公共財產(chǎn)法視野中的財政民主

張學(xué)博

摘要：財政民主是指由人民通過正當程序來決定財政的收入、支出和監(jiān)督整個過程并為此而負責(zé)的原則。傳統(tǒng)的財政民主理論局限于議會民主，而從公共財產(chǎn)法視角出發(fā)，財政權(quán)是帶有公色彩的財產(chǎn)權(quán)，因而作為主權(quán)者的人民有權(quán)利直接行使自身的財產(chǎn)權(quán)。作為國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實路徑，有必要從財政立憲、落實財政法定原則、強化公眾財政決策機制、財政透明度規(guī)則、財政問責(zé)制、預(yù)算改革六方面入手，構(gòu)建體現(xiàn)財政民主原則的現(xiàn)代財政制度。

關(guān)鍵詞：財政民主；人民主權(quán)；公共財產(chǎn)法；財政法定原則；公眾財政決策機制

中圖分類號：F810.2文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2017）03-0091-05

一、問題的提出

學(xué)術(shù)界對于財政民主原則的內(nèi)涵已經(jīng)有一些研究。王源擴探討了財政民主原則的基本內(nèi)容，即財政決策的民主性、意義及在我國財政法制中的重要地位，認為“從經(jīng)濟的角度看問題，民主制的核心就是財政民主制。我們所說的建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的民主政治，其主要內(nèi)容也是財政民主制。”[1]對財政民主的具體制度問題的相關(guān)研究則集中于預(yù)算改革和參與式預(yù)算方面，從各地實踐來看，“浙江溫嶺……廣州等地在不同層面進行了積極的探索，也取得了較好的效果。”[2]總之，學(xué)術(shù)界對于財政民主的定義、歷史淵源、權(quán)利內(nèi)容、地方實踐、體系構(gòu)建均有一定的探索，但是整體上仍顯得單薄。相比傳統(tǒng)法學(xué)學(xué)科如民法之誠實信用原則、刑法之罪刑法定原則等“帝王”原則，財政民主之于財政法學(xué)同樣處于核心地位，但目前的研究對于財政民主的理論淵源和基礎(chǔ)、理論內(nèi)涵仍然需要進一步深入，尤其是隨著現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)概念的演變、國家治理現(xiàn)代化理論的創(chuàng)新、民主理論的發(fā)展、地方財政預(yù)算試驗的進展，都使得對財政民主原則有必要做進一步的梳理，以便為正在進行的財稅體制改革和國家治理現(xiàn)代化提供理論支撐。

二、財政民主原則的理論基礎(chǔ)

（一）人民主權(quán)理論

在盧梭看來，“要尋找出一種方式，使它能保衛(wèi)每個結(jié)合者的人身和財富，并且仍然像以往一樣地自由。”[3]19因為“政府行使公共權(quán)力極有可能濫用權(quán)力，信息不對稱是造成代理問題的根源。”[4]而為了解決人民與政府之間的信息不對稱，財政透明度規(guī)則就被認為是一項十分有效的理論被提煉出來。傳統(tǒng)觀點認為財政是政治的核心范疇，屬于國家機密。但隨著社會的發(fā)展，這一觀點受到挑戰(zhàn)。歐洲的民主財政理論與社會契約理論有著十分密切的關(guān)聯(lián)。“隨著經(jīng)濟生活的日益復(fù)雜化，各國政府面對政府支出的壓力、政府債務(wù)的負擔(dān)、政府風(fēng)險……等問題，都希望提高公共預(yù)算透明度來換取民眾對政府政策的支持。”[5]與此相關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象就是，包括歐盟、經(jīng)濟與合作組織、聯(lián)合國等國際組織近年紛紛倡導(dǎo)提高政府財政信息透明度。盡管其各自有自身的目的，但這些國際組織的提議有一個共同的目標，即政府應(yīng)該是對民眾負責(zé)的政府，因而不能濫發(fā)債務(wù)或隨意開支以致政府入不敷出。這正是基于政府與人民之間的契約決定的，即政府是為委托人——人民的福利服務(wù)的，而不能謀取自身利益讓人民為此買單。

盧梭忠實地信奉直接民主，對代議制持強烈批評態(tài)度。認為“它只能是一個意志，而絕不能是中間的東西。”[3]35古希臘和古羅馬的人民可以直接行使其權(quán)利，因為城邦很小。而現(xiàn)代民主國家使得人民只能通過代議制進行政府組織，人民要履行其權(quán)利，通過財政透明度規(guī)則來體現(xiàn)其權(quán)利，成為比較現(xiàn)實可行的規(guī)則。

（二）公共選擇理論

在布坎南看來，“民主政府在財政以及非財政方面的實際操作，要求它的公民堅持所謂的‘立憲態(tài)度”[6]。“公共選擇觀點直接導(dǎo)致人們注意和重視規(guī)則、憲法、憲法選擇和對規(guī)則的選擇。”[7]基于公共選擇理論對于管理機構(gòu)的分析，作為最高規(guī)則的憲法規(guī)則顯得十分重要，因為憲法很難修改，因而更能夠體現(xiàn)人民的主權(quán)意志。那些很容易修改而不是長期穩(wěn)定的行政規(guī)則，容易為行政機關(guān)的官僚們所濫用，為自己的私利而隨意調(diào)整。財政制度是規(guī)則之后的規(guī)則，因而通過財政民主來迫使財政制度成為幾乎是永久不變的制度，是實現(xiàn)民主和法治的前提性條件之一。

（三）公共財產(chǎn)權(quán)理論

近年財稅法學(xué)界“公法之債”的提出打破了傳統(tǒng)觀念中私法與公法之間的界限。公法之債理論將稅不再視為一種國家權(quán)力對公民單方強制的行為，而是一種公法意義上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。日本學(xué)者北野弘久主張徹底的稅收債務(wù)關(guān)系說，他說：“從法實踐論為標準來考察，租稅法律關(guān)系可被歸結(jié)為公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。”[8]

在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者對財產(chǎn)權(quán)理論概念進行了進一步拓展。張翔認為，現(xiàn)代社會財產(chǎn)權(quán)功能發(fā)生了變遷，“從財產(chǎn)權(quán)絕對到財產(chǎn)權(quán)承擔(dān)社會義務(wù)……從單純保障私人自由任意地使用和支配財產(chǎn)，轉(zhuǎn)而開始承擔(dān)社會利益再分配的功能。”[9]基于現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)概念的發(fā)展和公共財產(chǎn)權(quán)的提出，將財政稅收視為政府的公共財產(chǎn)權(quán)具有正當性。“公共財產(chǎn)的取得應(yīng)當公開透明，還包括公共財產(chǎn)的用益和處分應(yīng)經(jīng)法定程序……對公共財產(chǎn)權(quán)行使的正當性約束……還應(yīng)依托于符合民主要求的程序規(guī)則，以及社會大眾對公共財產(chǎn)的流程管控和支配監(jiān)督。”[10]財政稅收作為政府的公共財產(chǎn)權(quán)，必須符合民主要求的程序規(guī)則，這就導(dǎo)致財政民主原則成為了財政稅收法律領(lǐng)域的基礎(chǔ)性原則。

三、財政民主原則的內(nèi)涵

基于人民主權(quán)理論、公共選擇理論和公共財產(chǎn)理論，財政民主原則構(gòu)成了財政法的基本原則。財政民主原則還具有憲法依據(jù)。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”《憲法》第12條規(guī)定：“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。”

（一）傳統(tǒng)財政民主原則的內(nèi)涵

1.無代表則無納稅（收入民主）

隨著“社會契約論和自由主義思想廣為傳播，國家被認為是人民自愿形成的‘契約的產(chǎn)物，而稅收則成為維持政府的‘購買和平的對價。”[11]20征稅需要得到人民的同意，成為財政民主的基本內(nèi)容，得到各國承認。通過議會來控制征稅權(quán)成為了體現(xiàn)人民民主的基本內(nèi)容。英國的光榮革命、美國獨立戰(zhàn)爭都因征稅權(quán)的爭奪而啟動。相關(guān)內(nèi)容在各國成文憲法中均得到相應(yīng)表述。

2.預(yù)算民主規(guī)則（支出民主）

到了20世紀之后，財政民主從對征稅權(quán)的關(guān)注開始轉(zhuǎn)向?qū)︻A(yù)算的控制。“隨著財政規(guī)模的膨脹……財政領(lǐng)域納入法律視野之中，……稅收法定擴展到預(yù)算法定。”[12]以美國為例，雖然1789年憲法即已確立國會的征稅權(quán)，但現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度卻一直未能建立。“在19世紀末期經(jīng)濟騰飛、財政擴張……財政支出爆發(fā)了普遍的嚴重腐敗現(xiàn)象……以紐約市1908年編制首份現(xiàn)代預(yù)算為先導(dǎo)……聯(lián)邦也于1921年通過《預(yù)算與審計法》。”[11]21

3.程序正義規(guī)則（程序民主）

民主的重要標志就是程序的合法性。“財政決策的民主性，作為財政民主原則的首要要求，是指國家的一切財政收入和支出活動，其決策必須經(jīng)由民主程序做出，以保證真正由人民當家作主。”[13]

4.預(yù)算監(jiān)督機制（事后民主）

財政民主原則不僅要求財政的民主決策，更要求對財政事務(wù)進行有效的民主監(jiān)督。對財政的監(jiān)督首先體現(xiàn)為人民代表大會的監(jiān)督。各級人大常委會是憲法賦予的對行政機關(guān)工作進行監(jiān)督的機構(gòu)。《憲法》第67條第6款明確規(guī)定，全國人大常委會監(jiān)督國務(wù)院的工作。由選舉產(chǎn)生的人民代表所討論的重大財政問題，應(yīng)當是微觀的、透明的、具體的，對納稅人和所有公民鄭重負責(zé)的。

（二）財政民主原則的新發(fā)展

傳統(tǒng)的財政民主原則在當代越來越受到挑戰(zhàn)。20世紀后半期資本主義國家“滯脹”的出現(xiàn)，凱恩斯主義被嚴厲批評，公共選擇學(xué)派應(yīng)運而生。正因為如此，傳統(tǒng)的間接民主理論和傳統(tǒng)財政民主原則無法實現(xiàn)人民主權(quán)，立憲主義和財政透明度規(guī)則應(yīng)運而生。

1.財政立憲主義

所謂財政立憲主義，即要求對財政權(quán)予以憲法上之根本約束。因為一般法律法規(guī)十分容易修改，因而不利于人民對之形成穩(wěn)定之預(yù)期，也不利于對納稅人權(quán)利予以保護。“對所有決策，包括公共決策使用全體一致規(guī)則，是個人可借以確保他人的行動永不給他造成成本的惟一方法。”[14]然而，嚴格的全體一致規(guī)則的社會成本太高，以致實踐中并不可能在一個大國中實施，那么最接近這種全體一致規(guī)則的規(guī)則制定就是立憲，即通過絕對多數(shù)的剛性規(guī)則來降低規(guī)則修改的外部成本，使得法律規(guī)則被操縱的可能性大大降低。

2.財政透明度規(guī)則的發(fā)展

國際貨幣基金組織財政事務(wù)部制定了《國際公共部門會計準則》和《財政透明度手冊》（以下簡稱《手冊》）具體涵蓋：“政府應(yīng)當明確其職責(zé)；政府必須全面公開預(yù)算信息；政府公開其預(yù)算編制和決策程序；政府提供真實的數(shù)據(jù)。”[15]多數(shù)學(xué)者認為，透明度的提升會降低腐敗發(fā)生的可能性，并進一步帶來經(jīng)濟績效的提升。但也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，透明度和信任之間的關(guān)系是復(fù)雜的，過分地依賴透明度也許會損傷信任[16]。早期人們對財政透明度規(guī)則的理解重點關(guān)注于財政透明即財政公開，但最新的研究開始關(guān)注“度”的問題。很多實質(zhì)研究表明，財政透明度過高有可能降低政府公信力，而政府公信力過低則可能與財政透明度規(guī)則的初衷產(chǎn)生矛盾。財政透明度規(guī)則除體現(xiàn)財政民主之外，同時也是為了提高政府公信力，否則政府很難有動力去推動這項工作。

四、中國財政民主原則的現(xiàn)狀

（一）制度層面的缺失

1.無憲法制約

公共選擇學(xué)派給我們的最大啟示就是必須把政府作為加以約束的對象。傳統(tǒng)的代議制民主是無奈之下的選擇，只有在源頭加以近乎永久性的剛性約束，才可能防止政府以稅收名義合法地侵犯公民的財產(chǎn)權(quán)。樊綱的研究表明，“‘亂收費的問題不是一個簡單的財政收支的經(jīng)濟問題……要根治這個問題，只能靠中央—地方關(guān)系的改革和地方財政民主制度的建立。”[17]這些問題實質(zhì)上就是憲制問題，而我國對于財政問題尚無憲法上的有效制約。

2.財政法律缺失

現(xiàn)有法律，許多存在著理念過時問題，且法律普遍過于原則化，可操作性較弱。由全國人大及其常委會制定的專門性財政法律只有5部，距離30至40部的應(yīng)然規(guī)模相去甚遠，大量的財政行為無法可依。

3.公民參與決策機制缺失

雖然近年上海市閔行區(qū)的人大預(yù)算初審聽證制度為探討公民與政府協(xié)商溝通機制的構(gòu)建提供了經(jīng)驗范本，它試圖將協(xié)商機制引入預(yù)算審議過程，通過法治途徑確保預(yù)算公開，構(gòu)建起公民參與財政預(yù)算的程序機制，以最終實現(xiàn)對財政預(yù)算的民主控制[18]。但目前，在我國的絕大多數(shù)地區(qū)，公民參與財政決策機制仍然十分欠缺。

（二）制度實施層面的不足

1.財政信息不透明

目前，“面對依法治國的要求，中國財政民主實現(xiàn)的法律機制無論在財政信息公開機制與公民財政決策機制上，還是在財政監(jiān)督機制與財政救濟機制上均存在一定程度的不足”[19]68現(xiàn)行的國務(wù)院組織法除部門機構(gòu)無數(shù)量限制、副職人數(shù)無限制、監(jiān)督機制不足等廣為詬病的缺陷外，一個重大缺陷就是對于各部門的職責(zé)沒有清晰界定。地方政府組織法也存在類似的問題。上海財經(jīng)大學(xué)已經(jīng)連續(xù)7年跟蹤評價中國政府的財政透明度情形。在中國的五級財政政府制度之下，省級政府是相對比較規(guī)范、人員素質(zhì)較高的一級政府。以省級政府財政透明度為對象的最新研究顯示：“31個省份的平均得分僅為36.04分……各項財政信息公開狀況很不均衡……部門預(yù)算及相關(guān)信息……相對較低。”[20]省級政府尚且如此，那么市縣鄉(xiāng)級政府的財政信息可想而知。簡而言之，自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）實施以來，中國的財政信息公開有進步，但是離財政民主的要求還比較遠。

2.財政責(zé)任不明確

目前的制度安排更多的依靠道德感召而非制度強制來推進財政透明度規(guī)則。《政府信息公開條例》第35條雖然有“行政機關(guān)違反本條例的規(guī)定……情節(jié)嚴重的，對行政機關(guān)直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”的規(guī)定，但不具體。正是由于《政府信息公開條例》本身對于違反財政透明度規(guī)則的行為懲罰的可操作性較差，使得目前的財政透明度建設(shè)進展緩慢。在目前的中國政治實踐中，對于財政信息公開本身尚存在很大的爭議。財政權(quán)力是政府的核心權(quán)力，所以財政民主和財政法治就是人民民主的集中體現(xiàn)。但目前很多官員和學(xué)者似乎都偏向于法治應(yīng)該優(yōu)先于民主的觀點。所以，對違反財政信息公開就要對主管官員進行責(zé)任追究，似乎還未形成一致的觀點。因此，盡管《政府信息公開條例》進行了規(guī)定，但無相關(guān)配套法律法規(guī)與之對接，則無法落實財政責(zé)任之追究。

五、中國財政民主原則的現(xiàn)實路徑

（一）財政的憲法約束

從長遠來說，目前《憲法》中第56條規(guī)定的人民有依法納稅的義務(wù)不足以表達人民對于財政的主權(quán)，而應(yīng)以單獨的條款對于人民的財政主權(quán)地位予以明確，從而從根本上約束政府權(quán)力。

（二）落實財政法定原則

在財政基本法缺失的情況下，2015年通過的《中華人民共和國立法法》修正案，加強了對于稅收的憲法性約束，但仍然存在某些不明確之處。2014年年底全國人大立法法草案二審稿中“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定”的表述在最后變更為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律”。黨的十八屆三中全會通過的《決定》第十章專門強調(diào)“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”，而財政控權(quán)乃是權(quán)力制約之本，財政權(quán)力法治化是整體權(quán)力法治化的核心和關(guān)鍵。具體來說，目前要加快推動包括增值稅法在內(nèi)的十五部條例上升為法律的立法工作，同時積極推動《個人所得稅法》修訂工作以及房地產(chǎn)稅和資源稅法的立法工作。

（三）強化公民財政決策機制

首先，要對人大財政決策權(quán)科學(xué)化、規(guī)范化。在這一方面，應(yīng)將《立法法》和《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)則進一步細化，突出程序性規(guī)則。

其次，要構(gòu)建公民參與財政決策制度。間接民主存在天然的缺陷，只是人類沒有辦法時的選擇。經(jīng)過幾百年的政治實踐，公眾參與政治決策已經(jīng)成為共識。它“包括公民參與財政決策啟動程序……以及決策問題解決程序……論證程序、評議程序、咨詢程序等。”[19]77尤其是關(guān)于聽證程序等等，對于公民積極參與財政決策有著十分重要的意義。

（四）財政透明度規(guī)則

為了推進財政透明度建設(shè)，除了在憲法或憲法性法律中加入前述對財政透明度的內(nèi)涵的界定，還需配套制定相關(guān)法律規(guī)則體系。首先，要修改各級政府組織法，包括國務(wù)院組織法和各級人民政府組織法。這個問題不解決，黨的十八屆三中全會提出的“處理好政府與市場的關(guān)系”就無法從源頭上厘清。“負面清單”模式自然是大大的進步，但仍然屬于行政內(nèi)部措施，屬于不穩(wěn)定、非常態(tài)的政策范疇。其次，要制定《行政程序法》，構(gòu)建公民參與財政監(jiān)督機制。在民主懇談基礎(chǔ)上構(gòu)建建設(shè)符合地方實際的參與式民主機制。最后，將《政府信息公開條例》上升為《政府信息公開法》。為了真正實現(xiàn)真實、透明、適度的政府信息公開，借鑒各國通例，制定法律規(guī)則層面的《政府信息公開法》是不二選擇。現(xiàn)行《政府信息公開條例》與《中華人民共和國保密法》《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國檔案法》存在沖突。這些沖突需要提高條例的法律位階才能予以解決。關(guān)于財政透明度的適度問題，應(yīng)該以《中華人民共和國保密法》為限。因長期以來，我國幾乎將公共事務(wù)均視為保密內(nèi)容，所以當下首先是推進財政透明度規(guī)則的全面實施，以公開為原則，不公開僅以法律為限。

（五）財政問責(zé)規(guī)則

建設(shè)責(zé)任政府，實行財政問責(zé)制度。由于財政透明度規(guī)則的實施意在維護整個公眾的利益，對財政透明度規(guī)則的違反往往侵犯的也是整個公眾的利益，反而讓每個具體的公民無法感受到自身利益被侵害，因而通過司法訴訟方式來追究違反財政透明度規(guī)則的政府和官員變得很難操作。所以，在現(xiàn)實國情下，唯一可行的責(zé)任追究方式是通過政治問責(zé)的方式來推動財政透明度規(guī)則的實施。首先，要強化人大及其常委會對政府財政權(quán)力的監(jiān)督職能。《憲法》第69條規(guī)定，全國人大常委會有職責(zé)監(jiān)督國務(wù)院的工作，第73條規(guī)定全國人民代表大會代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出質(zhì)詢案。其次，考慮修改《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，將政府官員違反財政透明度規(guī)則的行為視為應(yīng)該進行政治問責(zé)的情形之一。穩(wěn)妥起見，財政問責(zé)制度可以在部分地區(qū)先行進行試點，視其效果再進行推廣。

（六）進一步完善預(yù)算法

2014年新的《預(yù)算法》已經(jīng)通過，表明中央對于推動預(yù)算改革的共識已經(jīng)達成。上述上海市閔行區(qū)的人大預(yù)算初審聽證制度的經(jīng)驗主要是三點，即“細化預(yù)算，提前公開預(yù)算信息，落實人大預(yù)算審查權(quán)”。構(gòu)建公民參與預(yù)算的協(xié)商機制，首先應(yīng)當貫徹預(yù)算公開原則。其次，在預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，建立起制度化的公民協(xié)商程序，通過辯論給予預(yù)算參與者發(fā)言機會，逐步推動預(yù)算民主。新的《預(yù)算法》第1條明確指出預(yù)算法的目標是“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，但是之后的規(guī)定基本上還是將預(yù)算權(quán)局限于人民代表大會、常委會和政府財政部門手中，并未考慮公民的預(yù)算權(quán)問題。《預(yù)算法》第14條關(guān)于預(yù)算報告的公開也都是事后公開，這對于公民的預(yù)算知情權(quán)，預(yù)算參與權(quán)都是不利的。

未來預(yù)算改革應(yīng)該著手從以下兩方面入手，進一步完善預(yù)算法。首先，建立有效的公民預(yù)算權(quán)利保障制度，尤其是預(yù)算透明度建設(shè)，進一步細化預(yù)算，而且是讓公眾看得懂的預(yù)算。從事后公開進一步朝著事前公開邁進，讓公眾可以在預(yù)算決策中發(fā)揮重要作用。其次，建立制度化的預(yù)算協(xié)商機制。閔行區(qū)的經(jīng)驗可以復(fù)制。通過制度設(shè)計讓社會各界廣泛參與到預(yù)算討論中來，形成科學(xué)化、民主化的財政。

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[16]See ONeil，O.（2002）.A Question of Trust（the 2002 Reith Lectures）.Cambridge University Press.

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