城市山體保護規劃控制體系研究
——以烏魯木齊市山體保護規劃為例

賴曉雪

城市山體保護規劃控制體系研究
——以烏魯木齊市山體保護規劃為例

賴曉雪

保護城市山體是“城市雙修”工作的重要內容之一。以城市山體及影響山體景觀的城市建設地區的保護控制為對象，借鑒國內外山體保護的先進理念和技術，提出城市山體綜合保護的目標和策略：以山體周邊風貌控制和眺望視廊控制為影響要素，劃定山體保護控制區；確定分區高度控制和視廊高度控制綜合影響的建筑高度控制要求。結合城市建設開發需要，構建剛性定量和彈性引導互為補充的管理控制體系，將山體保護策略納入城市規劃管理中。

山體保護 | 分區控制 | 眺望控制 | 建筑高度 | 規劃管理

賴曉雪

上海市城市規劃建筑設計工程有限公司助理工程師，碩士

0 引言

山體是城市寶貴的自然資源和文化載體，具有生態涵養、游憩休閑、城市特色塑造等多重價值。同時，山體周邊也是土地開發的熱土。隨著城市建設的加快，山體一步步受到侵蝕，山體周邊大挖大建絡繹不絕，不僅破壞了城市的生態環境，而且影響到城市的整體風貌。近年來，中央提出以“保護城市的青山綠水”、“生態修復、城市修補”為目標的城市規劃要求，城市山體的保護進一步得到重視。

1 山體保護的相關實踐

作為城市空間的重要組成，山體常常成為重要的景觀標志或者城市的背景天際線。目前，關于山體保護的實踐主要分為兩類。

一類是以保護山體不被破壞、協調山體周邊風貌為目標的分區控制法。不少城市的規劃和相關法規中通過在山體周邊劃定不同管控要求的保護線，控制各區劃內的建筑高度來保護山體。例如，武漢市頒布了《武漢市山體保護辦法》，通過劃定山體本體線、山體保護線來保護山體周邊避免被蠶食。《珠海市城市規劃條例》中通過劃定禁建區、適建區和限建區，形成“兩線三區”的控制策略[1]。《福州市山體保護規劃》提出山體分級分區保護方法，根據山體在城市空間格局、歷史文化、景觀風貌以及對改善市區生態環境保護和生物多樣性等方面的作用，將山體分為3級；針對不同級別的山體在各級保護區內劃分控制區和協調區，控制各區的建筑高度[2]。

另一類，是保證從觀景點看山體的一隅或整體風貌不致被城市建筑遮擋的眺望控制法，即視廊控制。眺望控制法可以追溯到20世紀90年代英法等國家為保護代表城市特色的眺望景觀所做的實踐[3]，包括圣保羅教堂在內的多個風景資源被納入戰略性眺望景觀，針對各眺望景觀設定3個分區：景觀視廊、廣角眺望周邊景觀協議區以及背景協議區。在各分區中實行不同的高度控制管理，以確保市民在城市內遠距離欣賞美景的眺望權。香港為了保護維多利亞港兩岸的重要山脊線、山峰和山巒的景觀，在《香港城市設計指引》中建議設立一個20%—30%的山景不受建筑物遮擋的地帶。通過選定的7處戰略眺望視點的視線通廊分析，確定廊道內建筑高度的控制范圍，作為控制開發強度的初步依據[4]。為了保護杭州西湖自古“三面云山一面城”的美景，杭州市專門研發了“空間視覺信息系統”，從西湖選取湖心亭、壓堤橋為眺望點，視點向保俶塔、城隍閣眺望的外切線形成的扇形區域作為景觀控制范圍[5]。長沙在對岳麓山周邊地區建筑高度控制中，選取了天心閣、橘子洲頭等重要游覽勝地為眺望點，以45度角為控制范圍，視線通廊中建筑高度不超過整體山體高度的1/3或者2/3為原則，確定建筑限高[6]。

盡管各地方采用相關方法來保護城市山體，但是由于山體保護對象的多樣性和山體周邊建設情況、歷史遺留問題的復雜性，使得目前定性的、原則性的控制策略難以實際應用到城市規劃和管理工作中（表1）。

圖1 城市山體保護規劃控制體系技術路線

總結各城市的保護經驗，主要有以下幾方面的不足和矛盾。

一是山體的保護邊界缺乏管控性。目前各地方山體保護邊界的劃定標準不一，劃定的保護線與城市規劃管理的界限存在沖突，使得一些項目仍建設在山體上，難以有效控制山體被蠶食。

二是山體的保護要求均一化。目前各地方對城市各山體保護基本采取相同的保護手法，忽略了因其區域位置、歷史文化、景觀風貌等方面的差異而產生的不同山體保護價值。

三是山體保護控制區域的劃定難以落實。目前各地的山體保護基本是以山體中心為圓心點的分區保護方法為主，部分城市對重要風景資源的山體提出了視廊的保護控制，兩者兼顧考慮得較少，同時劃分的區域忽略了城市的水體、道路、綠地等對空間的分割，難以形成明確的控制區域。

四是保護控制區內的建筑高度控制要求過于簡單。依賴于分區和視廊的建筑梯度高度控制會形成呆板、單一的空間形態。同一山體的不同景觀面存在差異化的高度控制要求，理想化的山體保護與城市建設發展需要存在矛盾。

針對這些問題，本文希望通過更為綜合和精細化的保護體系構建，實現山體保護控制的有效性和可操作性。

表1 兩種控制方法的比較分析

2 城市山體保護規劃控制體系構建

總體來說，山體的保護涉及兩大方面：一是山體本身，二是影響山體生態景觀和視覺景觀的城市建設區域。針對山體保護控制的對象，構建多要素影響下的山體保護控制區劃定原則和綜合建筑高度控制體系，然后以城市開發地塊為單元，構建剛性定量和彈性引導互為補充的管理控制體系，有效將山體保護與城市規劃設計相銜接（圖1）。

2.1 山體本體線的管理

山體本體線的劃定根據各地方山體的地形、海拔等要求。將山體納入城市綠線管理范圍中，根據綠線管理辦法實行嚴格的保護，制訂建設措施，使山體本身的保護具有法律上的保障。同時，通過環山道路的修建，隔離城市開發建設區域，形成觀山景觀帶，有效遏制對山體的蠶食。

2.2 山體保護利用價值評價

各座山體的保護價值存在差異，通過山體分級，明確不同重要性山體的管控力度。根據山體在城市空間的格局、歷史文化、景觀風貌以及對城市生態環境保護等方面的作用，確定4個核心要素和4個一般要素，對城市所有山體的保護利用價值進行梳理分級（表2），同時確定山體的主要景觀界面和次要景觀界面①主要景觀面是指景觀敏感度高、對城市空間影響力大、社會關注度高、欣賞價值高的山體景觀界面。次要景觀面指相對主要景觀面而言，指其景觀敏感度、對城市空間影響力、社會關注度、欣賞價值較低的山體景觀界面。。

一級保護山體指在城市中處于核心區位、生態和人文價值高、與城市功能結合密切、具有重要景觀價值的山體。

二級保護山體是構成局部城區景觀格局的重要元素，或具有重要的生態和歷史文化價值的山體。

三級保護山體為具有一般性景觀價值，構成城市基本生態空間的山體。

按照相關經驗，按核心要素權重60%，一般要素權重40%，對烏魯木齊市中心城區山體進行評估打分。將中心城區山體進行分級：總分3.5分以上的為一級保護山體，2.5—3.5分的為二級保護山體，2.5分以下的為三級保護山體。然后根據山體周邊現狀，明確各山體主要景觀面。

2.3 多要素影響下的山體保護控制區劃定

山體周邊區域是與山體關系最為密切的區域，也是形成山體整體風貌的重要組成。對于這些地區要進行嚴格的城市風貌控制，避免建筑對山脊線的遮擋。除此之外，城市中的部分道路、公共活動密集的開放空間、甚至是標志性構筑物在一定角度上形成觀山的視線廊道，對于這些區域最重要的就是對建筑高度的控制，以保證山體的視線可達性。

首先，山體周邊地區的保護控制，采用分區控制法。參考其他地區的經驗，對山體周邊保護區域劃定為限建區和協調區。限建區是指為保護山體可感知度、維護周邊適宜空間尺度而劃定的控制開發區域。協調區是指協調外圍環境，在特別重要的保護山體限建區外圍劃定的適度開發區域。針對不同保護級別、不同景觀面的山體分別制定劃定原則，確定兩區的范圍（表3）。

其次，為保證山體的可觀賞性，對重要的觀山視廊需要進行保護控制。視線由人眼到景點所經過的整個廊道空間形成了視線通廊。基于眺望控制原理與人體視覺的基本規律，觀山視廊的最佳視距最大控制在6 km左右，眺望點的水平視角選取一般為60度，最大不超過120度。根據這一原則，通過眺望視線控制方法確定視廊寬度（圖2）。

城市內重要的觀山要素包括：

（1）山與山視廊

山體的觀景點或者制高點之間是重要的眺望空間，山—山之間的視廊關系是線性空間，兩山體可視范圍之間的連線即為視廊。山—山視廊是城市整體生態空間格局的重要組成，具有重要保護價值。

（2）山—標志物視廊

與山山視廊一樣，山與標志物構成的視廊也是線性空間。

（3）山—路視廊

表2 山體保護利用價值評價表

表3 山體周邊保護三區劃定

城市中的高架路、近山道路和與山腳線垂直的道路也是重要的觀山空間。道路作為線型空間，觀山廊道是一系列眺望動線，形成的是一個連續變化的觀景面。一般情況下可以將眺望動線看作是多個“眺望視點”的集合，用對重要的連續性“眺望視點”的分析來替代對眺望動線的視線分析。

（4）山—開放空間視廊

城市開放空間是一類觀賞人數最多、觀賞視域最大的區域。城市中的公園、活動廣場、濱水活動區域均是重要的開放空間。在這些區域，往往由于供觀賞的范圍較大，觀賞的視距多樣，視廊通透性高，能夠獲得景觀質量極佳的構圖[7]。這些地方的視廊由前景植被景觀區、中景建筑區以及山體背景區組成。

圖2 眺望點視線控制原則示意圖

圖3 山體周邊建筑高度控制要求

圖4 視廊建筑高度控制原理

山體保護控制區域的劃定綜合考慮山體周邊分區控制和視廊控制范圍的要求，應用GIS分析技術將兩者疊加，同時以重要的觀山道路、開放空間為界，劃定控制范圍。

2.4 綜合建筑高度控制體系

參考國內一些城市的實踐經驗，山體周邊地區的建筑高度采用梯度遞增的限制方式（圖3）。根據不同的山體級別，對高度控制采取不同的限制要求。在保證20%山景不被建筑高度遮擋這一原則下，利用眺望控制法控制觀山視廊內的建筑高度（圖4）。利用GIS天際線分析功能可以實現（ArcGIS中，3DAnalyst工具箱下“天際線”和“天際線障礙物”功能，可在三維環境中，以視點為基準，生成天際輪廓線和天際線障礙面，用以計算各視點的精確的高度控制值），然后根據綜合疊加計算，獲得多條視廊確定的高度控制圖（圖5）。

將兩種建筑高度控制要求疊合，在重疊區域取兩者的最小值，確定山體保護的綜合的高度的控制要求。應用ArcGIS技術手段，可以保證計算過程精確度可控（精度取決于柵格的精度），理想狀態下，可以精確到每個點的建筑高度控制值。在實際應用中，對于高度的控制往往是和土地出讓條件、地塊控詳編制密切相關的。因此，通過控制ArcGIS分析的柵格大小，在地塊內取最小值，確定每個地塊的高度控制值。

2.5 剛性定量和彈性引導互為補充的管理控制體系

通過技術分析，將山體保護的建筑高度控制進行了定量控制，為科學管理創造了條件。但是理想化的建筑控高在現實操作中存在難點。一方面，理想化的山體保護建筑高度控制采用的是梯度遞增的控制原則，單一的建筑高度控制值會讓空間形態顯得生硬也不利于土地的集約化利用。另一方面，現行的控詳等規劃和山體保護的高度控制存在較大矛盾。因此，每個地塊的建筑高度控制需要綜合考慮現狀基礎條件和實際建設需求。對山體本體保護線、建筑高度等重要指標納入控制性詳細規劃的圖則保護中，形成嚴格的保護要求。

對于城市部分地區的開發建設與山體保護原則有沖突的地方，應用城市設計導則，運用圖示化的語言，對城市空間進行引導[8]。針對山體保護的特點，提出包括以山體空間開敞率②山體的空間開敞率是指山體的通透比率，山體的空間開敞率=（1-“臨山建筑投影到山體綠線的總長度” /“山體綠線總長度”）×100%，山體界面主要由建筑與建筑間通廊的自然斑塊構成。二者的寬度存在著比例關系，其比例影響人眼對景觀直觀的視線開敞度的評價。建筑總面寬所占比例越大，表明山體界面的景觀視線開敞度越低，景觀效應越差；通廊比重越高，代表的自然景觀比重就越高，給觀測者的山體區開敞感就越大，同時整體景觀感受就越協調。、建筑布局、建筑密度以及山脊線完整度③山脊線完整度=（1-“山脊線被遮長度+被破壞長度 ”/“總長度 ” ） ×100%。在內的幾種控制補充條件，對山體保護進行補充（圖6）。

在審批項目層面，采用“專案論證”的機制，通過具體項目具體分析的手法，解決特定地區的矛盾。對已批已建項目超過控制要求的采取補救措施，對建筑立面、色彩等進行優化；對已批未建項目超過控制要求的進行方案優化后重新報批；對未批的項目，對控制指標按照山體保護要求進一步優化后再進行報批。

3 規劃實踐——烏魯木齊市中心城區山體保護規劃

烏魯木齊市地處亞洲大陸腹地，三面環山。作為絲綢之路經濟帶核心區的重要載體，烏魯木齊自然風光優美，山水資源豐富，歷史文化悠久。近年來，城市經濟發展迅速，開發建設迅猛，城市的山水環境、空間環境品質也得到了政府及市民的更多關注。

3.1 烏魯木齊市山體現狀分析

烏魯木齊中心城區地勢由西北逐漸向東南降低，有大小山體20余座，除西南處的雅山相對高度超過300 m，其余山體基本上為相對高度不超過100 m的小丘陵。根據這一情況，將山體界定為主峰相對高度不低于50 m的形態相對完整的山地與丘陵。將山體本體線納入最新的烏魯木齊總規確定的城市綠線④烏魯木齊的山體綠線，是總規確定的山體范圍，包括山體公園綠線和荒山綠化生態用地范圍。，實現對烏魯木齊山體本體的有效保護。同時結合相關規劃，建議在部分山體綠線邊緣新增寬度為5—15 m的環山道路，打造環境優美的慢行道路，嚴格控制靠近山體一側的開發建設（圖7）。

圖5 山體周邊建筑高度的兩種不同效果比較

根據山體的基本情況，按照山體保護價值評價表的要求，對烏魯木齊市中心城區山體進行評價分級。處于市中心的雅山、紅山、水塔山等山體是城市的標志，為一級山體，而外圍的饅頭山、八道灣等山體作為生態屏障，為3級山體（圖8，表4）。

3.2 烏魯木齊市山體保護控制區劃定

根據分區控制的劃定原則，結合山體的不同景觀面，按照山體本身相對高度，將山體周邊劃定為限建區和協調區（圖9）。

結合烏魯木齊現狀，確定多個眺望要素，確定眺望視廊范圍（圖10）。

應用ArcGIS分析技術將兩個控制要素疊加，同時以烏魯木齊市重要的觀山道路、開放空間為界，劃定控制范圍（圖11）。

3.3 烏魯木齊市山體保護綜合建筑高度控制

將山體周邊建筑高度控制與多類眺望視廊建筑高度控制要求相疊合，遵循“取低值”的原則，獲得綜合建筑高度控制成果。然后疊合到烏魯木齊市中心城區最新總規確定的規劃用地圖中，再在每個地塊取最小值，獲得地塊的建筑高度限高（圖12）。

圖6 幾種城市設計語言的補充

圖7 烏魯木齊市山體綠線及環山道路規劃及斷面示意圖

圖8 烏魯木齊市中心城區山體分級圖

3.4 烏魯木齊市山體保護控制管理體系建構

理想化的山體保護控制圖完成后，烏魯木齊市建立了山體保護控制管理體系，通過規劃管理、規劃編制和規劃實施等多個環節聯動配合，來保證山體保護規劃的可操作性。

首先，將山體保護的控制指標納入新的控詳編制中。將禁建區控制線（山體綠線）納入城市綠線嚴格管控范圍，將建筑高度、建筑密度控制作為控詳指標的參考（圖13）。

其次，在烏魯木齊中心城范圍內劃定了多個山體保護重點片區，要求新編城市設計導則，協調特定區域內山體景觀格局與城市建設其他方面要求之間的矛盾。除建筑高度外，從其他方面對山體保護進行補充：（1）保證山體空間開敞率達到各級山體的要求：保證一級山體空間開敞率不低于50%，二級山體空間開敞率不低于40%，三級山體空間開敞率不低于30%。（2）建筑密度：建筑密度結合烏魯木齊技術管理規定，一級山體周邊多層建筑不超過30%，高層建筑不超過25%；二級山體周邊多層建筑不超過35%，高層建筑不超過30%。（3）建筑布局：采用與主要景觀面垂直或東西向傾斜45度以內。對于一些主要觀景視廊空間進行補充，允許部分建筑突破相鄰山脊線，但控制山脊線完整度在60%以上，有利于形成山體周邊錯落有致的天際輪廓線（圖14）。

表4 烏魯木齊市山體保護分級

圖9 烏魯木齊市中心城區山體分區保護控制圖

圖10 烏魯木齊市中心城區重要觀山要素示意圖

圖11 烏魯木齊市中心城區山體保護控制區劃定

圖12 烏魯木齊市中心城區山體保護綜合建筑高度控制圖

圖13 烏魯木齊市紅山地區地塊控制引導圖則

圖14 烏魯木齊市中心城區山體保護重點城市設計區域

最后，對新審批項目采用“專案論證”的機制，提出針對山體保護的地塊控制要求和改善策略。以雅山東部火車南站西面地塊“華源尚源貝閣”項目為例，原方案在建筑高度、空間開敞率等方面都超過了山體保護的控制要求，通過改動建筑布局增加觀山視廊、局部建筑降低高度部分建筑補充高度等方法，保證建筑量不變，同時又增加從青峰路等重要觀山空間對雅山的可觀賞度（圖15）。

圖15 雅山東部火車南站西面地塊華源項目調整方案示意圖

4 結語

山體是城市重要的自然資源，“顯山露水”已經成為城市風貌保護的重要原則之一。本文通過總結原有的山體保護方法的效用與不足，構建更為綜合和精細的保護控制體系并在規劃實踐中加以利用，對城市山體的綜合保護具有借鑒意義。本次研究以烏魯木齊市的城市山體保護為案例，一些保護區域的劃定原則和控制要求參考了烏市的自身特點，具有鮮明的特色。未來，需要加強保護要求和規劃管理的結合，確立更為普適性的保護原則和指標。

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Control System Research of City Mountain Protection Planning: A Case Study on Mountain Protection Planning of Urumqi City

LAI Xiaoxue

The protection of urban mountain is one of the important contents of ‘city double repair’ work. This research takes the conservation and control of urban mountain and construction area as the object, uses advanced concepts and technologies of mountain protection at home and abroad for reference, puts forward the mountain comprehensive protection goal and strategy: request of the landscape around the mountain and viewpoint control, delimit the mountain protection control area; to determine the partition height control and the height of the visual corridor control combined influence of building height control requirements. Combined with the city construction and development, the rigid quantitative and elasticity leading management control system should be built, and the mountain conservation strategies should be put into the planning and management.

Mountain conservation | District control | Viewpoint control | Building height | Planning and Management

1673-8985（2017）03-0069-08

TU984

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