強化住房居住功能須成為長效政策

文/崔光燦

強化住房居住功能須成為長效政策

文/崔光燦

一、住房投資功能的強化帶來了社會經濟不平衡

改革開放以來，市場化取向的住房制度改革，提高了住房配置效率，有效解決了城市居民的住房困難。住房的屬性也從單獨滿足居住的功能，演化為居住與資產配置功能兼有。住房制度改革“初心”主要是解決居住問題，但沒有預期到住房的資產配置功能會在短期內快速強化。住房成為家庭資產的重要部分，并成為積累財富甚至“創造”財富的工具。在市場波動過程中，購房時機的選擇成為影響家庭財富的重要因素，誘發部分家庭通過短期“炒房”獲得財富的現象出現，使住房的居住功能不斷被“弱化”，產生了市場內在不穩定性和社會財富的不公平分配。

（一）將住房作為“短期投資”對象是市場不穩定的起點

當住房可以以較低的成本在短期內買進賣出時，住房的資本市場特性開始顯現，并隨著市場價格的波動，形成了“買漲賣跌”的資產市場特征，使預期變化與金融支持成為影響市場供求關系的重要因素。價格波動是所有資本市場的共同特征，并會出現階段性價格快速上升現象，特別是在住房市場房價一輪輪上升過程中，會形成一輪輪的恐慌性購房現象。市場的波動為短期套利提供了可能，而市場的短期投資更加劇了市場的波動，還常常有部分不良中介推波助瀾，使市場的穩定性不斷弱化。

（二）住房的代際不公平現象明顯

當家庭將住房作為財富的貯存或積累手段時，當代家庭會過多占有住房，并促進住房價格相對實際居住需求過快上漲。隨著住房價格過快上漲，下一代家庭將為住房支付更多成本，這一成本可能遠大于他們未來收入中可以用于支付居住成本的合理比例，其實質是當代人通過資本“占有”了下一代家庭的財富或勞動。同樣，地方政府的“土地財政”模式，過多的土地出讓與70年的土地出讓金一次性收取，也使政府提前收取了后期政府的土地收益。所以，當代家庭占有過多的住房，是提前占有了未來家庭的財富，由此產生了明顯的代際分配不公平現象。

（三）加劇了城鄉不平衡

新型城鎮化是以人為核心，以農業人口在城市擁有穩定的就業、穩定的住房為基礎，實現農業人口市民化。但部分家庭過多占有住房，將來住房上漲后無論是出售給新市民，還是出租給新市民，都需要新市民支付更多的居住成本，這會影響城鎮化的進程。因為，如果部分家庭不過多占有住房，如果市場上實際的居住需求與供應匹配，住房就不會成為資產配置的重要對象，價格就不會過快上升。隨著住房價格過快上漲，新市民的住房支付能力不足問題顯化。多數城鎮家庭通過單位分房、較早購買商品住房、動遷安置解決了住房問題，少數低收入家庭也逐步通過住房保障政策解決了住房困難。新進城的市民，既包括留在城市就業的大學畢業生，也包括新進城的農業轉移人口，其預期收入決定了他們難以通過市場的方式解決住房問題。城市的發展如果沒有新的人口流入，特別是青年人口的流入，其動力就會受到影響。

（四）住房資產價格管理尚沒有好的政策

若想從資產價格管理的角度來穩定房地產市場，目前還缺乏有效的手段。資產價格更多是金融領域調控的內容，國際上還沒有成熟的資產價格管理經驗，貨幣政策如何影響資產價格仍需要實踐檢驗。信貸政策和稅收政策是調控資產價格的主要手段，但商業信貸更多服務于商業銀行，還缺少專門的住房信貸政策體系，稅收主要針對生產和流通領域，還沒有形成針對持有環節的稅收體系，總體上還沒有形成穩定的調控機制。

總體來看，隨著住房居住功能的弱化，住房資產配置功能的加強，住房資源配置不平衡逐步成為社會矛盾的載體，而且又缺乏有效的市場管理手段，因此，必須從“治本”方面解決問題，即強化住房的居住功能。

二、平衡住房的居住與投資功能是市場穩定的基礎

（一）住房的居住功能與財富積累功能并存已不可逆轉

從各國的住房政策演變來看，同時重視住房的兩種功能已成為趨勢。多數國家也通過各種支持政策，增加居民的住房自有率，服務于家庭解決居住問題與財富積累這兩個目標。英國政府繼1966年開始公共住房出售后，在1980年進一步出臺了租戶可以以低于市場價格的價格購買租賃公共住房政策。美國政府從上世紀70年代起持續鼓勵低收入家庭購買產權住房政策，使住房自有率不斷提高，于2005年前后超過69%。同樣，我國也于上世紀80年代開始了住房制度改革，實施了公房出售，并于1998年實施了住房的貨幣化改革，使住房自有率大幅提高。當人們更多關注住房資產及其增值功能時，住房的資產屬性被不斷放大。這時住房價格的變化就不再取決于居住需求，而是取決于居住與投資這兩種需求。居住需求的變化主要取決于人口的變化，而投資需求的變化則更多取決于對資產配置的需求，以及對購買時機的決策。同樣，對我國城市家庭而言，住房也已成為家庭財富的重要載體。住房在滿足居住功能的同時承載財富積累的功能，這一狀況已不可改變，未來的住房政策重點是要平衡好這兩個功能。

（二）在平衡居住與財富積累功能中強化居住功能

實現住房的“以居住為主”，即按“住房是用來住的，不是用來炒的”的定位，平衡住房的居住與資產配置功能。住房的基本功能是居住，其次才是資產配置。住房可以作為長期的資產配置工具，但不宜作為短期的投資工具，應縮小短期投資獲利的空間。住房作為家庭資產，不宜進行過多的不平衡配置，即不宜使一個家庭擁有遠遠大于家庭居住需求及合理資產配置范圍的住房數量，尤其是通過金融杠桿過多擁有住房。

增加非居住房屋的資產配置功能。在財富積累上，住房與非居住用房不同，可進一步通過降低稅收等，強化辦公、商業等房屋的投資功能，改變以前住房交易成本低，商辦交易成本高的現象，使投資非居住房屋更加容易。同時，要發展房地產金融，如通過REITs等，發展商業、辦公、倉儲、醫院等非居住地產的投資渠道，使普通市民能通過基金投資非居住地產。

（三）強調住房的自住率而不是自有率

各國在解決居民住房時實施過不同的政策，但多數國家最終都將提高住房自有率作為政策目標之一。住房自有率也被稱為住房私有率，反映住房的產權結構，也可以反映住房市場結構或住房的“私有化”程度，但不能反映居民的居住狀況好壞，更不能說明住房分配是否公平。在此，可以考慮引入一個更有價值的指標，就是“住房自住率”，即住在自己擁有的住房中的比例，這一比例越高居住的穩定性越高。

我國目前的住房私有率已經較高，未來的住房發展不應該過多關注住房自有率，反而應該關注住房自住率、住房空置率。住房無論是自住還是投資，都必須用于居住，自己不住，就要提供給別人居住，不能浪費住房資源。

在我國前一階段存在大量投資投機性購房、住房空置嚴重、使用效率不高的情況下，應該同時鼓勵住房租賃市場發展和住房自住率提高，這兩者是不矛盾的。提高住房自住率，可解決住房回歸居住功能問題。不要將住房作為投資品，特別是不要將住房大量空置，等待其升值。同時，發展住房租賃市場，也是為了提高住房的使用效率，同時提高承租戶的穩定性。

（四）使住房的投資收益主要來自于居住功能

當大家投資住房的收益主要來自于未來居住功能產生的租金收入，而不是資產價格上升帶來的超額資本利得收益時，住房市場才可能實現長期穩定。人們在將住房作為資產配置時，一是考慮自己居住的需要，二是考慮未來他人居住的需求。住房價格穩定帶來個人購房的理性，人們可以完全根據自己的居住需求配置住房資產，不用過分擔心未來房價過快上升而“超前購房”，因為將購房款投資于其他金融產品，其收益并不一定低于投資住房，更不存在“恐慌性”購房。房地產市場的穩定就自然形成了。

三、強化住房居住功能的其他政策設想

（一）進一步完善住房供應體系，鼓勵滿足不同需求的住房發展模式

鼓勵各地在“因城施策”市場調控的基礎上，探索有效的住房供應模式。改變以往的非租即售、非市場即保障的簡單劃分，鼓勵發展各種形式的住房產權，包括共有產權、有限產權等，提高新市民的住房支付能力，增加多途徑的住房供應手段。其中，共有產權住房兼顧了家庭住房的居住需求和資產配置功能，減少了投資功能，也減少了對住房保障福利的依賴。

（二）平衡住房的取得與持有成本

目前住房的開發成本過高，前期購買成本過高，而后期持有成本很低，這也是造成將住房作為投資品，甚至大量空置的原因之一。減少和降低前期開發稅收成本，完善交易環節稅收，通過交易環節稅收和所得稅，進一步抑制短期投資性交易。區別對待住房的改善性置換交易與短期投資交易的稅收，形成住房以小換大、先賣后買的稅收抵減政策。

（三）形成新型的住房信貸政策體系

住房政策必須越來越依賴住房金融工具。住房金融不能完全是商業行為，而要形成以更多服務于“社會公共政策”為目的的住房金融工具。住房信貸政策既要有利于支持合理的基本住房需求，也要起到調控資產性投資的作用。如美國就規定了社區銀行對中低收入家庭信貸的比例。應增加對住房購房貸款的審查和限制，主要通過限貸控制投資性需求。

（四）形成對城市居民購買首套住房的支持政策體系

在現有住房保障政策基礎上，重點研究對新市民、城市年輕家庭購買首套住房的支持政策，包括貸款貼息、單位補貼、稅收減免等。

住房是商品，是關系國計民生的商品，是關系社會公平的商品，因此住房不能成為投機性商品，住房必須更多回歸居住功能，可用于適當的資產配置，但不能用于“炒作”。

（作者單位：上海師范大學）