社會治理創新視域下的社區養老服務有效供給機制研究

摘要：隨著我國社會化養老服務進程不斷加快，社會多元主體已廣泛參與到養老服務領域中，極大地滿足了老年人的需求，但實踐中經常存在供給和需求不匹配現象，極大地影響了政策效率，必須推進體制、機制以及手段、內容方面的創新。文章從社會治理創新的角度，從制度層面、工具層面、政策層面構建了社區養老服務的一個分析框架，且分別從構建社會多元主體合作治理機制、信息化網絡技術工具的采用、社會政策和社會服務內容創新三個方面，就養老服務有效供給的相關問題提出了具體的政策建議。

關鍵詞：社區居家養老服務；有效供給；社會治理創新

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2017）03-0096-07

一、引言

基于我國人口年齡結構老齡化和高齡化程度不斷加劇的事實，我國政府初步構建了“以居家養老為基礎，社區為依托，機構為支撐”的養老服務體系框架，并且致力于通過“社會福利社會化”的理念積極引導社會力量的參與，進入21世紀我國相繼頒布了《關于加快實現社會福利社會化的意見》《關于開展養老服務社會化示范活動的通知》《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》等多個政策文件，極大地推進了養老服務社會化進程。在此進程中，以社區為依托的居家養老作為政策支持重點得到快速推進，社會化資源正日益向社區聚集和集中。可以說，養老服務體系的發展在很大程度上與社區“共同體”的治理能力密不可分。

對于社區來說，“麻雀雖小，五臟俱全”，政府的各部門都有工作落實到社區，因而政府資源大量向社區輸入，但這也造成社區工作幾乎完全依靠行政力量的外部推動，社區工作行政化傾向嚴重[1]。其功能也呈現復雜多元化，諸如政治控制、經濟生產、社會保障等，這使得基層政府與社區之間存在“事責分離、權責分離、事財分離”現象。社區往往疲于應付各種檢查和評比，不僅管理效率低下而且難以發揮社區“自我管理自我服務”的作用；同時，社區作為自治組織對于社區居民的內聚力和吸引力來源于優質的社區服務，然而政府職能轉變進程的滯緩和主導性強勢行為影響了社區自身的主動性和積極性，抑制了社區自治的進程[2-3]。這些問題的解決有賴于重塑基層政府在社區治理中的角色，培育和支持社會化主體參與到社區服務供給中來，并且努力加強政府、社區、社會組織等多元主體之間的協同合作，提升社區的資源和服務整合能力，推動傳統社區管理向現代社區治理轉變，而這離不開社會治理創新。

黨的十八屆三中全會提出了“社會治理”的概念。從“社會管理”到“社會治理”思想的轉變深刻體現了我國政府執政理念的變化，意味著“社會”在國家治理體系和治理能力現代化過程中發揮著越來越重要的作用。這種治理方式不僅改變了政府與社群團體、公眾在傳統行政生態中的管理與被管理、控制與被控制的關系，而且強化了政府與社會各方的相互協作與相互協調以促進各方利益的有效融合[4]。在社會治理框架體系中，其主體構成從“一元”到“多元”，其中黨和政府是社會治理的領導主體，社會力量包括社會組織和公民等，是社會治理的具體運行主體[5]。在治理手段上則從平面化向網絡化轉變，倡導多主體之間的分工合作和“雙向互動”，尤其重視推進社會組織管理制度改革，激發社會活力，強調治理體制和機制上的創新，在這過程中重視云計算、物聯網、互聯網、“大數據”等信息化手段的采用[6-7]。在治理目標上，則著眼于維護最廣大人民的根本利益，通過創新基層群眾自治模式和社區治理模式不斷提升社會公共事務的治理能力，為公民提供高質量、差異化的社會公共服務，以更好地保障和改善民生、調理社會關系、促進社會公平正義[8]。基于這種社會治理思想，可以通過不斷推進社會治理體制、機制和手段等方面的創新，提升社區共同體的治理能力，進而提升和改善社區在居家養老服務供給和遞送中的效率。

當前，我國政府不斷加大居家養老服務的財政投入，同時鼓勵和支持社會化主體的廣泛參與，極大地滿足了老年人的多元化需求。盡管如此，在政策實踐中仍舊存在著“有效供給不足”的現象，主要體現在以下三個方面：從主體建設看，多元主體的責任分擔機制建設問題突出，尤其是社會組織的發育和成長問題明顯[9-11]；從社區功能定位看，服務資源如何在社區層面實現整合和銜接以及配置效率問題突出[12-14]；從服務內容和系統建設看，以政府主導的正式照顧體系與家庭、鄰里等非正式照顧系統的互動銜接存在問題[15-16]。這要求我們對以下幾個問題進行思考：如何實現政府與多元社會主體分工和合作（包括社會組織的能力培育）？如何實現正式照顧部門內部的資源整合？如何實現正式照顧對非正式照顧系統的支持？對于這些問題，筆者從社會治理創新角度構建了一個分析框架進行討論，試圖通過提升社區治理能力來提升供給效率進而實現老年人多元化需要的滿足。

二、社會治理創新和社區居家養老服務：一個分析框架

社會治理概念和思想在西方國家已經有了成熟的體系和框架，但在我國其思想卻是從“社會管理”轉變過來的。2004年黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，黨的十七大、十八大進一步確立了“社會管理”和“社會管理創新”的整體思想。學界也從不同學科視角對其進行了充分的討論。社會學視角大多強調從結構和功能方面進行調整和創新，致力于發揮社會組織、企業等多元主體的積極作用[17-18]；哲學角度則多從主體性角度進行思考，強調通過重建公共事務的多元主體決策機制、尊重法律規定的公民權利和責任以及建立不同主體之間的共識來實現主體性的重建[19]；社會政策研究則從公眾的基本需求和福利需要出發，通過社會政策的制定和實施來推進創新[20]。這些制度層面和理論層面的討論為從“社會管理”走向“社會治理”提供了基礎條件。

為了應對社會管理環境的深刻變化，我國政府不斷深化改革。黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”，要求實現從社會管理轉向社會治理的創新。相較于“社會管理”，社會治理既有延續，又有開拓，在治理的方式、方法上比社會管理更具備現代化的特征[6]。其表征“政府不再是權力唯一中心”，社會治理的主體由單中心向以政府為主導的多中心轉變，政府管理公共事務的方式將更多地依靠與多主體的合作。某種意義上說，國家或政府嵌入到網絡狀的政策環境中，必須通過與其他社會團體進行合作才能達到治理的目標[21-22]。這種社會治理思想并不僅僅是理念上的轉變，它更需要面對當前我國經濟社會領域出現的新問題，持續在體制、機制和方法方面進行創新。對此，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在治理方式中強調了系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的重要性，并且突出了社會治理創新的總體性目標即“著眼于維護最廣大人民根本利益”，這要求我們正確處理好政府、市場、社會三者的關系，改變政府的“管控”思維，注重政府與多元主體之間的平等協商和合作，構建治理的民主化基礎，通過法律制度的完善確保制度的有效運作和民眾的權利保障，并以社會服務創新和社會政策的不斷完善，尋求社會需求的滿足或社會矛盾的解決為最終歸宿。首先，可以說，社會治理創新的核心在于構建政府與多元主體之間的合作治理機制。這要求政府不斷轉變職能和角色，從“管制型”政府轉變成“服務型政府”，從政府的單一主體管理模式走向“多中心治理”，堅持參與主體的責權利明晰和匹配。在這個過程中，政府需要不斷推進行政管理機制的革新，積極構建政府與社會多元主體協商合作平臺和機制，通過社會主體的能力培育和廣泛參與來尋求社會問題的解決。其次，社會治理創新需要在方式方法上不斷創新，通過網格化管理、社會化服務、信息化支撐等不斷實現不同主體的銜接和資源融合，尤其需要強化現代信息網絡技術對于系統治理的功能意義。最后，社會治理創新要借助社會政策工具和手段，以公共服務內容的創新來回應公眾日益增長的需求。人的需要是社會政策的起點，而滿足人的需要則是社會建設和社會治理的核心任務。因此，社會治理必須考慮不同群體、不同層次的需要，這要求在政策內容方面不斷進行創新。

基于以上社會治理創新的理解，社區居家養老服務這一制度化安排與其具有內在的契合性[23-24]，具體表現在如下幾個方面：制度層面上需要依靠治理理念、體制和機制的創新，形成多元社會主體之間的合作治理機制；工具手段層面則需要依靠治理工具手段的創新（譬如信息技術手段），實現養老服務的結構性和功能性調整；政策層面上則需要依靠社會政策和社會服務創新，通過提供優質的產品和服務來滿足老年人的異質化需求。與此同時，從“創新”概念本身來說，其關于技術創新和社會創新的分類[25]，不僅需要強調技術手段創新，還需要強調治理理念、體制和機制等社會創新的重要性，因為這兩者都是提升社會治理水平的重要工具手段和方法，都強調社會需求的滿足是其創新的動力機制和目的[26]。因此，社會治理創新中不僅要強調制度層面，還應該從工具手段層面、政策層面來系統考察。基于這種分析思路，筆者從社會治理創新角度構建了一個社區居家養老服務的分析框架（見圖1）。

從圖示可見，本文基于社會治理創新視角，從制度層面、工具層面和政策層面對社區居家養老服務中的“有效供給”問題進行了回應。在制度層面，主要面對的是政府、社會組織、企業等多元主體之間的關系問題，即如何實現政府與社會主體的良性互動，形成一種合作治理的理想形態[27]。對于政府來說需要改革和創新行政管理機制，同時通過稅收、財政、技能培訓等多方面的政策手段鼓勵和支持其他主體的發育和成長，而社會組織和企業等多元主體在加強與政府互動的同時，還需要不斷提升自身能力以更好地承接原有政府公共服務的職能。在工具層面，主要體現于政務信息化和融合不同主體的服務網絡信息化兩個方面（包括信息技術系統化解決方案的提供）。在政策層面，基于居家養老服務中正式照顧和非正式照顧系統的分野以及當前我國大多數老年人居家養老的事實，政策內容創新應該不斷改善和優化正式照顧服務體系，同時加強對非正式照顧系統進行支持，形成良好的政策銜接和互補機制。以下將基于該框架，對社區居家養老服務中存在的問題進行深入分析。

三、社區居家養老服務有效供給的機制和策略

（一）制度層面：合作治理機制的形成

黨的十八屆三中全會決定把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，其中國家治理體系、治理能力說到底是制度的現代化、人的現代化[28]。社會治理作為國家治理體系的重要組成部分，其治理現代化的關鍵同樣在于制度建設。無論是治理主體的功能定位還是職責范圍、目標訴求都應落實到制度化、規范化、程序化上[29]。這要求通過制度、體制和機制的創新，推進政府與多元主體之間的合作治理機制的形成進而不斷提升社會治理能力。具體體現在如下幾個方面：首先，政府必須進行行政體制的改革和創新，從傳統的“全能政府”走向“有限政府”，同時從“管制型”政府走向“服務型”政府，不斷提升自身的行政效能[30]。其次，需要改進社會治理方式。鑒于當前“強政府弱社會”尤其是社會主體發育不足的情況，當務之急是重建主體性，意味著作為主導者的政府要為社會組織和企業等多主體的發展壯大提供有力的支持，只有這樣才能真正實現主體性的增強，否則帶來的就是政府權力的無限擴大和社會多元主體力量的弱化，甚至可能是政府和社會的雙向失靈。最后，需要加快社會組織、企業等多元主體的自身發育和成長，通過提高自我管理、依法自治的能力和水平，真正與政府主體在角色方面實現協同合作。

在社區居家養老服務中，社會組織、企業等主體通過政府購買或委托的形式進入養老服務生產者行列，與政府形成極強的依賴或庇護關系，以致這些養老服務組織對政府存在非常強的依賴性，也使其在服務生產、供給以及組織建設等多方面容易受到政府行為的干預，這違背了政府培育社會組織和企業等主體的初衷，也難以真正形成與政府的互動。要真正實現政府主導下的多元主體合作治理，就必須不斷增強社會組織、企業等多主體的自組織能力，政府應為這種發育和成長提供有效的平臺和財力支持。在政府體制改革和社會組織、企業等主體性重建的基礎上，可以搭建不同主體結構的政府和社會互動模式。當然，在養老服務中由于基本服務和非基本服務的區分而產生的服務對象和服務類型劃分，政府與社會多元主體在供給結構中的地位會有所差異。據此，一般會形成兩種基本模式：根據基本養老服務的政策目標分類而形成政府與社會的依賴模式；以老年人的多元需求為引導而形成的政府與社會力量分工合作模式。

政府與社會的依賴模式主要存在于政府購買模式中政府與其他主體之間的關系。政府先天作為服務的供給方，同時通過購買、委托等多種形式引進社會組織和企業，為特殊老年人提供基本養老服務，但是大多情況下社會力量僅作為參與方，缺少政策的參與協商和服務價格的議定權。雖然政府和社會組織及企業有一定的互動合作，雙方形成養老服務的“供銷”關系，但實踐中這種模式更有點“左手”倒“右手”的性質，從政府直接供給轉變成通過政府購買來進行，同時由于社會組織的獨立運作能力較差以及企業的盈利屬性很大程度上影響了服務的質量。要理順這種合作機制，就必須從如下幾個方面實現轉變：首先，加大政府購買支持力度。目前我國已經開始強調將特殊老年人的居家養老服務納入到政府購買，但社會組織或企業這些服務提供商往往需要從市場上購買服務，依照當前的購買價格難以確保項目的正常運作或獲得較高的服務質量。在價格約束機制下的服務生產和投遞必然是低效率的，這要求政府進一步加大政府購買的財政支持力度，以確保有足夠的人力、財力和物力投入到社區養老服務中，這也成為刺激多元主體共同參與的利益基礎。其次，強化社會多元主體在政策擬定、服務議價中的參與和協商。在社區居家養老服務中，政府購買的價格往往會考慮自身的財力以及轄區內的老年人數等因素，由物價部門制定相應的購買價格。但由于這種購買政策和價格缺少服務提供商的參與，缺少科學性，也使得政策落地中往往由于各種因素而出現偏差，甚至政策執行的結果違背了初衷。再次，加大對社會化主體的培育和扶持，推動其自我管理和自我獨立運作。政府可以通過購買和補貼、項目委托、以獎代補等多種形式對其進行扶持，或者由專門的孵化平臺通過社會創投的形式來實現社會組織的培育，在此過程中政府可在前期孵化階段為其提供從場地設備、法律服務、拓展培育等一系列服務，在后期則通過購買或補貼的形式提升其持續發展的能力，促發社會組織自我獨立運作。

政府與社會的分工合作模式主要依靠政府、社會組織、企業等之間的分工合作，某種程度上來說，更加強調社會組織和企業的主體作用。在養老服務實踐中，對于具有公益色彩的社會組織進行培育和扶持已經達成共識，社會組織通過政府委托或購買形式深度加入到養老服務供給的行列中，但總體力量比較弱小。對于企業這一具有盈利特征的組織，由于常常受制于老年事業和老年產業嚴格區分的既有思維，如何引導、規制以及發揮其在社區居家養老服務體系中的作用仍舊缺少一個有效的行動框架，同時也由于當前養老服務的專業化水平較低，企業的介入空間比較有限，僅局限于政府購買的居家養老服務多呈現出一種零散的狀態。這些現象要求政府要進一步轉變角色和職能，實現社會治理手段和方式的創新，應從以下幾個方面著手改變：一是澄清養老事業和養老產業概念，從觀念上認識到社會組織和企業介入社區居家養老服務的重要性，尤其是民營機構養老服務組織進入社區提供專業化服務的意義。要真正實現居家養老，除了基本照料服務還必須強化專業化服務的提供，這些很大程度要依靠政府、社區以及社會組織、企業的共同合作來實現，尤其要強化企業在專業化服務方面的作用和意義。二是降低準入門檻，增強社會力量介入社區居家養老服務的動機。政府應該進一步放開養老服務領域，通過政策組合鼓勵社會力量積極參與到社區居家養老服務中來，并允許適當盈利，還可以在基礎服務之外的超額服務中實現真正的市場化定價。三是基于老年人的人口學特征，建立不同主體主導的服務合作機制。由于老年人在不同的生命周期階段具有不同的需求，同時也由于老年人在經濟收入、慢性病情況、家庭結構特征等方面存在著差異，以政府為主導的居家養老服務可以在一定條件機制下讓社會組織、企業扮演主導作用，政府只是發揮監督和規制的作用，這可以發揮不同組織的主體性作用，從而在減輕政府負擔的同時推動養老服務市場的發育和成長。

（二）工具層面：信息化網絡技術工具的采用

在當前全球化和信息化的大潮中，整體社會結構呈現出網絡化的發展趨勢，其組織情境更加處于不確定和動態變化之中，使得傳統的治理方式已經不能適應社會發展的需要，這要求社會治理結構需要從金字塔型（科層制）的簡單范式向網絡結構型的復雜范式轉變[31]。在這種轉變過程中，要將信息化工具作為推進社會治理體系和治理能力現代化的重要舉措，同時這也是“社會治理精細化”的內在要求。目前，信息化正被廣泛采用于社會治理行動中，其依靠獨有的開放式創新，對各主體和各要素在空間和時間上進行分立和整合，通過管理創新網絡，整合各方資源以獲得較高的效益產出[32]。這種強調資源、要素以及治理主體等多方面的整合，通過改善社會治理各個主體之間的信息傳遞和資源共享，最大可能地改善投入產出比，提升了公共服務遞送的效率，進而有利于目標群體服務需求的滿足。

在養老服務領域，信息化技術工具正以前所未有的深度和廣度改變了治理生態。2011年在黨中央提出加強和創新社會管理的八點意見中，明確提出要“加強和完善信息網絡管理”，以期通過適用技術、裝備和產品以及系列標準的開發，切實提高社會治理的科學化水平。2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》中明確提出地方政府要支持企業和機構運用互聯網、物聯網等技術手段創新居家養老服務模式。2015年國家發改委、民政部和全國老齡辦聯合下發的《關于進一步做好養老服務業發展有關工作的通知》明確提出養老領域要推進“互聯網+行動”，將信息技術、人工智能和互聯網思維與居家養老服務機構建設相融合，對傳統業態養老服務進行改造升級，通過搭建信息開放平臺，開發適宜老年人的可穿戴設備等，通過供需銜接，擴大服務范圍，提供個性、高效的智能養老服務。可以說，信息網絡技術具有的網絡化、智能化以及動態性、共享性特征，使其在信息交換上具有極大優勢，而且通過與互聯網的結合，能在老人日常生活照料、醫療保健服務以及精神娛樂活動等各個方面發揮作用，從而可以改進養老服務中存在的部門分割和服務資源缺乏銜接等問題[33]。其作用主要體現在兩個方面：

第一，通過政務信息化，實現主體協同合作。政務信息化主要體現于“三網一庫”建設，重點強調信息技術手段創新來實現人力、財力和服務資源等數據的充分交換和共享，以流程再造來實現服務效率的提升。在社區養老服務中則主要涉及到政府公共服務的信息數據以及不同部門（尤其是民政局、衛計委、人保局、財政局）之間的數據交互和共享，同時還涉及到政府采購和公共服務交易的信息化平臺建設，這種信息技術創新和應用正依托于城市基礎信息化平臺建設而推進。例如杭州市將信息共享和協同作為解決“信息孤島”和“電子政務”相脫離等問題的重要手段，初步形成了基于四大基礎數據庫的以格式化數據為主的共享信息目錄，已經基本實現從市民卡、企業基礎信息到社會保險、流動人口、低保戶的認定等諸多項目的協同應用。此后不斷推進“智慧杭州”和“政務云”平臺建設（例如西湖區養老服務信息管理系統、助老呼叫中心、智慧養老云三位一體信息化養老服務平臺），推進社會化主體和資源的協同和整合。

第二，通過服務網絡信息化，實現服務遞送的協同合作。基礎信息整合和信息化網絡系統的構建，可以積極發揮社區內容搭載、資源整合及轉化以及標準化評估等功能。在社區居家養老服務中，可以采用大數據、云計算、RFID技術等實現老人數據信息動態管理、智能感應傳輸、多終端服務響應、全自動預警、遠程視頻監控、動態電子地圖標識、無線音畫傳輸、多平臺無縫接入、安全追蹤定位、實時線路優化求助等，從而根據老年人不同生命周期的照護需求形成社區養老服務系統化整合的具體技術方案。在從健康到疾病的老齡化發展過程中，不同年齡段的老年人呈現不同的特點。對于健康老年人來說，由于具有較強的自理能力，主要涉及到的是社區基礎設施的網絡化、星光老年之家以及居家養老照料中心的老年教育和培訓、老年娛樂等相關信息化技術。隨著老年人自理能力的下降，老年人將更多地與醫院、家庭、敬老院和日托所以及臨終關懷等場所聯系在一起，現代技術的應用也將更多地與這些場所和機構聯系在一起。這種網絡信息技術在老年人不同生命周期階段的應用，有利于形成線上和線下服務系統化的技術解決方案，從而保證老年人可以獲得便捷、高效的照護服務。

（三）政策層面：社會政策和社會服務內容創新

社會治理創新應該更多地關注服務，因為社會治理的根本目標在于滿足人的需要，而隨著原有社會管理向社會治理思想的演進和轉變，以滿足需要為目標的社會政策在社會治理創新中的重要程度越來越明顯。

在社會政策領域，服務供給一般按照社會福利資源的提供方式可分為現金給付（in cash）和實物給付（in kind）兩種，前者主要指的是財政資金的補貼、轉移支付等；后者則包括助餐、家政服務、陪醫問藥到情感慰藉等多樣化的服務[34]。目前空巢、獨居、失能等低保老人可以享受政府購買的實物給付，包括家政、送餐、陪醫問藥服務等，大多數老年人只能依靠家庭贍養，很少主動從市場購買服務，往往因為其較低的消費能力和習慣，限制了老年人對多元化和專業化服務需求，因此還需要特別強化現金給付（in cash）的重要性，即通過養老服務補貼來提升老年人的購買能力，這也必將實現養老服務市場的培育，從而激發更多社會多元主體參與的主動性和積極性。與此同時，隨著高齡和失能老年人占比日益提高，老年人對健康咨詢、臨終關懷、家庭護理、家庭康復、心理指導等專業護理服務的需求也隨之大幅增加，因而要特別強化“醫養結合”服務和機構專業化資源進社區等問題，從而要求打破不同部門、不同服務資源、養老方式之間的分隔，需要持續推進社會治理創新，不斷提升正式照顧服務系統的效能。

當然，考慮到當前大多數人傾向居家養老的現實以及服務供給的有限性，正式照顧服務系統的效能在很大程度上將取決于其對于非正式照顧系統的支持力度。目前，很多城市基本實現了居家養老服務中心、星光老年之家等全覆蓋，但是這種服務終端往往沉淀在社區，并沒有將服務的終端延伸至家庭，提供的上門服務十分有限，主要是家政服務、送餐服務等，對于失能老人所能提供的服務還比較少，配偶、子女成為長期照顧者，但往往由于經濟、情感壓力和照顧服務的專業性要求使得照顧者難以承擔，極大地影響了老年人的生活質量，因而迫切要求對家庭等非正式照顧系統提供政策支持。基于這種事實，許多城市開始推進諸如“喘息服務”“家庭病床”“銀齡互助”等政策項目，依托社區對老年人的非正式網絡進行支持，但往往受制于社區治理能力而效果不佳，這要求實踐中進一步推進社會治理創新，加強社區共同體在鏈接內外部資源方面提高能力，從而更好地實現正式照顧網絡對老年人社區鄰里、家庭等非正式網絡的良好支持。

綜上所述，社會治理在制度層面、工具層面、政策層面給予的視角，對于社區居家養老服務具有重要的建設性意義。社會治理創新正以一種制度化、系統化、工具化的方式不斷推進社區居家養老服務主體結構的協同合作、服務系統的“無縫化”和精細化、服務內容的多元化，回應了社區居家養老服務供給和遞送中的主要問題，這將極大的改善供需匹配狀況，提升養老服務的供給和遞送效率，從而滿足日益增長的老年人多元化、多層次的服務需求。

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