陜甘寧邊區鄉村政治運行機制探微

馬成

[摘要]陜甘寧邊區鄉村政治運行主要由鄉村黨支部領導下的鄉參議會、鄉政府及其下轄的行政村和自然村領導機構組成。在選舉時，先由村民大會或群眾大會直接選舉產生各自然村村長、行政村主任及代表所在區域的鄉級參議員，再由鄉級參議員組成的鄉級參議會選舉產生鄉長和鄉政府委員。而村以下各類自治組織則構成了鄉村政治民主的基石。

[關鍵詞]黨支部 一元化 一攬子會

一、一元化領導：鄉村黨支部

1939年的8月，陜甘寧邊區黨委和邊區政府聯名發出了《關于鄉村級黨組織和政府及民眾團體組織問題的決定（草案）》，該草案規定邊區鄉級黨支部委員會“由七人組織，內分書記、組織、宣傳、軍事委員（自衛軍連長）、政府委員（鄉長）、民運委員（抗敵后援會主任）等”。同時規定邊區的鄉級黨支部“是鄉村政權的領導者，地方武裝的領導者，確立了黨在群眾中的核心地位。黨政軍民的工作都是黨支部所必須管理的工作。支部委員會應定期召集會議，計劃與檢討黨政軍民的各種工作”[1]p323-324。實質確立了在同級黨政軍民等各組織中，黨組織領導一切的原則。鄉村的黨政軍民等重大事情都由黨支部討論來決定，支部形成決定再由政府黨團和民運委員會來執行。鄉級政府的首長——鄉長同時作為一個黨支部的委員，是置于支部書記的領導之下。

當抗日戰爭進入相持階段之后，日偽軍的“掃蕩”和封鎖更加殘酷，封鎖線與據點進一步增強，各抗日根據地之間、革命隊伍內部上下級之間的聯系異常困難。嚴峻的革命形勢要求各系統上下級隸屬關系更加靈活，在各根據地內部則更要集中統一領導，以達到協調關系、提高戰斗力的目的。在這樣的背景下，共產黨的一元化領導體制應運產生，它是黨在革命戰爭時期特殊的執政方式。黨的一元化領導體制的綱領性文件，是1942年9月1日中共中央發布的《關于統一抗日根據地的黨的領導及調整各組織間關系的決定》[1]p426-437，規定各根據地實行黨的領導的統一與一元化，即有一個統一的領導一切的黨的委員會，以取代在根據地創立時的黨政軍各委員會，黨委會是當地最高領導機關。這種領導的一元化，一方面表現在同級黨政民各組織的相互關系上，另一方面則表現在上下級關系上。簡而言之，一元化要求，橫向上，同級黨政軍民各組織都要服從當地黨委的領導；縱向上，下級服從上級，全黨服從中央。

邊區基層黨支部是鄉村組織和管理的核心。通過黨支部，黨的組織與政權、群眾組織聯系起來。在鄉村治理體系中，黨支部發揮了實際的領導作用。正如陳云所言：“我們黨領導的政權下的地方支部（如陜甘寧邊區），應該是鄉村政權機關的領導者，地方武裝的領導者，黨在群眾中的核心。黨政軍民的工作都是支部所必須管理的工作。黨政軍民的工作都是為著一個目的——建立和鞏固模范的抗日根據地。”[2]p323邊區在區、鄉、行政村一級建立了分支部，全鄉村在該支部委員會的領導下工作。例如1941年吳堡縣設6個區黨委，每個鄉1個黨支部，計35個黨支部。行政村設黨小組，共計153個黨小組。支部委員會（支干會）通常由七人組織之，內分書記、組織、宣傳、軍事委員（自衛軍連長）、政府委員（鄉長）、民運委員（抗敵后援會主任）等。為了處理日常工作的便利，可以成立支部委員會的常委，通常由書記、組織委員、宣傳委員三人組織之。不滿五個黨員的支部只設支部書記或加一副書記[3]p453。

二、直接選舉產生的鄉村政權

陜甘寧邊區政府機構只到鄉一級，鄉級以下依次是行政村和自然村。每個行政村設主任一人，比較大的行政村還設副主任協助主任工作。行政村主任與副主任的產生，由所屬各自然村的村民大會共同選舉。村民大會在選舉中實際上進行了兩次選舉或者說是兩次投票。第一次是投票“村選”，它與我們時下的村民委員會選舉是極為相似的。即由全體選民一人一票直接選舉本區域的行政村主任、自然村村長（或保、甲長）。而第二次投票，是體現其核心任務之所在，即選舉產生所在區域的鄉級參議員。鄉參議員是根據所在區域人口比例來確定應選名額，仍需要由各行政村、自然村的全體選民直接選舉產生。

到了新一屆的鄉級參議會上，再由選民直選產生的鄉級參議會行使法定的職權，選舉產生鄉一級政府的行政首長和政府委員[4]p119。可見，邊區當時并未將屬于基層群眾自治的選舉（村主任、村長）和屬于基層人民代表的選舉（鄉級參議員）進行區別。選舉行政村主任、自然村村長及選舉鄉級參議員的法律規定均出自《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》[4]p119。

村民大會作為全體村民的最高權力機關。當時的村民大會，實際上是各戶的家長或家長代表會議。照例先在大會上由鄉長、指導員、或黨委或縣政府下來的出席人，一般是黨政不分，報告選舉意義、方法，然后由各戶長對自己擁護的人投票，得票最多的人當選。村長和副村長，用同樣方法在本村選舉。

不論選村長、村主任，均由全村全體有選舉權的公民選舉，而事實上只做到各村各戶有選舉權的代表來選。即便如此，有的戶還有“不上會”的。鄉上有什么事要村上做的，照例是下來找村長、村主任，村民中發生什么問題，也找村長、村主任。正像鄉里的一切事情，都要找鄉長一樣。村長與村主任的分工是這樣：上面派下來需要整個行政村做的工作，就交給村主任，由村主任分配給各自然村村長做。鄉里開什么會議，也常常要村主任到會，村長不去。此外，村主任還經常領導村長工作。如果村主任只做這個工作，事情就不會很多。但事實上，村主任都兼本自然村的村長工作或實際上兼管本村工作，即使自然村有村長，一切事也要和村主任商量，所以村主任也是很忙的。大村子要設副村長或副村主任的目的，是為了減輕村長和村主任的負擔。

除了村主任、村長以外，每個行政村均有幾個鄉參議員，因為鄉參議員選舉以人口為依據，因此行政村大的，鄉參議員就相對多一些。村上一切比較大的事情，同全村居民有關的，村主任、村長照例要先找鄉參議員商量。鄉參議員實際上是村長、村主任的顧問，一切決定，村長、村主任均需同鄉參議員商量好，由鄉參議員先對其所管理的各戶居民解釋，每個鄉參議員聯系當時選舉他的那部分選民，然后由村長、村主任召集村民大會通過執行。凡不愿執行決議的人，就要在村民大會上受到批評教育。

三、村中的各種組織

村里的事情是很多的。村主任、村長一個人實在辦不了。所以在村中就產生了擔負各種工作的組織。這種組織，在各村并不完全一致。以張聞天在1942年2月18日到4月12日在神府縣賀家川村的調查為例，邊區村中各種組織通常包括：

第一，代耕隊。這個組織各村都有，它幫助抗日烈、軍屬和革命干部家屬代耕。全鄉有一個總隊長，名義上為管理全鄉的代耕工作，但實際上他也只管本村工作。賀家川行政村為一個分隊，孟家溝有一個小隊。分隊里設正、副隊長，小隊里有小隊長。凡本村18歲至55歲的男性勞動力，均編入代耕隊。各自然村勞動力有多余或不足，則先由行政村來調劑。各行政村有多余或不足，則由全鄉來調劑。關于這個調劑工作，主要負責人為鄉長。

第二，擔架隊。其任務為抬傷病員。這項工作，在其他村由村長直接負責，按全勞動力輪流分派。但在賀家川、孟家溝，則有擔架隊的單獨組織。那里，全勞動力體力強健者，均編入擔架隊，擔架隊設有正、副隊長。隊長下分班，班有班長。賀家川有4個班，每班11人，有4副擔架，每副擔架出發時須4人，每班輪流出1人。

第三，運輸隊。在賀家川、孟家溝，除擔架隊外，凡一切運輸事宜，均歸運輸隊。凡不編入代耕隊、擔架隊的，從15至17歲的以及從56至60歲的青年和老年，均編入運輸隊。隊設正、副隊長。下分班，設正、副班長。因為運輸均用牲畜，故年老年少的男子半勞動力均可擔任。

第四，自衛軍。這個組織各村都有。名義上全鄉有個自衛軍連長，把全鄉自衛軍編成一連，但實際上不起什么作用。各行政村有自衛軍排，各自然村有班。政府曾規定凡年在23至40歲的青壯年男子均須參加。但除每年“上面”有命令時去會操一兩次外，平常沒有什么工作。因當時和平環境，大家感覺不到自衛軍有什么必要。每年會操幾次，他們覺得無意義。

第五，婦女隊。洗衣、縫衣隊的婦女組織，其他各村早已沒有，但賀家川還有。隊有正、副隊長，隊長下有婦女小組。洗衣、做鞋等工作，由她們負責。但隊長的作用較小，婦女小組常由村長直接指揮。

第六，校董會。這個組織在賀家川、孟家溝有。其任務為管理賀家川的小學校。負責動員學生，解決學校經費等問題。小學教員也參加。

第七，招待員或招待處。各村均有一個招待員，各家輪流擔任，專門負責招待來往黨、政、軍、民工作人員。賀家川因為來往的人多，所以他自己設立一個招待處，設一個處長，處長下有4個招待員，每個招待員管20余家居民，輪流指派其招待事宜。帶路、送信等等，也由招待員負責。

第八，最近賀家川又成立“放哨總站”，設正、副總站長，負責站崗、放哨等事宜。但這個組織實際同招待處是兩位一體，正、副總站長就是招待處正、副處長。在其他各村，招待員不管放哨、站崗、帶路和送信等工作，但各村分設有“值日”2人，由有全勞動力的各戶輪流擔任這方面的工作。站崗、放哨工作，現在實際上都沒有，帶路、送信則經常有。

第九，鋤奸小組。各村名義上都有，實際無工作。據說這事不歸村主任、村長管，由縣保安科直接領導，另成一系統[5]p77-79。

四、一攬子會

早在1939年，陜甘寧邊區政府已經發現，鄉村中各類會議和繁瑣規定太多，以至于有些重要的會議因為缺乏準備，使群眾沒有興趣參加。邊區政府遂決定整合鄉村的會議制度：今后必須由支部、鄉政府、抗敵后援會協商計劃每月應召集的會議。一切不必要的會議不要開，可以合并的會議應合并開；凡屬一般性質的問題均應在鄉的群眾大會（或村民大會）上討論解決，各團體有什么問題要自己會員注意的，就在大會上提出[6]p325。并規定若屬于同一性質的會議，比如傳達政治形勢及抗戰動員工作等，應統一召集，由黨支部及鄉政府按會議性質共同決定歸誰統一召集此種會議。只有特殊工作的會議可以單獨召開。

在議行合一的基礎上，邊區的鄉村中逐漸出現了一種既民主又集中的“一攬子會”，共同討論并決定鄉里的大事，然后分工執行。一攬子會分為兩種：大一攬子會和小一攬子會。大一攬子會是以鄉級參議會為主體，召開鄉級參議會的同時，鄉政府委員、各行政村主任、自然村村長，以及共產黨支部的干部一齊參加。與會的所有成員，大家議、大家決、大家分工去做，不分黨員與非黨員，也不分參議員與非參議員。鄉級參議員兼任行政村主任或自然村村長的，職權自然加重了；若不是參議員或不兼行政職務的參議員，只要肯負責，也是可以做到有職有權的。小一攬子會則是以鄉級政府委員會為主體，吸收共產黨支部書記、自衛軍連長，以及與討論決定的事情有直接關系的人員參加。它開會需要解決的事項通常是為了更好貫徹和落實鄉級參議會及大一攬子會的決議。比如：經過參議會布置執行的大事，需要進行檢查；某些臨時重要任務，需要布置或傳達下去；比較重要的事情，需要盡快作出決定。這種會參加的人數更少一些，涉及的問題較為簡單，該會議的特點是及時、靈活與經常。總之，所謂“一攬子”，即討論、決定、執行都是一攬子，既發揚民主，又便于集中，能夠迅速解決實際問題，能夠集中力量辦好事情。

為了更好地規范“一攬子會”這種形式，以充分發揮鄉級參議員和鄉級參議會的作用，邊區政府統一規定：“一攬子會”要以鄉級參議會為主體召開。除鄉級參議員、村主任、村長、自衛軍連長、支部干事以外，還吸收黨小組長、勞動英雄、防奸英雄等參加；繼續保持大家議、大家決的習慣，并且不必搬用有表決權與無表決權的教條；提倡大家分工負責，人人執行決議的精神；建立領導會議黨的核心，三至五人即可，或由共產黨支部干事擔任，或另行組織，以保證黨的領導，但必須是在群眾中有威信的黨員，才便于隨時影響非黨群眾[6]p115。“一攬子會”作為鄉村的一種有組織領導、有權威的治理方式，在鄉村民主活動中發揮了積極的作用。○

參考文獻：

[1]陜甘寧邊區政府文件選編（第1輯）[J].北京：檔案出版社，1986.

[2]中共中央文件選集（第13冊）[J].北京：中共中央黨校出版社，1991.

[3]吳堡縣志[J].西安：陜西人民出版社，1995.

[4]陜甘寧邊區參議會文獻匯輯[J].北京：科學出版社，1958.

[5]張聞天.神府縣興縣農村調查[J].北京：人民出版社，1986.

[6]陜甘寧邊區政府文件選編（第8輯）[J].北京：檔案出版社，1988.

責任編輯/陳 洪