務均等化的國家目標的實現程度。浙江是較早實行省管縣的試點省份。選擇省縣關系作為研究視角來考察城鄉基本公共服務均等化，一方面可以讓我們找到一種合適的觀察單元，以便對縣級政府在推進城鄉基本公共服務均等化中的職能、政府之間的合作治理機制，尤其是省縣之間事權和財權的科學劃分作出具體而全面的描述；另一方面有利于分析城鄉基本公共服務均等化在基層實現的制度性困境，并在此基礎上探索適合中國國情的城鄉基本公共服務均等化的實現途徑。

一、縣鄉關系下的浙江城鄉公共服務均等化：一個案例的展開

黨的十八大提出“大力推進生態文明建設”，并將生態文明建設的落腳點和著力點放在“優化國土空間開發格局”“全面促進資源節約”和“加大自然生態系統和環境保護”[1]18-19上。十八屆三中全會從國家治理能力和治理體系現代化的角度，提出“必須建立系統完整的生態文明制度體系”[2]16。十八屆四中全會從依法治國和建設社會主義法治國家的視角，提出“用嚴格的法律制度保護生態環境……促進生態文明建設”[3]第1版。十八屆五中全會站在“十三五”規劃和全面建成小康社會進入決勝階段的重要歷史節點，提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，是新時期我們黨在對我國經濟社會發展規律的深刻把握的基礎上提出的重大而深遠的發展戰略，進一步豐富和發展了科學發展觀。

我國經濟和社會轉型具有明顯的“時空壓縮”特征，導致我國綠色發展長期以來處于兩難境地：一方面，經濟的快速增長為綠色發展提供了強大的物質基礎；另一方面，經濟的快速增長給我國的資源承載、環境保護帶來了極大壓力。在某種程度上造成了綠色發展與政治發展、經濟建設、文化與社會建設之間的張力與沖突。這種張力和沖突表現在我國實施綠色發展的困境具有典型的“復合型”：作為一個后發現代化國家，“時空壓縮”的發展特征導致了我國在工業化發展初期就面臨著后工業化時期的環境問題，由此導致，國家不得不同時抓經濟發展、社會建設與環境保護；先發國家一百年甚至幾百年來逐步出現的環境問題在我國幾十年的發展階段集中出現。因此，解決好綠色發展問題，不僅關系著人民群眾的身體健康和生活環境改善，是關系到全面深化改革、全面建成小康社會、“兩個一百年”目標能否實現。綠色發展體現在人和自然生態的協調可持續發展上，以及在此基礎上告別我國長期以來的只注重增長而忽視生態成本的GDP至上的增長模式上[4]60-65。浙江省作為我國經濟的先發地區，其高速發展帶來了巨大的環境壓力。伴隨著工業化水平的提高，浙江省城鄉生態環境出現了惡化趨勢，污染從城市蔓延到廣大農村。而環境治理不僅事關城市居民，也事關農村居民的切身利益。2013年11月29日，浙江省委十三屆四次全會提出了“五水共治”戰略。這一戰略的提出和實施是促轉型、優環境、惠民生的重要舉措。城鄉環境的治理是一項極其復雜的系統工程，資金的投入量非常大。在壓力型行政體制下，鄉鎮一級的財政主要來自于縣級撥劃及村一級的汲取(各類稅費)。新世紀以來，縣級財政承擔了大量的公共服務職能。尤其是，隨著城鎮化的大規模推進，公共服務呈現出爆炸式增長態勢，給地方財政帶來了巨大的壓力。同時，部分地區的鄉鎮進行“強鎮擴權”試點，鄉鎮一級以及廣大農村地區的公共服務需求也出現了急速增長。縣級財政由于整體形勢不容樂觀，劃撥到鄉鎮一級的財政增長無法適應鄉鎮公共服務的要求，進而影響了城鄉公共服務的均等化水平。在這樣大的背景下，一些地方進行了有益的探索，如浙江省的Y市(縣級市)，其農村環境治理就采取了PPP模式。

Y市是寧波市管轄的一個縣級市，地處寧波市北部。2016年，全市一般公共預算收入811 633萬元，全市財政總收入1 391 109萬元。多年來，Y市的化工、塑料、冶金、機械行業發展迅猛。這些行業在給Y市帶來巨大稅收、財政收入的同時，也產生了大量的污染物。由于環境治理的速度遠不及經濟增長的速度，近年來，Y市環境污染的壓力越來越大。其城鄉河道水污染尤為明顯，一些河道的水變成了劣V類水。2014年，Y市提出了治水計劃，提出到2016年實現農村污水治理全覆蓋的目標。2016年，全市一般公共預算用于民生支出的達743 737萬元，其中，全市農林水支出119 802萬元，主要用于“五水共治”等。即使如此，鄉鎮治理污水的財政還是有缺口。而且，這個缺口只能由鄉鎮自己去補。在這種情況下，Y市鄉鎮在污水治理項目中采取了PPP模式，與北京首創公司簽訂了《農村生活污水治理項目合作框架協議》。項目建成后，Y市農村污水收集處理規模將達到8.6萬噸/日。

府際關系一直是影響我國公共服務供給的重要因素，而府際關系中最為核心的要素就是政府之間的財政關系。隨著我國經濟下行壓力的增大，經濟發展進入新常態，地方政府財政尤其是縣級政府財政出現了緊張。政府作為單一主體提供公共服務的格局日益受到有限資源的制約。形勢的倒逼，使鄉鎮政府承擔起了更多的公共服務功能，利用與市場、社會的合作，使得自己在城鄉公共服務均等化的供給中的“造血”功能不斷增強。PPP模式促進了Y市城鄉公共服務的均等化，轉變了經濟的發展方式，培育了群眾的環境保護意識，促進了縣鄉兩級政府之間的良性互動。

縣域經濟是浙江經濟發展的一個亮點。進入新世紀，浙江省開啟了省縣關系的改革，從原來的強縣擴權到后來的擴權強縣，再到省管縣改革，縣級政府的地位得到了進一步加強，這為城鄉公共服務均等化提供了強大的支撐力。同時，對于一些經濟強鎮，實行擴權強鎮，使這些鄉鎮的財政能力得到了增強。縣鄉兩端同時發力，使浙江省城鄉公共服務均等化有了強大的物質基礎，城鄉公共服務的總量得到了增加，結構也大為優化。

當然，Y市環境治理的案例，并不能表明我國地方政府已經通過縣鄉關系的制度化改革實現了二者的良性互動，更不能表明我國城鄉公共服務均等化水平的明顯提升。在經濟新常態下，縣級政府由于公共服務承擔壓力過大，通過壓力傳導的方式轉移給鄉鎮政府，而一些鄉鎮政府則采取消極應對的做法。基層政權從過去的汲取型變為與農民關系更為松散的“懸浮型”。再加上“按照什么原則來劃分縣和鄉的收入支出，中央政府并沒有統一要求，因此各地的體制都不一樣”[5]1-38，各地縣鄉關系就呈現出多樣化趨勢：一些地方縣鄉關系呈現良性互動關系，從而城鄉公共服務均等化有了實質性進步；而一些縣鄉關系惡性博弈的地區，其城鄉公共服務均等化可能呈現出倒退趨勢。另外，由于國家制度層面的保障機制缺位，使得縣鄉關系良性互動地區在此方面積累的一些地方性經驗無法在全國推廣，更無法上升成為國家制度，城鄉公共服務均等化水平在縣鄉關系存在制度性協調缺失的背景下無法持續提升。

二、浙江城鄉公共服務均等化存在問題的縣鄉關系因由

1.橫向劃分主體錯位 事權在政府與市場、政府與社會之間的初次劃分會影響政府間的事權劃分。一方面，市場“無形之手”作用發揮不充分。政府在調整產業結構、扶持重大項目、促進轉型升級等工作中仍需“有形之手”推動，承擔了很多可以由市場做好的事情。一些本應由政府提供的公共產品與服務欠賬較多。另一方面，社會“自治之手”還沒有有效參與公共服務。農村居家養老和機構養老中老年人評估、低收入家庭核查等工作，沒有理想的社會承載主體，只能由政府繼續承擔；加之，一些部門不愿將利益較大的職能轉移給社會組織，導致一些條件成熟、適宜由社會組織行使的事權，如農村市場信息統計、舉辦商貿展會、失地農民職業培訓等職能難以真正轉移出去。

2.縱向配置不盡合理 縣級政府與鄉鎮政府在我國行政體制下，是我國行政層級中相鄰的政府層級，其利益有著高度的一致性；同時，這也是兩個相對獨立的行政主體。在壓力型體制下，權責利地位上存在著不對等。在事權的選擇上，縣級政府具有主動性。縣級政府可以把吃力不討好的工作通過行政傳導轉移給鄉鎮政府。同時，利用對鄉鎮政府的考核權、人事權，讓鄉鎮政府疲于應付。鄉鎮政府需要承擔大量的行政事務，又缺乏相應的治理手段。鄉鎮政府直接可以行使的權力主要為獨生子女光榮證發放、撫恤金發放、行政調解等比較繁瑣且利益不大的事項。

3.縣鄉(鎮)政府合力不夠 縣級部門派駐機構人員少、力量弱，如一些司法所往往只有1～2人，很多鄉鎮環保所、安監所甚至沒有專職人員，只有一名兼職專管員，經常處于“打下手”“當配角”的位置。它們需要鄉鎮政府的支持配合才能順利完成工作。同時，鄉鎮對派駐機構的約束能力又比較弱，“強條弱塊”現象比較嚴重，難以統籌力量管理社會公共事務。在行使事權過程中，有的部門一邊將事權委托給鄉鎮，一邊同時設有相關站所，這導致職能交叉重疊，降低了事權行使的效率。

4.制度規范尚不健全 從現有法律體系來看，法律法規明確的事權主體往往都是縣級以上的人民政府，對鄉鎮政府的賦權不夠明確；對一些明確規定只能由縣以上行政主管部門行使的事權，在法律沒有允許委托的前提下，暫時無權下放。從寧波地方性法規、政府規章看，事權調整法制化、規范化建設相對滯后，縣鄉(鎮)政府事權調整的范圍、程序以及相應的監督檢查等事項無章可循，隨意性較大。此外，事權劃分缺乏統一明確的標準，往往采用職能分工、事務性質等邊界模糊的劃分標準，直觀性和操作性不強。

5.調整落實還不到位 下放的事權與鄉鎮公共服務均等化的實際需求不夠匹配，行政審批、建設項目招投標、用地批復等直接面對公民法人的管理事項下放有限，導致企業、公民辦事拖延。在行政處罰方面，隨著一些鄉鎮規模的不斷擴大，規劃、土地、建設、環保、安全生產監管等違法違章現象增多。而由于鄉鎮缺乏相關權限，“看得見、管不了”問題較為突出。部分已經下放的權限放權不充分，受理與辦理脫節。一些部門沒有設置相關機構、派駐人員、明確職責，甚至沒有提供執法文書和業務培訓，縣級部門仍然掌握著最終決定權。面對省市下放的事項，一些鄉鎮受制于承接能力不足，甚至要求暫緩放權。

6.事權監管仍存短板 一些事權下放鄉鎮以后，縣級職能部門一放了之，對鄉鎮在城鄉基本公共服務上的不依法行政的現象，未能及時發現并予以糾正。鄉鎮潛在的謀求自身利益最大化的動力機制和壓力機制，也促使其在行使事權中放松了對自身行為的監督，更有甚者還成了違法行為的“保護傘”。此外，權力清單和責任清單制度才剛剛起步，縣鄉(鎮)的權責還有待進一步明晰。事權行使不規范、程序不健全、自由裁量空間較大等問題還未從根本上解決，社會公眾對縣鄉(鎮)政府的監督作用難以有效發揮。

三、調適縣鄉關系，促進浙江城鄉基本公共服務均等化

1.通過縣鄉行政整合來促進城鄉基本公共服務均等化體系構建 借用“整體性政府”思維，整合縣鄉行政。在目前情況下，城鄉基本公共服務的主要提供者是政府，尤其是縣鄉級政府。在某種程度上，我國政府行政整合的力度、速度決定了城鄉基本公共服務均等化的實現程度。這就意味著政府考核體制的變革，在干部考核尤其是縣鄉政府干部考核中應該更多地體現城鄉公共服務均等化元素，而不僅僅是GDP和財政。要使城鄉基本公共服務均等化在考核指標中有一定權重，同時要結合各地經濟社會發展實際，使權重有動態平衡。同時，按照權責一致原則，有多少責就賦多少權，縣鄉哪一級政府提供哪一些公共服務，應該匹配其多大的財政權，這個必須明確，以免在公共服務提供中互相推諉、踢皮球。

2.以政府職能的轉變來促進城鄉基本公共服務均等化體系構建 要堅持“小政府、大社會”理念，推動建立政府、企業和社會的合作機制。要減輕政府負擔，降低運作成本，同時，政府應提供更多更好的公共服務產品。要不斷減少政府直接參與經濟的行動，守住政府權力的邊界。但是，對于事關國計民生的項目，如城鄉交通、水利等基礎設施重大項目，政府必須參與；對于防汛治澇應急設施建設、普惠性幼兒園建設等公益性公共工程、公共服務設施以及民生項目建設，應由政府主導；對于一般競爭性生產項目，政府應逐步退出。要切實加強公共服務，縣鄉(鎮)政府在編制城鄉發展規劃、制定公共政策、建設公用設施等方面，一定要和城鄉居民對于公共服務的現實需求有效對接。目的是不斷改善城鄉居民的生活條件、生產條件。

3.通過推進群眾公共需求表達機制和參與機制改革來促進城鄉基本公共服務均等化體系構建 我國城鄉基本公共服務的供給機制是一種自上而下的、部門化的供給機制。這種單向度的供給機制以政府(部門)為主位，群眾的需求難以得到有效表達，導致政府供給與群眾需求無法有效對接。所以，在當前，提高城鄉公共服務均等化水平，必須建構以群眾公共需求為導向的公共服務表達機制和參與機制。要建立起國家與社會之間的利益“協商地帶”，既能讓政府的公共服務政策具體落實下去，又能讓農民的需求得到有序表達。當前，由于基層干部被行政體制所吸納，導致國家與城鄉居民的“雙向”互動不夠，溝通渠道不暢。國家自上而下的公共服務政策傳輸一般只落在城鄉自治組織身上，而居民和農民則成為“局外人”。在居民和農民自下而上的反饋意見中混雜了各種有理無理的利益訴求，上級政府難以有效甄別，只能根據“屬地原則”打回給基層政府處理。因此，要不斷健全群眾在公共服務均等化項目中的參與和監督機制，讓群眾在項目運作中擁有充分表達自己訴求和服務意見的足夠話語權，形成自下而上的問責機制[6]32-34。

4.通過探索政府購買服務來促進城鄉基本公共服務均等化體系構建 應該出臺政府轉移職能目錄，引導各級政府部門將教育、培訓、養老、志愿者服務等職責轉移給社會組織。要突破公共服務市場目前存在的封閉性與排他性，使公共服務的供給和購買能在鄉鎮甚至縣以外更廣闊的區域進行，以不斷提高城鄉公共服務產品的質量和效益。要大力推進農村公共服務市場主體的發育，尤其是要積極培育、大力扶持各類民間性、公益性服務主體，既包括營利性的非政府組織，也包括非營利性的社會公益組織。在市場主體充分發育的基礎上，讓市場競爭機制尤其是價格機制發揮作用，逐步形成城鄉公共服務市場體系，并在市場發育中培育公民的公正、公平理念。近年來，一些地方政府通過購買的方式創新了公共服務的供給方式，取得了很好的經濟效益和社會效益。當然，政府與社會組織之間的合作未必只限于政府購買這一種形式，需要我們在實踐中不斷創造出更多的合作形式，從而為城鄉公共服務均等化體系的完善，并最終達成城鄉公共服務均等化的目標提供更多支持。

[1] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗----在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告

[R].求是，2012(22).

[2] 中國共產黨第十八屆中央委員會.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[R].求是，2013(22).

[3] 中國共產黨第十八屆中央委員會.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29(1) .

[4] 劉華安.綠色發展中的多元主體協同治理研究[J].湖南行政學院學報,2017(4).

[5] 周飛舟.從汲取型政權到懸浮型政權----稅費改革對國家與農民關系之影響[J].社會學研究,2006(3).

[6] 凌 新.鄉鎮體制改革的成效問題與建設[J].學習月刊,2013(17).