構建上海保障房物業管理機制路徑研究

文/吳鴻根

構建上海保障房物業管理機制路徑研究

文/吳鴻根

上海加快保障性住房建設，建立了以廉租房、共有產權保障房、征收安置房和公共租賃房為主體的住房保障體系。“十一五”、“十二五”期間，上海共完成105萬套保障房建設。“十三五”期間，上海將新增保障房30萬套，其中2016年已交付保障房5.2萬套。到2020年，上海保障房總量預計將超過135萬套。如何在穩步推進上海保障房建設的同時，做好保障房住宅小區的物業管理，將成為上海物業管理行業迫切需要研究的重要課題。上海要在完善住房保障體系的基礎上，加快構建保障房物業管理機制，探索一條不同于普通商品房和老公房的保障房物業管理新路。

一、上海保障性住房物業管理現狀分析

住房保障體系的建立，除了要讓中低收入住房困難家庭改善居住條件外，還要同步解決保障房家庭的居住環境。雖然上海近年來大規模建設保障房，但保障房物業管理機制尚未形成。為避免重走福利性老公房的管理之路，應盡快構建保障房物業管理機制，解決保障房物業管理存在的政策法規體系缺失、物業收費與市場嚴重脫節、物業企業經營虧損等問題。

(一)法律法規缺失監管尚難到位

我國物業管理法制建設滯后于行業發展，即便是《物權法》、《物業管理條例》等少量的法律法規，也很少涉及保障房物業管理，加上法律法規和司法解釋不配套，使得現行的法律法規很難規范保障房物業管理的相關行為，直接導致保障房物業服務模式與傳統物業管理法律法規和政策之間的不相適應，無法為保障房物業管理提供法律支撐和政策保障。物業企業遇到管理中出現的新問題、新矛盾，只能沿用或套用普通商品房和老公房管理方法。對于業主長期拖欠物業費、公共費用分攤矛盾、前期物業企業拒不撤出管理區域引發的糾紛，開發建設單位如何實施房屋保修，停車收費如何與管理部門分成，物業企業與房管部門之間關系如何協調，政府應承擔的費用如何兌現等問題，因缺乏法律依據而難以得到徹底解決。

(二) 物業收費偏離市場，入不敷出

上海職工最低工資增長，水電煤氣價格多次調高，物業管理成本不斷上升，而物業管理費卻維持在每月每平方米0.8元左右的較低水平上，與市場嚴重脫節，致使企業運營成本居高不下，物業企業入不敷出。浦東一個大型保障房小區每年虧損高達300萬元。而從業人員收入不高，直接影響工作積極性，造成服務質量下降、人才流失嚴重，給企業經營帶來不少困難。2016年，上海職工最低工資由上年的2020元調至2190元，每人每月上漲170元。本市一家擁有1000余名員工的物業企業，每年為此增加支出逾300萬元。另據一家有105名從業人員的物業企業統計，2016年上海職工最低工資調整后，企業每月多支出費用1.9萬元，全年22.8萬元，社保繳納基數比上年多支出18.4萬元，全年需多負擔費用41.2萬元，再加上國定假日加班、高溫補貼等費用，企業一年多支出50多萬元。該企業2016年上半年收入301.67萬元，而支出524.01萬元，虧損達到222.34萬元。

(三)市場化經營與社會性保障難以結合

如何在保障房物業管理中融入市場化經營，運用市場運行機制實施保障房物業管理，這是保障房物業管理需要解決的難題之一。如果不能很好地將社會保障和市場經營有機結合，僅僅依靠政府財政補貼和稅收減免，很有可能會重蹈昔日老公房管理“一年新、二年舊、三年破”之覆轍。而物業企業由于收不抵支，經營難以為繼，雖有一定的社會責任感，也有管好小區的信心和想法，但心有余而力不足，造成不少居民怨聲載道。調查顯示，本市一個總建筑面積逾百萬平方米的保障房居住社區,多層住宅物業費每月每平方米僅為0.75元，其中政府補貼部分物業費，期限為10年。10年后，政府補貼取消，住戶不愿調整物業費，物業企業每年虧損高達300多萬元。

(四)保障住房統籌協調難度較大

協調難度大、推進力度不夠，已成為保障房物業管理的難點之一。保障房物業管理涉及房管、民政、財稅、公安、街道、開發企業等多個部門。由于缺少權威部門的牽頭組織，各職能部門對其承擔的職責不是很清楚，彼此間也缺乏必要溝通。如果沒有專門的協調機構，單靠物業企業單槍匹馬，其工作難度可想而知。另外，受傳統房屋管理觀念影響，不少居民習慣于小區里有問題就找物業企業。由于行政管理體制不順，小區住戶、物業企業、建設單位等主體間的責任權利界定不清晰，造成物業管理糾紛層出不窮，不少遺留問題長期得不到解決。事實上，保障房物業管理牽涉到水電、煤氣、環衛、綠化等10多個部門，它們之間既沒有行政隸屬關系，也無直接的經濟聯系，較難由物業企業獨家應對、處理。

二、上海保障性住房物業管理難點研究

由于保障房建設與物業管理不能同步，物業管理不到位引發社會矛盾、業委會運作不規范損害住戶利益、住宅小區設施設備破損缺失影響居民生活、法律法規不健全帶來的監管不力等問題時有發生。物業管理收費標準偏低，企業人力成本逐年遞增，經營管理費用不斷上升，物業服務企業經營虧損，引發了不少新的物業管理問題。

(一)住宅小區業委會組建率較低

經過20多年的發展，上海住宅小區的業委會組織建設不斷完善。截至2016年底，上海已組建業委會的住宅小區達到8469個，占符合成立條件住宅小區總數的87.86%。

在保障房小區，由于住戶自我管理意識缺失，參與小區事務積極性不高，小區業委會組建率明顯低于上海的平均水平。如上海某保障房小區由于協調難度大，雖已建成10年，但至今未成立業委會。在一些偏遠的保障房小區，小區業委會組建率僅為50%。而小區業委會組建程序不規范、已建業委會自治能力不足、社會監管不到位、業委會“越權”行為損害業主權益等現象時有發生，居民反映較為強烈。業主大會組建難、業委會換屆改選難、議事決策表決通過難等情況較為普遍。

(二)企業經營虧損遭遇生存壓力

上海已初步建立與市場經濟相適應的物業管理體制，但現行保障房物業收費還較難適應市場發展需要，與企業服務成本變動不掛鉤，沒有形成良性有序的物業管理價格機制，加上部分居民住房消費意識淡薄，缺乏主動繳費的自覺性，物業管理費收繳率不高，令不少物業企業經營陷入窘境，遭遇嚴重的生存壓力。一家承擔保障房物業管理的企業，2015年9月至2016年6月，共虧損373.09萬元。上海曾一度出現物業企業集中拋盤現象，2012年至2013年，上海被拋盤的小區達到200多個。

(三)房屋配套設施設備破損缺失

保障房住宅小區公共配套設施標準低、物業服務收費標準低、物業服務費收繳率低，使得物業管理矛盾較為突出，一些物業企業只能選擇退出，由街鎮政府托底管理，影響了居民的正常生活秩序。浦東新區目前共有80萬平方米的物業，由12個街道實行不同形式的托底管理。

調查發現，部分保障房小區公共設施配建相對落后，商業市政配套設施也不夠完善。由于硬件先天不足、規劃不合理、配套設施不齊全、基礎設施較為薄弱，導致物業管理矛盾凸顯。不少小區務農人員多、外來務工人員多，違章搭建、非法占用綠地問題較為嚴重，亂堆放、亂搭建、亂種菜“三亂”現象突出。住戶農村生活習慣較難改變，繳費意識淡薄，而物業企業迫于經費短缺，管理標準和服務質量有所降低，少數住戶以此為由拒付物業費，小區物業管理陷入惡性循環。個別小區排水設施存在缺陷，綠化方案不盡合理，殘障人士通道缺乏，垃圾廂房配置不足，市政道路和菜場等配套設施不夠健全，管理職責不清，養護工作滯后，造成小區綠化地帶雜草叢生。

(四)服務質量下降居民欠費嚴重

物業企業經營虧損，從業人員收入較低。滬上大多數物業人員月收入不足4000元。物業企業要靠較低的收入來調動從業人員的工作積極性，留住業務骨干，確實有點力不從心。據統計，上海物業管理行業年均人員流動率達22%，其中保安人員年均流動率高達35%。本市一家區屬房地集團，近三年來因經濟效益不佳而“跳槽”的物業管理骨干人員達30余人。以物業維修服務為例，由于維修人員收入不高，一些技術水平較高的維修人員紛紛“跳槽”，導致維修人員整體技術水平下降，房屋維修質量不盡如人意，居民投訴率居高不下。本市一家集團物業滿意度調查測評結果顯示，在2531個投訴樣本中物業維修投訴達到1114個，占到44%，名列投訴項目之首。不少居民反映，物業維修人員來得及時修得快，服務態度也蠻好，就是有時房子修來修去修不好。

物業服務不到位，引起了居民不滿，不少居民以服務不到位、管理措施跟不上為由拒付物業費。一些居民將房屋動遷矛盾、住宅質量問題也推到物業企業頭上，將原本不屬于服務范疇的問題，都歸咎于企業辦事不力、協調能力較差。久而久之，住戶對企業“誤解”越來越深，并以此作為拒付物業費的借口。個別居民因動遷遺留問題得不到解決，長期拖欠物業管理費。據不完全統計，上海保障房小區物業費平均收繳率不足八成。以上海目前已建保障房110.2萬套、平均每套房屋建筑面積65平方米測算，上海保障房總建筑面積為7163萬平方米，如按平均每平方米每月物業管理費0.8元、收繳率80%估算，居民每年欠繳物業費高達1.38億元。

三、構建保障房物業管理機制路徑研究

如何按照“政府主導、法律支撐、資金保證、稅收減免、市場運作、社會參與、住戶滿意”的原則，強化上海保障房小區綜合治理，探索保障房物業管理的組織形式、服務方式、運行模式和管理機制，走出一條區別于直管售后公房和普通商品房的物業管理新路，這對上海物業管理行業來說是機遇更是挑戰。因此，構建和完善上海保障房物業管理機制，對“十三五”物業管理行業的轉型發展有著重要的意義。

(一)從戰略高度思考管理機制建設

要從戰略高度認識保障房物業管理機制建設的緊迫性和重要性：1.思考保障房物業管理未來的基本定位和發展目標，在規劃實施、產業延伸、市場選擇、轉型發展等方面制定保障措施；2.改變傳統物業管理思路，構建市場經營與社會保障相結合的保障房物業管理機制；3.有針對性地培養一批懂管理、善經營、知法律的高素質復合型人才，造就一支適合行業發展、技術過硬、綜合素質好、相對穩定的保障房經營管理團隊；4.以專業化、市場化為導向，開放資源，打造平臺，吸引更多優秀企業和人才參與保障房物業管理；瞄準物業延伸服務可能帶來的商機，整合物業企業運行機制、組織架構、資源配置，提升企業核心競爭力和盈利能力，推動傳統物業管理向現代服務業轉型。

（二）完善法規體系，提供法律保障

要加快制定《住房保障法》：1.將保障房物業管理納入住房保障體系范疇；2.修改《物業管理條例》，增加保障房物業管理內容，從法律法規上明確保障房物業管理的對象標準、資金來源和專門機構，以及對違法違規行為的懲處措施，從制度和措施上保證保障房物業管理規范合理，讓政府職能部門監管時有法可依；3.在《住房保障法》出臺之前，先行推出《上海保障房物業管理規定》；4.加強保障房物業管理法制建設，出臺與保障房物業管理配套的規章制度，用健全的政策法律體系，保障政府部門、物業企業和住戶的權利義務，為保障房物業管理營造較好的政策法律環境。

(三)健全物業管理聯席會議制度

要將保障房物業管理機制建設列入政府目標責任考核體系：1.探索建立以政府為主導的保障房小區綜合管理聯席會議制度，搭建組織架構，明確工作職責，形成多方溝通、協商、落實機制；2.強化房管、民政、財稅、公安等職能部門聯動，對保障房物業管理實施業務指導，力保政府決策、政策法律、財政資金、稅收減免、管理措施落實到位；3.研究保障房物業管理稅收減免和物業費補貼及相關財政稅收支持政策；4.組建由房管、財稅、民政、公安、房管辦事處、居委會、業委會、物業企業和居民參加的小區管理委員會，對保障房實施全方位、社會化的綜合管理；5.推行保障房小區黨建聯建工作，發揮居民區黨組織和居委會作用，加強對保障房物業管理的指導、監督和幫助。

(四)將業委會納入社區管理范疇

1.推進保障房小區業委會建設，依法將業委會工作納入社區管理范疇，健全完善房管、街鎮、居委會、業委會、物業服務企業五位一體的社區物業管理體系；2.嘗試居委干部擔任業委會委員的“交叉任職”管理模式，并推舉有基層實戰經驗的在職黨員加入業委會，實現居委會、業委會與物業企業資源共享與優勢互補；3.選舉產生由法律、財務、審計、物業管理等方面專業人員組成的業委會監督委員會，并邀請熱心業委會工作的社會各方面人士參加，以體現業委會監督委員會工作的全面性、公正性；4.設立業委會專業委員會，對業委會工作實施監督，督促業委會完善業主大會議事規則和管理規約、制定規范性文本、實施賬務公開并上墻公布；5.每半年由監委會對業委會經費使用情況進行審計，向業主大會報告；6.受理業主重大投訴，彈劾有重大工作失誤的業委會成員和業主代表；7.引導幫助業委會成員履行好職責，協調業委會與居委會、物業企業、業主之間關系；8.在有條件的小區建立由居民區黨組織牽頭的小區綜合管理例會制度，規范業主大會組建、業委會換屆改選及日常運作，研究解決保障房小區綜合治理難題；9.對未建業委會或業委會已建但不能正常履職的小區，可經業主大會授權，由居委會代行業委會部分職責，推動業委會標準化和規范化建設。

(五)運用市場機制實施物業管理

1.考慮到保障房物業管理的特殊性，可在小區管委會監督下，引入市場競爭機制，面向社會選聘有豐富商品房管理經驗，又具備多年老公房物業管理實踐經驗，而且具有較高社會知名度和較強社會責任感的企業，對小區實施一體化物業管理；2.由區住房保障服務中心、街鎮、居民和物業企業共同出資，設立保障房物業管理專項資金，按照“租費封閉運作、住房保障中心監管、政府部門審計”的模式運行；3.以政府出資購買物業服務成果、經營性房屋出租、開展有償服務等形式，保證保障房物業管理企業有一定盈利；4.探索運用市場機制實行社會化服務之路，不斷完善保障房服務配套措施，積極創新企業盈利模式，努力做好物業管理延伸服務。

（六）政府購買服務，財政稅收支持

要解決保障房物業管理資金短缺、企業經營虧損的難題，可按照“取之于政府，用之于住戶”的原則，以政府購買物業服務成果的形式，對保障房小區和物業企業給予相應財政補貼和稅收減免。

1.可參照目前實施的老舊小區資金補貼的做法，由政府部門每年從地方財政、住房公積金增值收益、保障房建設資金中拿出一定資金納入財政預算，以購買物業服務的形式，對從事保障房物業管理的企業實施專項補貼；2.吸納社會資金，籌建保障房物業管理資金；3.擴大住房公積金使用范圍，鼓勵保障房居民用公積金繳納物業費和房屋租金，以提高物業費和房屋租金收繳率；4.通過減免稅收、降低稅率等調節手段，從稅收政策上扶持保障房物業企業，對政府購買物業服務支付給企業的資金補貼以及對企業經營所得實施稅收減免；5.試點物業服務費標準與最低工資掛鉤制，對保障房物業管理企業上繳的稅收實行“先征后返”，專項補貼和獎勵考核優秀的保障房小區和物業企業，以解決保障房物業管理企業的生存和發展問題。

(七)立足社區資源，延伸物業服務

不少保障房小區配套措施不到位，購物難、就學難、就醫難、養老難等問題凸顯，物業企業要在做好傳統服務的基礎上，從滿足居民居住和生活需求出發，立足小區現有資源，挖掘潛在市場機會，延伸物業服務鏈條，創新社區商業模式，并通過政府購買服務成果等方式，尋求新的經濟增長點，解決保障房物業管理成本倒掛問題。

1.探索家庭式居家養老服務新模式。物業企業要主動參與社區居家養老服務，利用物業企業熟悉小區情況的優勢，通過整合社區文化、教育、醫療、家政、保安、保潔、綠化等資源，依靠社區力量，以家庭為核心，由政府或個人購買服務，企業提供包含房屋維修、生活護理、餐飲配送、家政服務、精神慰藉等內容的家庭式居家養老服務，讓老年人不出家門就能享受全方位養老服務。

2.試行物業代行收費職能。由物業企業代行小區水電、煤氣、電信、郵電、物業等收費職能，推行小區收費一門式和電子化；推出房屋代理經租業務，承接業主和企業委托的房屋經營管理，提供房屋買賣和出租的業務咨詢、手續辦理等專項服務。

3.開展網絡通信維修服務。與網絡通信、有線電視等部門展開合作，由網絡通信、有線電視等部門對維修電工進行業務培訓，授權物業企業在小區設立應急維修點，實施急修故障24小時服務。

4.建立小區電子商務平臺。針對保障房小區配套設施不全的問題，物業企業要積極拓展快遞收件、代送牛奶、代發報紙、餐飲配送等延伸服務；引入農業合作社進小區銷售平價新鮮蔬菜；嘗試在小區放置自動售貨機、銀行柜員機，設立實體或網絡微型家用品超市，打造社區物業服務平臺。

(八)實施監管考核，提供監督保障

要學習借鑒新加坡、中國香港等國家和地區的保障房物業管理經驗，探索建立科學、規范、系統、嚴格的保障房物業管理監管考核機制。

1.房管、民政、財稅、公安、街鎮等政府職能部門要加強聯動，對保障房物業管理實施監管考核；2.建立保障房物業管理測評體系，對物業企業實行責任目標考核，對管理目標、經營成本、維修服務、專項資金使用和居民滿意度進行測評，形成政府主導下的較為科學的評估考核和獎懲機制；3.制定保障房物業管理監管考核辦法。由房管、民政、財稅、公安、街鎮、派出所、房產辦事處、業委會、居委會和住戶，對物業管理、社區治安、維修服務、綠化養護、保潔保安等進行專項檢查考核，以此作為對物業企業施以獎勵、補貼和續聘的依據；4.探索保障房物業管理網絡信息系統，運用網絡對保障房物業服務實施動態管理，建立快速而靈敏的網絡管理和信息反饋系統，為保障房小區居民營造溫馨和諧的幸福家園。

（作者單位：浦東房地產集團）