國家治理能力現代化中公民文化建設路徑分析

黃靜++唐邇丹

摘要：一個國家的治理能力現代化不僅體現在完善的制度頂層設計，還要有 公民對治理制度的認知、態度和情感支持。我國公民文化建設的滯后所帶來的公民意識淡薄、公民參政能力低下、公民社會貧弱等問題已經嚴重制約了我國的治理能力現代化進程。因而只有培育良好的公民文化，提升我國公民的參與意識與參與能力，讓非制度內在條件與外在制度條件有效銜接，真正實現國家治理能力的跨越式發展。

關鍵詞：公民文化；治理能力現代化；民主政治

良好的公民文化能夠激發出國家制度的內在能量，是國家治理能力現代化的內在支撐和強力助推器。因此，我們需要在公民文化理論的基礎上，以批判的視角反思我國公民文化落后的問題與根源，并結合當前我國社會實際條件，探討我們需要什么的公民文化，如何以系統實際的方法培養具有中國特色的公民文化來促進我國治理能力現代化。

一、公民文化：我國治理能力現代化的內在支撐

十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。再好的法律與制度的制定、施行、維護都必須要發揮人的作用。當前我國公民文化建設的滯后所帶來的諸如公民意識淡薄、公民能力低下、公民社會貧弱等問題已經嚴重制約了我國的治理能力現代化進程。因而只有培育良好的公民文化，提升我國公民的參與意識與參與能力，讓非制度內在條件與外在制度條件有效銜接，為促進國家治理能力現代化提供內在支撐。

二、公民文化的含義和特征

（一）公民文化的基本含義

一種制度的轉型歸根到底是文化的轉型，新制度的建立必須需要一套與之配套的文化保證其運行。托克維爾在《論美國的民主》一書中指出美國能夠建立起高效穩定的民主制度，既有理性設計的結果，更重要的是在于得天獨厚的地理風貌、法制、民情；其中民情在他看來更為重要，美國在建國之初形成的諸如“身份平等”、“鄉村自治”、“結社合作”等民情使美國逐漸形成了一套自下而上的權力授予系統構建了民主制度，也防止了民主走向“多數暴政”的危害，“最佳的地理位置和最好的法制，沒有民情的支持也不能維護一個政體” 。

美國學者布里埃爾·A·阿爾蒙德以美國、英國、德國、墨西哥、意大利五個國家的政治體系和公民特點為研究樣本，經過不斷演變形成“公民文化理論”體系。政治文化作為其主要內容，是“一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情” ，表示的是“特殊的政治取向即對政治系統和系統各個部分的態度，以及對系統中自我角色的態度” 。其中，影響政治感知的因素包括人們依據所掌握的政治信息自我的學識程度和處理知識的能力，對現有政治體系安排、制度、政策形成認識；人們通過對政治的認識形成的諸如喜惡等政治情感；然后，人們憑借自己對現有政治的了解和情感，對公共服務的質量、官員的作風、輸入輸出的效率做出評價。政治感知、情感、評價三者之間的相互影響形成的政治態度構成政治文化的核心。公民文化是基于積極的參與和高度的政治認同，其產生并非人為特定設計的結果，是在政治體系、價值與公民的互動和反復試錯過程中，從“一定思想文化環境和經濟社會制度環境中生長出來，經過長期社會化過程而相對地積淀于人們心理層面上的政治態度和價值取向，是政治系統及其運作層面的觀念依托” 。

（二）公民文化的實質特征

1.公民文化是理性的文化

公民文化是一種平衡、平和、理性的政治取向，其實質要義和行為模式以冷靜的思考、公平的權衡為特征。首先，其強調在認同黨和國家執政理念的基礎上，堅持對公平正義的追求和實踐，能包容的對待不同觀點，平等的對待他人。其次，能在法律制度的框架內積極參與政治活動、表達利益述求，主動開展自我修養、配合社會改革的舉措的同時摒棄冒進，主動維護參與次序。最后，行為模式選擇上平和明智，一般不會采用暴力和對抗。總的來說，作為理性的文化，公民文化是“參與以有序為前提，督政以認同為基礎，維權以守法為要旨，紛爭以節制為條件，批評以寬容為原則” ，實質上是達成共識但尊重分歧、維護權利不忘履行責任、表達公眾感情不乏理性思考的統一，是我國治理能力現代化的社會基石。

2.公民文化是協商的文化

就我國治理能力現代化而言，公民若想實現政治的有序參與，就必須具備有效溝通協商的能力。如果溝通各方以自我利益出發各執其詞，相互沖突對抗，不僅不利于社會穩定，民主即退化為各個利益集團假公濟私、互相扯皮、毀于內耗的過程，實踐更無從談起。協商實質為治理的過程中多方主體就公共事務充分溝通，根據共同利益對己方訴求進行修正、共同讓步，得出雙方都能接受結果的雙贏過程，強調是對他人利益的認可和對共同利益的維護。因此協商是公民文化的精髓，是實現治理能力現代化必備條件。

3.公民文化是合作的文化

合作是公民文化的內在屬性，是治理能力現代化的理性路徑，是公民自力自主的、區別于臣民的表現，是實現形式民主和價值民主有機統一的現實載體。一方面，治理能力現代化是一項長期系統的社會工程，僅憑政府或公民社會單一的力量很難完成，需要政府與公民社會的共同參與，合作共治。另一方面，公民文化決定了公民面對社會問題的態度不再是一味的依賴、等待政府，而是選擇彼此結社或聯合政府的方式，以組織化的方式參與政治，表達利益訴求。“要是人類打算文明下去或走向文明，那就要使結社的藝術隨身份平等的擴大而正比地發展和完善” ，公民文化中的合作包含三大要義：第一，公民有意愿的、以持續的熱情進行合作。第二，公民能夠以平等的態度對待合作對象并將平等的趨勢不斷擴大，保證合作的有序進行。第三，公民具備合作的能力和條件，有效率的開展集體行動。在合作過程中加強往來、增進互信、培養民間交流和自主管理的方法，培養公民間的平等互惠精神，加深公民之間的相互信任與理解，促進公民文化的發展與成熟，為實現治理能力現代化提供現實依據與非制度制度保障。

三、我國治理能力現代化中公民文化建設的問題及分析

一個國家治理能力現代化的標準不僅在于制度設計的成果，更重要的是是否培養出足夠成熟完善的公民力量參與社會管理。我國公民文化發展不足的原因是多方面的，從現實因素來看，國家對于市場、社會的過多干預，使得公民文化賴以形成的土壤——公民社會發展扭曲，內生秩序難以建立。我國公民文化建設的滯后，使得公民參與社會治理處于“非不為也，實不能也”的尷尬局面，也極大制約了我國治理能力現代化的進程。具體表現在如下幾點。

（一）公民文化養的培養與社會發展脫節

一方面，由于缺乏有效的公民教育方式，現有的以科學知識為主、缺乏德育的教育內容設計，傳統的授課、說教，缺乏實踐和啟發的教學方法，以“應試”導向的教學目的設計很難使學生打好公民文化的基礎，公民終身學習意識不足。能力的低下也限制了其步入社會后對公共文化的進一步認知和運用。另一方面，消費文化日益盛行，擠壓公民文化發展空間。具有批判精神的政治人格特質正不斷消亡，市場經濟的一些負面導向也使得公民一味享樂、消費至上。公共輿論的中心也由傳統的政治、公共事務變為對娛樂明星、獵奇八卦等關注，作為國家與社會中介的公共領域不斷衰退，公民文化的影響也隨之降到最低，按照哈貝馬斯的公共領域理論看來，公民文化生命力象征的批判功能也轉變為認同或“附庸”功能，公民文化正在經歷一個“再封建化”的過程。

（二）公民的政治冷漠和非理性政治參與的悖論

一方面，公民對政治冷漠，認同度不高，缺乏對其運作體系、規則、特點的了解和知識。對政府或社會發起的政治參與活動持冷漠觀望的態度。另一方面，公眾又對政治活動又體現出狂熱的非理性態度。由于自身的修養不足，缺乏對參與政治的知識，對政策主張的獨立思考、批判精神以及理性行動的能力，導致對有關政治的觀點言論缺乏辨別，熱衷于以網上對罵、對抗甚至群體性事件方式表達訴求、維護權益，容易導致公共利益被公眾非理性綁架的極端，這里面固有現有意見表達機利益維護渠道的不暢，但也從另一個方面說明我國公民文化的問題，即陷入了公民政治冷漠與非理性參與的怪圈。

四、塑造現代公民文化，推進我國治理能力現代化

我國公民文化的培養是決定治理能力現代化的因素之一，需要從多個方面入手，對公民的政治人格、知識網絡、參與意識實踐方式進行重塑。

（一）健全社會自生秩序，壯大公民社會力量

公民社會是公民文化發展的現實依據，公民社會發達的基礎則源自社會自生秩序。同國家通過政治權力，如法律規章、制度規范、暴力機構所構建的秩序不同，社會自生秩序是基于宗教、習俗、道德體系、歷史、傳統文化等民情，在基層社會日常生活互動交流中形成普遍認可的行為規范和價值觀念的總和，是社會生活的底線。在社會自生秩序健全的情況下，公民能形成強烈的責任權利意識，當面對社會問題時，其態度不是一味的等待“國家為你做什么”而是積極的采取行動，以合作、結社的方式團結公民力量“問你能為你的國家做些什么”；只有當上述手段失效，公共權力才能介入，并且在這個過程中“由較小的共同體承擔解決共同問題的責任；只有在下層共同體需要更高一層支持的時候，更高一層才能予以干預，個人、社會、國家乃至國家內部各級政府之間形成遞升的輔助關系” 。

（二）推行公民教育，提高公民素質

公民教育不同于簡單的義務教育，它是在建立在一定知識和認知能力的基礎上，通過家庭、學校、社會組織等各個系統在公民人生的各個階段傳授公民知識、培養公民意識、健全公民理性、塑造公民人格的過程。當前的教育模式仍未能擺脫應試教育的桎梏，即以一種固定的、靜態的、機械的思維對待學習。學習時間固定，局限在學生階段；學習對象被框式化、格式化，只學考試要考的內容，缺乏積極進取精神，沒有素質化的全面發展；學習方式一成不變，以老師授課為主，僵硬死板；學習內容簡單重復前人學過的知識，與時代脫節，難以開發學習的潛能和創造力的提升。因此，改革現有應試教育制度，運用素質教育、終身學習等理念推行公民教育，提高公民素質是提升公民文化的必然選擇。首先，應加強公民的認知能力建設，提高公民對我國法律體系、政治制度、權力結構、運行程序、價值觀念等知識的了解，根據每個學習階段特點設計出適合的教育內容和方法。其次，應在學校教育的基礎上開展形式多樣的公民教育活動，將公民理性融入實踐。通過諸如社區、學生、鄉村自治組織活動、社團活動、法律宣講、選舉活動、聽證會、陪審團等形式，在實踐參與中讓公民形成整體意識、提高法律素養、履行責任權利、塑造契約精神、樹立獨立自主意識、平等寬容友好的健康公民精神。最后，在上述的基礎上上升為公民人格，使得公民文化“自由認知，全面發展”，進一步為國家治理能力現代化提供合格的建設主體以及思想準備、輿論準備。

（三）加強法律制度建設，創新培育機制

公民文化的養成不僅需要公民社會自我養成，也需納入國家治理制度的建設范疇，發揮對其的引導、規范作用，使得公民文化的發展健康持續。一方面，加快公共文化體系有關的法律體系和教育、宣傳、管理、官民合作治理制度框架建設，認真落實憲法中保障公民享受法定權利，履行法定義務的內容。形成通過公民治理機制參與政治，進行投票、選舉、聽證、質詢、評議、彈劾等政治活動的風氣和文化。同時，加強公民組織之間和與政府機關的協商溝通、增進雙方了解，加深信任；深化多邊合作，建立共同文化愿景。另一方面，可以通過網絡、微博、微信公眾號的方式拓寬公民文化建設渠道，普及知識、宣傳活動、發起倡議、獲得支持，集思廣益、向政府獻言獻策。同時，公民治理組織要形成自律文化，提高社會公信力，制定活動守則，接受公眾監督，為國家治理能力現代化提供制度、法律保障和社會基礎。

（四）規范公共輿論，培養公共理性

自由的公共輿論是發達公民文化的重要表征，也是推行國家治理能力現代化和法治建設的關鍵環節。規范的公共輿論是公民文化發揮作用的重要載體，在公共輿論中每個人都有表達自己對于公共問題看法的自由，其目的是培養公民文化中的批判反思精神，通過對自己、他人、政府的批判反思，建立長效的監督機制；并以自律的精神、寬容的態度在集體協商、充分溝通共同尋找解決措施的過程中培養公共理性，即工具理性、價值理性、權術理性的高度統一以及政黨理性、政府理性、社會理性的共識，從而克服國家、政黨、公民理性的有限性，相互妥協達成共識，盡可能的還原問題實質，維護公平正義。這一方面是公民文化具體體現和升華，有助于公民文化的實踐；另一方面，這有助于國家治理機制更有效的整合社會資源，防止內耗，為治理能力現代化提供發展動力。

結語

公民文化同治理制度建設一道作為推進我國治理能力現代化的兩個輪子必須齊頭并進，最理想的模式是公民文化促使了治理現代化的推進，而治理能力現代化又進一步夯實了公民文化生長的基礎。公民文化作為連接制度與非制度的橋梁，將作為我國治理能力現代化的重要內容并對其發揮積極作用。

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注釋：

1. [法]托克維爾著，董果良譯.論美國的民主[M].商務印書館，2010年，第358頁.

2. [美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德.比較政治學—— 體系、過程和政策 [M ].東方出版社，2007.

3. [美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德，西德尼·維巴.公民文化——五個國家的政治態度和民主制[M ].東方出版社，2008.第293頁.

4.同上，第362頁

5.張華青：論政治現代化與公民文化[J].復旦大學學報，2004（1）：34.

6.[法]托克維爾著，董果良譯.論美國的民主[M].商務印書館，2010年，第640頁.

7.王小章.風險時代的社會建設[J]，浙江社會科學2010年第3期.

個人簡介：1.黃靜（1978—），女，四川大學公共管理學院 副教授

2.唐邇丹（1992—），男，四川大學公共管理學院 博士研究生