探索平穩健康的房地產市場發展之路
——“構建房地產市場基礎性制度和長效機制”研討會綜述

探索平穩健康的房地產市場發展之路
——“構建房地產市場基礎性制度和長效機制”研討會綜述

6月9日，上海市房產經濟學會、上海市城市經濟學會、上海市土地學會和上海財經大學不動產研究所等四家單位聯合舉辦“構建房地產市場基礎性制度和長效機制”研討會，業內人士百余人參加了研討。演講嘉賓就“基礎性制度和長效機制”、“供給側改革”、“土地制度創新”和“住房租賃市場”等房地產市場的熱點問題展開討論，為探索房地產業持續健康發展之路出謀劃策。

一、關于建立房地產市場基礎性制度和長效機制

（一）房地產市場基礎性制度和長效機制

房地產市場基礎性制度，是指房地產經濟運行的起點性和根本性的制度，它涵蓋房地產生產、流通、消費等各個環節的制度體系，既包括土地制度、稅收制度、信貸制度、住房保障制度、交易制度、房地產登記制度、業主大會議事制度等，還包括房地產信息體系，例如房屋狀況信息統計、房價統計、住房普查制度、住房權籍登記等。

房地產市場長效機制是以房地產市場基礎性制度為核心的一種長遠的制度安排，包括房地產市場自我調節和政府調控的長期穩定和有效的運作機制。“基礎性制度”和“長效機制”兩者的主要區別在于“基礎性制度”相對穩定，執行操作比較固定化，而“長效機制”中的調控部分的內容相對靈活，執行操作需根據市場的發展而有所選擇和側重。“基礎性制度”和“長效機制”兩者的互相協調、互相配合，使其內涵更加全面、更加豐富，功能得到最大的發揮。

（二）建立房地產市場基礎性制度和長效機制的指導思想

建立促進房地產市場平穩健康發展的基礎性制度和長效機制意義重大：一是有利于解決房地產市場現存的矛盾和問題，特別是解決一些深層次的矛盾和問題；二是有利于抑制房地產市場泡沫，防止樓市大起大落，實現房地產業長期穩定健康發展；三是有利于全體人民住有所居目標的實現。

建立房地產市場基礎性制度和長效機制，要充分認識和把握新發展理念所確立的發展思路和方向、發展動力與著力點——在新發展理念中，創新是發展的核心與靈魂，協調是發展的基本方法，綠色是發展的內在要求，開放是發展的時代特征，共享是發展的出發點，也是根本歸宿。建設持續穩定健康發展的房地產市場，有如下要點：一是要協調發展，即建設與國民經濟協調發展、房價波動與國民收入增長幅度相適應的房地產市場；二是要綠色環保，即建設符合功能混合、資源節約、環境友好的緊湊城市要求的房地產市場；三是要開放，即建設以法制為主要手段調控、公平、公正、規范的房地產市場，讓房地產資源充分流通；四是要共享，即建設市場配置和政府保障相結合，滿足市民以居住為核心的多層次住房服務需求的房地產市場，實現“人人享有適當住房”目標。

（三）房地產市場長效機制的基本框架

一是建立供應機制。其內涵包括編制住房發展規劃，確定建設用地總量、結構和布局，貫徹商品住房建設和供應堅持“三個為主”的方針、保障性住房“四位一體”的建設和供應模式。必須把握若干平衡點：土地供應量與住宅需求量的平衡，是抑制房價漲勢的必要舉措；城市規劃中對土地、人口、產業規劃的科學性與宜居生活的平衡，是房價持續保持穩定的基礎；城市資源配置的平衡，即通過公共服務、產業發展、戶籍制度、基礎設施建設等方面的整體規劃和區域規劃，防止資源過度集中于某一個大城市。

二是建立監測機制（預警機制）。即建立房地產庫存和交易監測平臺，密切關注房地產市場后續變化，始終以總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的尺度，及時跟蹤分析，加強研判，反應要靈敏，措施要果斷，有效防范房地產市場大起大落，始終守住城市常住人口規模、規劃建設用地總量、生態環境和城市安全等四條底線，主動應對，持續用力補好短板，有效防范各種風險。

三是建立調控機制。樓市調控的政策工具主要有三大項：貨幣政策、財政政策、產業政策。通過對樓市調控三大政策工具的作用機理分析，可以作如下歸納：貨幣政策掌控著流動性的“總閘門”，提供著房地產經濟和金融市場的“血液”。財政政策的功能在于促進房地產市場結構調整。產業政策主要是政府規范、指導和調控房地產業的政策。

四是建立監管機制。包括三個方面：一是強化地方政府調控主體的責任，堅持“因城施策”和“一區一策”的方針，鼓勵因地制宜出臺和實施房地產市場調控政策。二是建立監管平臺，實現全國住房信息聯網，建立房地產信用管理平臺，實施動態管理與信用管理相結合的市場監管模式，加強房地產信息發布管理，建立存量房交易資金第三方監管制度、完善房地產經紀機構備案管理、加強房地產金融服務領域的監管等。三是建立守信激勵和失信懲戒機制，對于違法違規擾亂市場的行為，依法嚴肅處理，以維護房地產市場健康穩定。

二、關于房地產市場供給側改革的思考

（一）供需矛盾是推動房價上漲的主因

從需求側看，住房是人的生活必需品。人口增長和人口進入婚育高峰期構成了上海住房市場的主要剛需。從供應側看，上海住房建設力度雖持續加大，但與迅速增長的需求相比仍不相適應。為此，住房增加應與人口增長及結構變化相匹配。

與需求增長相對應的是資源的緊缺，最突出的是土地。長期以來，以增量擴張為主的開發模式已使上海土地資源走向枯竭，建設用地供應正在接近極限。土地價格居高不下，從而推動房價上漲。在這種背景下，采取限購措施是必要的。其目的主要應是為供應側的調整贏得時間。但需求不能長期抑制，否則供給側面臨的壓力會越來越大。

（二）保持房地產市場平穩發展，供給側應發揮作用

1.內涵挖潛，增加土地供應。長期以來，上海偏重于工業發展，工業用地產出效益大部分很低且污染嚴重，通過結構調整可騰退的土地數量可觀。同時，農村建設用地通過土地流轉制度改革及宅基地置換也有較大騰退空間。

2.改善結構，調整供地比重。多年來上海不斷加大住宅建設力度，同時增加土地供應，但結構不合理的狀況仍未改變。由于欠賬較多，需要加快節奏，持續提高住宅用地的配比，使供需失衡的狀況盡快得到改變。

3.研究政策，釋放供給能量。上海居民住房保持著一定的空關率。要研究政策，提高住房持有成本，同時從減少交易環節和交易費用入手，促使居民將多余住房出租出售，釋放供給側的能量。

4.加快配套，提升供給效率。上海近年建造的大型居住區不少，由于交通不便，配套設施不全，拿到住房的居民實際入住率不高。當前要抓緊配套設施建設，同時要改進和完善機制，提高住房入住率，提升供給效能。

5.發展交通，拓展供給空間。要通過發展綜合交通，實現長三角城市群的同城化，用便捷的交通縮短城市間的距離，形成90分鐘交通圈的城市群格局，拓展上海住房供給空間，同時發揮上海對周邊地區的輻射和帶動作用。

（三）一些觀點與思考

1．“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，并不否認住房的投資功能，否則又會回到計劃經濟時代。沒有投資就不能體現價值，沒有出租就沒有流動。要遏制的是炒作，即對市場的干擾和操縱預期。所以，要將炒作與投資分開。

計及儲能運行特性的獨立型交直流混合微網優化調度//張志昌,吳健,駱釗,徐近龍,金雪,李鶴健//(19):118

2．短期來看要降杠桿，對轉讓交易進行控制，如T+5或10，即商品住房購買后，需過5年或10年才能入市交易，通過延長商品住房上市交易時間，來突出居住功能。長期從供給側著手，可以通過品種創新，更多地發展社會住宅和自住房。

3．住房制度改革走住房市場化發展道路，初衷是解決老百姓的居住問題，實際操作中，更多地看重住房的市場價值，通過房產交易增加家庭財富，同時弱化了其居住功能。市場需求階段性波動，市場內部存在結構性不平衡，居住成本增加。走市場經濟道路不可逆轉，關鍵是要固化住房的兩大功能。

4．居住房屋的收益應以租金為主，非居住房屋要增加投資功能，可以讓社會資金參與投資。近期需要做的是：完善稅收，增加住房交易利得稅，壓縮增值空間；保持市場活力，支持合理梯度消費；完善信貸支持體系；完善住房供應體系，共有產權房是值得推進的模式。

三、關于土地供應制度的創新

(一)處理好供需關系，創新土地供應制度，促進土地供應與產業發展目標有機結合

1．土地出讓年限的確定要與企業生命周期緊密結合。按照企業生命周期確定土地出讓年限，實行工業用地出讓彈性年限制或租賃制，有利于降低企業拿地成本，也有利于工業用地的及時退出和產業更新換代，同時可增強產業園區對土地利用的掌控能力。根據國際上大多數企業生命周期為10-20年的規律，建議將一般產業項目用地出讓年限定為20年，待首期出讓年限屆滿后，經對合同履約情況進行評估，再選擇有償續期或收回土地使用權。同時，應借鑒英國、新加坡等地做法，積極探索以租賃的方式供地，可以是土地租賃，也可以是工業廠房租賃。

2．土地供應方式要與產業發展目標緊密結合。在新增用地方面，對新產業、新業態的用地指標應予以重點保障，實行用地指標單列。在供地方式上，可對一些急需引進的高新技術產業項目實施“帶項目出讓”或定向掛牌政策。在存量用地方面，為了支持新興產業發展，可采取協議方式供地，并且不改變土地權利人。在符合規劃、不改變土地用途的前提下，對于土地權利人利用現有房產，或原土地使用者利用已取得的非經營性用地發展文化、信息等新興產業的，可以采取協議出讓、作價出資、租賃等方式供地。

3．土地供應結構要與產業結構調整目標相結合。在新增用地方面，嚴格禁止向不符合產業發展導向的項目或產能過剩的項目供地。在存量用地方面，嚴禁利用存量用地或存量房產發展不符合產業發展導向的項目或產能過剩的項目。

5．推進工業用地由分割管理向混合管理轉變。可借鑒新加坡經驗，探索實行產業用地的混合管理體制。建議我國的工業用地管理也采取以下管理體制：在統一土地出讓規則和交易平臺的基礎上，先由國土資源部門將工業用地分批次出讓給產業部門（園區管委會），然后再由產業部門（園區管委會）按照產業發展要求逐個引進項目。

（二）處理好變與不變的關系，創新土地用途管制制度，增強供給的彈性和適應性

1．為了減少規劃調整的麻煩以及更好地適應產業融合的新趨勢，在規劃編制時增加混合用地或“白地”的比重。建議城鄉規劃部門在符合控制性詳細規劃的前提下，按照用途相近、功能兼容、互無干擾、基礎設施共享的原則，根據當地實際，研究制定有助于新產業、新業態發展的兼容性土地類和相關控制指標。例如，科教用地可兼容研發與中試、科技服務設施與項目及生活性服務設施。對于暫時未考慮發展方向的區域，可以“留白”。在土地供應上，要適當增加混合用地和“白地”的比重。

2．在特定區域范圍內或在符合相關條件的情況下，可增加土地用途變更彈性。一是增加產業園區內不同類型土地用途的變更彈性。二是結合城市更新，允許部分商服用地改變用途，以消化過剩的存量商服用地。三是對于自由貿易區內的土地，探索實行負面清單式的土地用途管制模式。

3．為了防止擅自變更用途造成的混亂，要明確自由變更的區間。建議在放松土地用途管制的同時，明確相關規則，規定各類用途土地面積的調整上限或下限。

4．建立土地用途變更的快速審批機制。建議加強規劃、國土和產業等部門之間的協調，優化審批流程，簡化審批環節，提高審批效率。對于因產業發展需求確需變更土地用途的地塊，要建立用途變更的快速調整機制。這樣既有利于促進產業的轉型升級，也有助于防止因規劃調整滯后可能導致的違法用地行為的發生。

（三）處理好收與放的關系，創新土地收儲制度，形成具有多元性、靈活性的土地供應格局，降低用地成本

1．壓縮政府收儲的范圍和規模。考慮到我國許多大城市的土地供應已由增量用地為主向存量用地為主轉變，建議我國政府收儲的主要目標改為，為了彌補市場的不足，提供一些市場不愿做的公共產品比如保障房建設、公益性設施建設等非營利性項目的土地。同時，凡是在法律許可的范圍內，依靠市場機制能夠建設的項目，原則上都由市場來做，不建議納入政府收購的范圍。

2．推進土地儲備主體和供應主體的多元化。打破由城市政府壟斷土地儲備的現行格局，形成在統一交易平臺的基礎上，多元主體平等實施儲備和供地的局面。重點推進三方面探索：一是集體經濟組織可以實施土地儲備，直接供應土地。賦予農村集體建設用地與國有土地同等的權能，可以在統一的土地交易市場實施土地供應和交易活動。二是對于從事經營性開發的存量土地，允許土地權利人自行開發。部分舊城區改造、城中村改造、舊廠房改造項目，可以不納入政府收儲范圍，允許由土地權利人自行改造或聯合開發。三是對于一些土地權利人自己無條件或無能力進行再開發的地塊，通過降低轉讓成本、允許分割轉讓等方式，調動土地權利人的積極性，及時將土地轉讓給第三方進行開發。

3．近期采取政府收儲和企業自由轉讓并重的發展策略，遠期實行以企業自由轉讓為主、政府收儲為輔的發展模式。在當前的過渡期，可推進政府和企業聯合儲備，建立合資入股、共同開發的收儲機制，即通過建立股份合作方式，由原土地使用權人與地方政府的資產經營公司以一定的股份進行聯合儲備和開發，并由政府的資產經營公司控股。這種收儲方式讓原土地使用權人參與儲備和開發，以調動國企、上市公司等存量土地持有主體參與開發的積極性，但對地方政府資產經營公司的資金實力要求比較高。

（四）處理好進與退的關系，創新土地稅費制度，構建良好的低效用地退出機制

一是增加持有環節稅費，提高土地保有成本，實行差別化的稅收征管政策，引導低效用地及時退出。二是減少土地轉讓成本，降低企業退出門檻。三是探索建立低效用地退出的利益補償機制。

四、關于大力發展上海住房租賃市場

（一）努力倡導租房消費理念

世界上一些發達國家民眾買房意愿其實并不強，就連收入頗豐的教授、企業高管也常常是一家人住在租來的房子里，年輕人選擇租房的比例則更高。他們寧愿租房而把省下來的錢用于旅游、投資，也不去買房。相較之下，我國住房消費理念明顯落后。中國人歷來有存錢、蓋房、置業和為兒孫積攢家產的傳統，老百姓普遍“重買輕租”，并且希望“住房一步到位”。對此，政府要引導公眾樹立理性的居住觀，大力倡導租賃消費、“先租后買”的理念。

（二）大力發展規模化、機構化租賃企業

由于過去十幾年房價的快速上漲，房地產企業更愿意采用開發——賣房——回款——再開發的快速周轉模式。不過近年來隨著地價的逐步走高，房企融資難度的加大，房地產行業已經呈現出少數大型房企寡頭競爭的格局，多數中小型房企面臨著轉型升級的考驗。在這種情況下，政府如能因勢利導，提供各種優惠政策使中小型房企進入住房租賃市場，那么上海一定會涌現出一批規模化、機構化租賃企業。同時，應建立商品租賃住房運營企業資質認證體系，向滿足條件的運營企業提供稅收優惠，建議對租金定價實行政府指導價格的運營企業免征增值稅。

（三）加快建設公共租賃住房，保障中低收入者住房需求

增加公共租賃住房供應，使大部分中低收入者有房可租，可有效降低市場上對住房的需求。房地產價格受供求關系影響較大，可以說，公共租賃房制度或多或少起著穩定房價的作用。在當前房地產剛性需求日益加大的情況下，保障方式應以保障供應為主。政府應直接組建保障房建設公司，以住宅生產者的身份直接從事公共租賃住房生產，按特定的價格出租給保障對象。此方式能快速有效地將政府政策落實，并能直接干預整個房地產市場的供需情況。

（四）拓展租賃房源供應渠道

由于目前租賃市場中仍存在市場供給不足、租金居高不下等問題，對于目前空置的商用住房或有問題的類住宅，應允許開發企業將其盤活，改建為長租公寓，進而增加商品租賃住房房源。

（五）保障住房租戶利益

可將商品租賃住房租戶進一步納入公共服務體系，與購房者均等化享有社會服務。對于在一個區域內租賃達到一定年限的家庭，可在教育、醫療、社會保障、就業、戶籍等方面加快推進其均等化享有公共服務進程。

(整理:周明)