大城市鄉鎮事業單位人員超編問題研究*
——以上海市P鎮為例

趙勇謝繁卉

（1.復旦大學，上海200433；2.上海行政學院，上海200233）

大城市鄉鎮事業單位人員超編問題研究*
——以上海市P鎮為例

趙勇1謝繁卉2

（1.復旦大學，上海200433；2.上海行政學院，上海200233）

大城市鄉鎮事業單位內部人員和編制狀況是透視其公共服務人員和編制規模的一個重要窗口。文章以上海市P鎮的11家事業單位為例，描述其編制和人員現狀及存在的問題，從客觀環境的變化、主觀層面的沖動和結構不合理等角度對超編的原因進行學理分析，在此基礎上提出治理超編、完善基層治理結構的政策建議。

大城市鄉鎮；事業單位人員超編；政策建議

一、問題的提出

鄉鎮政府是我國現有五級政府中的最低一級，是直接面向社會大眾，提供公共服務、管理社會公共事務的一級政府。隨著我國城市化進程的不斷推進，一方面，大城市民眾對政府公共服務的需求不斷增長，鄉鎮政府需要承擔更多的公共服務和公共管理職能；另一方面，簡政放權是中央政府對各級地方政府的總體要求，控制編制和人員數是政府改革的外在壓力；同時，大城市鄉鎮政府財政狀況較好，對于工作人員有膨脹的內在沖動。總體而言，人員和編制存在內在膨脹沖動和外在壓縮控制的雙重張力，大城市鎮政府內部的公務員編制受到了嚴格控制，而對于事業單位內部編制和人員數的控制相對較弱。可以說事業單位內部人員和編制狀況是透視大城市鄉鎮政府公共服務人員和編制規模的一個重要窗口，對于進一步推進大城市鄉鎮行政改革有重要意義。

人員超編一直是困擾我國政府的一個重要問題，超編問題在不同地區、不同層次、不同領域的表現不盡相同，在各類公共組織中,事業單位超編尤為嚴重,其超編的絕對數量和相對數量均大于黨政機構和政法部門。①本文以上海市P鎮的11家事業單位為例，描述其編制和人員現狀及其帶來的問題，對超編的原因進行學理分析，在此基礎上提出治理超編、完善基層治理結構的政策建議。

二、大城市鄉鎮事業單位人員超編現狀

上海是我國大城市的代表，其政府治理模式及人員規模在大城市管理中具有典型性。M區是上海市的一個近郊地區，下轄一個工業區、四個街道和九個鎮。P鎮是位于上海市M區②城郊結合部的一個鄉鎮。2000年，M區將L、D、C三個地區合并為P鎮，2016年又將PJ街道從P鎮中析出。截至2016年9月，P鎮行政區劃面積為102.56平方公里，下轄56個行政村、38個居委、42個社區，2015年總人口為23.5萬人。總體而言，P鎮屬于上海市城郊結合部的大鎮。由于行政區劃面積大，管轄事務雜，人口多，所以P鎮的內設部門和其他鎮級政府相比機構設置比較多，共有38個機構和單位。其中機關單位7家，區屬事業單位11家，鎮屬事業單位10家，鎮屬公司制單位7家③和3個創新型臨時性綜合治理中心（參見表1）。其中，P鎮區屬事業單位共有11家，占全鎮所有機構和單位的比重為29%，在各類機構中占比最大，其次占比較大的是鎮屬事業單位，為26%（參見圖1）。本文以表1中的11家區屬事業單位人員為例分析人員超編問題。④這些事業單位主要承擔由區、鎮兩級政府職能轉移而衍生出的工作，例如農業服務中心主要承擔全鎮范圍內與農業有關的工作，其內設機構包括：農田管理科、蔬菜管理科、種植管理科、統計結算科、養殖管理科、新農村建設科和綠林管理科。

表1 P鎮事業單位性質分類情況表

資料來源：根據調研資料整理而成。

圖1 P鎮不同性質單位占總體比重分布圖

上海市政府和M區政府對于事業單位編制數有如下的政策規定：（1）人員編制10名以上的，可以設置內設機構；規模較小、任務單一以及科級以下事業單位一般不設內設機構；（2）內設機構數量按照人員編制數額確定：人員編制10-19名的，可設置2-3個；20-39名的，可設置4-5個；40-79名的，可設置6-7個；80名或80名以上的，不超過8個；（3）單位領導職數：正職1名；人員編制7-15名的，可設置1名副職；16-50名的，可設置2名副職；51-100名的，可設置3名副職；副職數最多不超過4名；（4）內設機構領導職數：單位編制數在50名以下的，不超過編制數的20%。⑤

然而，具體分析P鎮11家區屬事業單位的人員和編制情況，可以發現實際工作人員超編現象普遍存在，在一些部門和領域尤其嚴重。具體表現為以下方面：

第一，人員數超編現象普遍存在。

如表2所示，11家單位的人員平均超編率是243%，超過平均值的有6家，其中社區事務受理服務中心的超編率為600%，也就是編外實有人數是編制實有人數的6倍。由圖2也可以看出，社區事務受理服務中心的實有總人數和編制實有數的差距是最大的，實有人數98人，編制實有人數14人，編制外人員84人。

具體部門中除了房管辦事處，其他單位均是實有人數大于編制人數，如農業服務中心、社區事務受理服務中心、社區事務管理服務中心、社區黨建服務中心、財政所、規劃建設和環保辦公室、安全生產監督管理所7家單位的實有人數是編制人數的1.7倍—6倍。城市網格化管理中心超編率達到36%，原因是其大部分職能都已經下沉到三大綜合治理中心，鎮城市網格化中心只是承擔了一些資料整理工作。房管辦事處的超編率為-44%，也就是實有人數少于編制給定人數，房屋辦事處作為事業單位，其主要負責人是由公務員編制的人員來擔任，這就產生了所謂的“混編現象”。這里的“混編現象”是指行政機關中有事業編制人員，事業單位中有行政編制人員，甚至企業型單位中也混雜著行政編制和事業編制人員的現象。如表3和圖3的餅狀圖所示，11家區屬事業單位編制人員為117人，全鎮統計結果是193人，混編使用率大約為39.4%。

表2 P鎮事業單位人員超編情況

圖2 編制實有人數與實有總人數對比情況

表3 混編使用情況

圖3 P鎮事業單位混編使用情況

第二，領導職數，特別是副職職數超編嚴重。

雖然鎮屬事業單位中的部門負責人在我國公職序列中不屬于領導職務，但他們在實際行政運行中承擔著部分領導職責。并且，這種職位的存在，有利于調動基層公職部門工作人員的工作積極性。

從P鎮情況來看，領導職數平均超編率是100%，11家單位中超過平均數的單位有7家，財政所、規劃建設和環保辦公室領導職數超編率達到200%；另外，11家單位中存在正職超編的有3家，即社區事務管理服務中心、財政所、規劃建設和環保辦公室，各超編1人，其他均是副職超編嚴重（參見表4）。綜合表4和圖4可以看出：（1）副職超編數最多的是社區事務受理服務中心，超編數為4人；（2）副職超編比較多的是農業服務中心、規劃建設和環保辦公室、安全生產監督管理所3家單位，均是3人；（3）社區事務管理服務中心和城市網格化綜合管理中心2家單位副職超編數為2人；（4）文化體育事業發展中心、社區黨建服務中心和財政所3家單位副職超編數為1人。

表4 P鎮事業單位領導超編率

圖4 現有領導職數與區核定領導職數對比情況圖

第三，內設機構數超過控制數的現象比較嚴重。

內設機構數的膨脹是大城市鄉鎮事業單位人員超編現象的重要表現。如圖5所示，P鎮除了房管辦事處外，其他單位的科室設置均超出M區政策規定，其中，農業服務中心、社區事務受理服務中心、社區事務管理服務中心和城市網格化綜合管理中心4家單位的內設科室數超出規定科室數至少3個。科室數超編嚴重，由此帶來領導職數過多，一線干活人員相對偏少。如表5所示，領導和科室長平均占總人數比重為36%，遠遠超過M區所規定的20%標準。并且，超過平均值的單位有8家，僅有3家低于平均值。另外，社區事務管理服務中心、城市網格化綜合管理中心超過57%，意味著這兩家單位的一半以上人數是領導或者管理者，一線干活人員少，從而導致超編與缺人并存的現象。

圖5 現有科室數與規定科室數對比情況

表5 P鎮事業單位領導設置情況

最后，領導超編與機構缺人現象、機構超編與人崗不匹配現象并存。

由于領導職數占單位總人數比重大，并且人員定崗定編不夠規范，導致人力資源配置不夠合理，人手不足與超編壓力并存，人員與崗位專一性不足，“事有人干”與“有人干事”之間不協調，降低了工作效率。具體表現為：一是事多人少，很多部門工作量大，但是人員配置少，加班加點現象較為常見；二是事少人多，部分崗位上工作任務相對簡單，工作量不大，但現有人員較多，形成了人力資源的浪費；三是實際有效的工作人員少，有些部門人數和工作量之間相匹配，但因工作能力、工作積極性、年齡、身體狀況等因素，實際有效的工作人員數量偏少，無法按照崗位職責要求完成工作。

同時，機構膨脹和人浮于事現象較為嚴重，制約和影響了工作效率。具體表現為：一是有些單位未能及時根據職能轉變進行調整，導致一些部門內部出現職能已經消失但機構仍然保留的情況，人員閑置無事干。例如動遷管理辦公室的面積認定科，動遷面積認定這個階段性工作已經完成，但是由于這個部門人員無法安置，所以科室一直保留到現在，由此增加行政成本，耗費行政資源。二是受到崗位吸引力不強與人員能力素質不足等多方面因素影響，“事無人干”現象頻出。

三、大城市鄉鎮事業單位人員超編原因的學理分析

（一）客觀對象的變化是形成大城市鄉鎮政府事業單位人員超編的剛性因素

1.人口的增長要求提供更多、更好的公共服務

2005年以來，P鎮總人口保持逐年穩定的增長速度（參見表6和圖6）。從人口的絕對數值上來講，P鎮屬于人口凈流入地區，鎮政府及其下屬管理部門面臨著人口導入帶來的諸如文化教育、醫療衛生、勞動就業、城市管理、社會治安等多領域的巨大壓力。上海作為一線城市，一直在努力打造行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少的服務型政府。而推進服務型政府建設，提高公共服務和社會管理水平是兩個重要的指標。從管理學角度來看，人口數是人員編制管理的一個重要參照因素，是制約編制數的重要基礎。鄉鎮人口的不斷增加必然影響編制數量的變動，但是由于鄉鎮的人員編制管理并不十分規范和科學，沒有根據快速增長的人口需求進行調整和完善，鄉鎮政府在面對民眾不斷增加的服務需求和上級不斷提高的管理需求的過程中只能不斷在規定編制外招聘人員，從而造成人員的超編。

表6 P鎮2005年-2014年人口變化情況

圖6 P鎮2005年-2014年人口變化情況

2.城市化水平的提高使得民眾對公共服務和社會管理的需求不斷增長

在總人數保持穩定增長的同時，非農村人口也在迅速增長，P鎮的非農村戶口占總人口比重也在迅速提高，從2005年的36%增長到2014年的73%（參見表6）。非農村戶口的比例迅速提高，這就要求P鎮的管理要實現從偏重農村治理向偏重城鎮治理的轉變，實現從農村文明向現代文明的轉化。隨著城市化程度越來越高，政府提供公共服務和承擔社會管理的任務也日益加重，而原有的事業編制人員數也難以勝任繁雜多樣的工作。

（二）主觀層面的沖動驅動人員超編

1.財政收入逐年增長使得基層政府有能力承擔使用更多人員的費用

從2006年開始，P鎮的財政總收入一直在快速上升，速度明顯快于財政支出和人員經費支出（參見表7和圖7）。同時，財政支出和人員經費支出也在穩定上升。從表7中的人員經費占比可以看出P鎮的人員經費占比總體來說比較穩定，在15%到25%之間浮動，而隨著財政收入的增加，客觀上為供養更多人員提供了保障和條件。

一直以來，行政編制和財政收入之間有著緊密的關聯，有學者用“編制就是財政”來進行概括，財力允許是核定編制的最直接、最重要的依據之一。⑦P鎮擁有7家企業型部門，每年會創造許多收入，其財政收入一直保持持續增長狀態，由表7可以看出，2014年的財政總收入是2006年的4倍多，一定意義上說，P鎮財政收入的不斷增長也是驅使人員超編的主觀因素之一。

表7 2006年-2014年P鎮財政總收入、財政支出以及人員經費支出情況（執行數）

圖7 P鎮2006年-2014年財政總收入、財政支出和人員經費情況

2.“帕金森定律”型心理促使基層官員有沖動招收更多人員

帕金森定律是帕金森在對組織機構的無效活動進行調查和分析中提出的關于組織機構臃腫低效的形成原因的定律，核心思想是“工作的增加只是為了填滿完成這一工作時可資利用的時間”⑧，而不是真正地想高效率完成工作本身。層級節制是官僚制組織的特征之一，為了實現這種上下級的權力運行體系，行政官員的第一反應是增加部屬。為了使自己不再親力親為地完成一項工作，就要給自己配“秘書”，這些秘書之間需要進行信息溝通、協調工作，循環往復的程序使工作量“被”主動地增加了。結果，原來只有一個行政官員的工作變成多個人完成，只有幾個行政官員的科室變成一群人的科室，人員大幅度增加。這種“想增加的是下級而不是對手”的心理，在P鎮也普遍存在，如在改革中很多中層領導者都想要增加科室數量和科室長人數，導致出現副職超編、機構超編嚴重。

3.人員編制管理法治思想薄弱促使人員超編

調研發現，基層治理過程中人治色彩還在一定程度上存在，即使在中國大城市治理中同樣如此。P鎮領導及其公務人員對于嚴格執行人員編制管理相關規定比較隨意，往往會在原有的規定之上再根據“實際”（比如因人設崗）需要增加人員。這反映了基層人員編制管理法治觀念不強。

（三）組織結構不合理迫使人員超編

1.人員結構配置不合理

調研中，我們發現P鎮的很多事業單位內部人員結構不合理。首先是人員年齡結構不合理，相當多部門工作人員年齡結構處于青黃不接的狀態，50歲以上的人員占有很大比重，30歲以下年輕人數量較少。其次是人數和工作量配置不合理，有些部門工作耗時長、事情多，但是配置的人員和工作耗時不長、任務量輕的部門人數大致相等，導致有些工作沒有人去承擔。最后，雖然有些部門人數和工作量之間相匹配，但因工作能力、工作積極性、年齡、身體狀況等因素，實際有效的工作人員數量偏少，也無法按照崗位職責要求來完成工作。這些都導致了事業單位的超編現象。

2.條線機構上下一致設置的不合理

我國長期實行的是條線上下一致的結構體制。上下級之間條條必須相互對應，對于基層政府而言，“上頭千條線，下面一根針”。⑨如此，中央新增什么機構，地方必須要有相應的部門相對應。據統計，中央每設置一個機構，全中國的縣以上則相應增設3000多個機構。⑩P鎮同樣如此，為了追求上下一致，產生了一些新的機構，例如，2015年，P鎮響應上級部門的號召推進“美麗鄉村建設”，農業服務中心相應地增設了“新農村建設科”這個新的科室。這也導致了人員和機構的膨脹。

四、治理大城市鄉鎮事業單位人員超編的政策建議

總體而言，大城市鄉鎮的事業單位人員超編表現為機構總人數超編、領導及其副職超編和內設科室數超編，主要原因是由于客觀環境的變化、主觀層面的沖動和結構不合理等多方面因素導致的。治理大城市鄉鎮政府事業單位人員超編不僅需要壓縮、分流現有人數，還需要建立科學的編制管理觀念，依法定編、定崗、定人。

根據組織平衡理論和人力資源管理理論，超編人員的改革關系到組織機構中的每一個人，涉及很多人的利益。新公共管理倡導將私人部門的管理辦法引入到公共部門，以提高政府提供公共服務和公共物品的能力，同時，公共管理改革的過程中需要把應當分離的、可以分離的公共服務職能分離出去?。但是，改革的背后涉及的是機構里的每一個具體人員如何安排的問題，這就帶來了治理的復雜性。對于大城市鄉鎮事業單位工作人員超編問題的治理任重而道遠：

（一）強化編制管理中的法治觀念

應當要強化政府的法治觀念，嚴格遵守“依法定編、依法定崗、依法定人”的三定規則，嚴格執行編制政策，使崗位的設置和編制的使用都依法進行，做到有法必依。大城市鄉鎮政府領導人要牢固樹立編制法定意識，嚴格按照編制政策設計崗位、安排人員。上級編制部門要加強對基層部門編制依法管理的監督和檢查，通過監督和檢查促進基層單位和部門依法進行編制管理。

（二）推行編制動態管理機制

治理大城市鄉鎮政府事業單位編制人員超編問題，不光要從糾正用人單位的做法角度來思考問題出在哪里，還需要從源頭——人員編制政策來尋找措施。正如有學者認為的，鄉鎮街道現行的人員編制管理技術非常不科學，人員編制的核定與調整基本沒有考慮鄉鎮街道的實際情況及其變化；并且，人員編制管理部門與相關部門之間的協同遠遠不夠。?調研中發現M區的人員編制核定存在更新不及時、編制調整不能順應經濟社會的發展等問題。需要加強人員編制的動態性管理，通過定期實地調研各部門的需求和建立科學的數量模型，推進人員編制的動態管理，使編制數的調整體現頂層設計和基層運作相結合的特點，適應基層運作的需要。

（三）合理配置大城市鄉鎮事業單位的人員

1.嚴格控制副職職數

按照精干、高效的原則，盡量控制副職的職數，根據部門、職責的大小與工作量，可以打破3人、5人、7人、9人等班子的模式。?在管理層次設定上應強調由正職一人來擔當本職工作，如若其不能擔當，可以考慮人員輪換以保證其勝任，在確有必要時才考慮設置副職。?

2.合理配置各部門人員結構

理想狀態下的組織人員配置應該是男女數量大致相等、年齡結構合理、專業知識背景多樣、管理類和技術類人員比例相當，這樣才能夠很好地進行協調與合作，較好地完成工作內容，提高工作效率。要通過一系列改革改變P鎮相關事業單位（如農業服務中心）人員配置的問題，特別是年齡結構問題。可以考慮讓經驗豐富的年長人員來帶教經驗不足的年輕人，這樣既做好了傳幫帶工作，又不至于機構職能在年長人員退休之后無人履行。

3.重新評估各部門工作量，在部門與部門之間合理安排人員

由于人口的增長、城市化水平的提高帶來政府職能的轉移和工作中心的變化，需要重新評估各單位職能與工作量，依據“三定方案”的要求來明確各部門工作職責、內設機構數量和人員配備數。以此來解決機構膨脹、人浮于事與缺人、缺編現象并存的問題。

（四）合并職能單一、同質性較強的機構，減少機構數

現行政策規定“人員編制10名以上的，可以設置內設機構；規模較小、任務單一以及科級以下事業單位一般不設內設機構。”?對于職能單一（如：敬老院）、同質性較強（如：敬老院與老齡辦）的單位，可以考慮機構合并；同時，對于規模很小、業務工作量不是太多的部門，可以考慮進行整合。

（五）分流消化超編人員

對于超編人員需要通過時間和空間的安排和調整加以消化，對于超編人員的削減不能簡單采用一刀切的方式。同時，由于超編人員的性質復雜、來源廣泛，也不可能采用單一方法來消化，需要多渠道、多方法推進分流消化工作。第一，對于現有的超編人員總體上采取“只出不進”的方式來消化處理，等到這些人員自然減員后，再采用市場化的方式來招聘合同制人員。第二，可以實行離職補償金制度，即對離職人員發放一定數額的補償金，并在有關行政規章上予以明確規定，然后根據各部門實際情況以及本人工齡、貢獻，確定合理的補償幅度。?第三，“嚴把進口”，那些自然減員后實行市場化運作的職位，明確規定不能再進新人。通過嚴控增量、消除存量、控制總量等多元方式來消化超編人員。

注釋：

①賈棟：《超編問題的人員編制管理研究——以陜西省人員編制情況為例》，西北大學碩士學位論文，第1-2頁。

②M區是P鎮所在地區。

③房產總公司、江月公司、都市公司和環衛綜合服務公司最近幾年在機構改革中分分合合，情況混亂，在這里將其暫作一個公司處理。

④數據來源：根據M區統計年鑒和調研資料整理而成。

⑤資料來源：M區事業單位崗位設置若干問題的解釋口徑（內部資料）。

⑥人員超編率=(實有總人數—編制實有人數)/編制實有人數*100

⑦引自《上海市市和區縣政府機關行政編制定編標準研究》(內部資料),第45頁。

⑧丁煌：《西方行政學說史（第二版）》，武漢大學出版社，2014年版,第221-222頁。

⑨李振：《透視中國行政系統中的“超編”與“缺人”的悖論》，《遼寧行政學院學報》2007年第6期。

⑩何曉琦、劉建平：《政府社會成本控制的問題》，《人大復印資料（公共行政）》，2005年第1期。

?歐文·E·休斯：《公共管理導論》，中國人民大學出版社，2015年版，第182頁。

?周敏、趙子建：《基層政府人員編制隱性膨脹問題研究——一A省YZH市CHD區鄉鎮街道機關為例》，《中國行政管理》2010年第12期。

?趙超：《副職過多的副作用及其對策》，《領導科學》1999年第7期。

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?資料來源：上海市M區事業單位崗位設置若干問題的解釋口徑（內部資料）。

?金太軍：《鄉鎮機構改革挑戰與對策》，廣東人民出版社，2004年版，第348頁。

參考文獻:

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Analysis of the Problem of Over-staffing in Township Government of Metropolis——Taking P Town in Shanghai as an Example

Zhao Yong/Xie Fanhui

The internal staff and the establishment of the institutions of township government in metropolis is an important"window" to observe the scale of their public service personnel.Taking P town in Shanghai as an example,based on the investigation of 11 Public Institutions that belong to P town and analyzed its problem of over-staffing，the author discovered that the problem of over-staffing in Public Institution is worse than in other government offices.The paper analyzed the problem of over-staffing which brings difficulty to the job of institutional reform and personnel management.And then,consulted the reason from the changes in the objective environment, game of subjective situation,and staffing structure.Finally,it gives some policy suggestions to solve the problem.

Township Government of Metropolis；Over-staffing；Policy Suggestion

（責任編輯周巍）

D625

A

1009-3176（2017）04-059-（12）

*本文系國家社會科學基金項目“大城市區級政府權力清單的分類依據與標準化流程再造研究”（項目編號：15BZZ068）的階段性成果。

2017-3-5

趙勇男（1976-）復旦大學國際關系與公共事務學院博士后研究人員上海行政學院公共管理教研部副主任教授

謝繁卉女（1990-）上海行政學院碩士研究生