水能資源開發利用生態保護法律制度立法原則探析

陳志峰

摘要：我國水能資源的開發利用已經出現了一系列生態環境問題，但經濟發展價值主導和不同行政領域各自為戰的行政體制造成了生態保護制度構建的現實困境。深生態學是20世紀重要的環境倫理學流派，這一流派堅持更為徹底的生態中心主義，運用總體主義方法論，以自我實現和生物中心主義平等性為最高準則，并在最高準則基礎上構建起包括八條基本原則的深生態學平臺。其理論對于我國水能資源開發中的生態保護工作具有指導意義，可以修正原本工具主義的水能資源開發利用和生態保護法律制度，并指引公眾參與機制、生態補償制度、生物保護制度的建設道路。我國在建構水能資源開發利用中的生態保護法律制度時，應當吸收深生態學理論的思想精華，形成從根本上發揮作用的生態保護法律制度。

關鍵詞：深生態學；自我實現；生物中心主義平等性；總體主義；生態保護制度

中圖分類號：D922.67文獻標識碼：A文章標號：1004-1494（2017）03-0109-06

我國大陸水能資源豐富，理論蘊藏量為6.94萬億kW，年發電量可達1.75萬億kWh，決定著水能資源利用的主要形式——水電在我國能源結構中的重要地位。建國以來，我國就十分重視水能資源的開發，不同規模的水電站項目大量上馬，使我國水電在過去數十年間保持著高速增長。雖然2016年我國大陸地區水電增幅趨緩，但依然保持著世界第一大水電生產和消費國的地位[1]。而隨著我國水能資源開發的日益深入，一系列對于生態環境的負效應已經顯現。由于我國的整體地勢走向，使水能資源大多集中于西南山區。該地區氣候多變，地質條件復雜，因而生態系統相對脆弱，水能資源開發中水利工程的建造會造成河流水沙情勢變化，提高水位，影響河流附近地質構造和水質水溫，并導致地質災害增加，水生生物受到影響，土壤出現鹽堿化問題并加劇水土流失，并且大壩阻斷魚類洄游通道，從而對整個流域生態系統造成破壞性的連鎖效應[2]。這就要求我國在開發利用水能資源、建設水電站的過程中，應當注意生態保護與經濟開發并重，并且通過完善的水能資源開發利用生態保護法律制度來加以規制。盡管我國已經建立起相對完善的水能資源開發生態保護法律規則體系，但在實施過程中卻陷入了困境。為了破解這一困境，采取不同于目前主流的經濟補償分析方法，吸收部分深生態學理論的思想精華，或許可以成為重塑生態保護法律制度的新思路。

一、我國水能資源開發利用生態保護法律制度的基本情況及其現實困境

（一）我國水能資源開發利用生態法律制度基本情況概述

目前，我國已經形成了包含法律、行政法規、行政規章等多個層級的水能資源開發利用生態保護法律體系，并且在根據現實情況地變化不斷地進行修改。

第一層級是法律層面的規則。我國2014年修訂的《環境保護法》對自然資源開發的生態保護問題做了原則性的規定，該法第三十條規定，自然資源開發利用時應當合理開發，保護生物多樣性，保障生態安全，并明確應依法制定有關生態保護和恢復治理方案并予以實施[3]。而2016年修訂的《水法》第二十六條則專門對于水能資源的開發做出了規定，即“國家鼓勵開發、利用水能資源。在水能豐富的河流，應當有計劃地進行多目標梯級開發。建設水力發電站，應當保護生態環境，兼顧防洪、供水、灌溉、航運、竹木流放和漁業等方面的需要”[4]。兩者都強調水能資源開發中生態環境保護的必要性，并提出了開發過程中生態保護的指導方針，這個基本思想在整個水能資源開發利用生態保護制度起了統率作用。

而作為生態保護制度實施的重要依據，環境影響評價制度是生態保護的重要前提。《環境影響評價法》中“建設項目的環境影響評價”一章對于建設項目的環境影響評價做了專章規定。而針對水能資源的開發，1993年起直至當前仍由國家環境保護部門不斷頒布和更新的《環境影響評價技術導則》一直在進行具體的規制。特別是2003年原國家環保總局和水利部聯合發布的《環境影響評價技術導則（水利水電工程）》專門就水利水電工程開發的環評工作提出了行業標準[5]。

為了配合法律層面規則的指導，國家環境保護部門、國家發改委、國家能源局、水利部和國土資源等部門又先后制定了大量部門規章來加以落實，以保證水能資源開發生態保護制度落地，如2005年原國家環保總局和國家發改委聯合制定的《關于加強水電建設環境保護工作的通知》、2006年原國家環保總局發布的《關于有序開發小水電切實保護生態環境的通知》等文件。國家環保總局升格為環保部后，于2010年提出“生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線”的十六字方針，旨在確保水電開發過程中建設與生態保護并重。為了貫徹這一方針，環保部于2012年發布了《關于進一步加強水電建設環境保護工作的通知》，后又于2014年與國家能源局聯合發布了《關于深化落實水電開發生態環境保護措施的通知》。對于開發水能資源、進行水電建設過程中的環境影響評價工作、水電項目建設管理工作、環境保護具體措施、環境保護措施的監管工作以及移民安置等一系列問題進行了規范。

總體而言，盡管從規則層面看，水能資源開發利用生態保護法律規則層次合理，規則全面，體現著當前“綠水青山就是金山銀山”、生態保護優先、大力建設生態文明的時代要求，積極回應了時代呼喚。但是這些法律規則在運用的過程中卻效果難見，工作實施陷入到進退維谷的困境當中。

（二）經濟發展價值主導下水能資源開發利用生態保護的現實困境

1.唯經濟發展論導致生態保護制度缺乏支撐

誠然，進入2015年，隨著《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等一系列生態文明建設文件的出臺，環保部叫停金沙江流域小南海水電站等多個涉水項目，主張“嚴守生態紅線”、保持長江上游生態保護區主體功能定位的行動確實體現出我國對水能資源開發中的生態保護問題給予了更多的重視[6]。但是這并不能從根本上改變“以GDP論英雄”的固有觀念。部分地區生態系統極富敏感性，因此水能資源開發需要實施較高的環境標準，但是為了維持本地的經濟發展，眾多地區“懶于”結合本地區情況，只是機械地照搬國家標準，使得作為“生態紅線”實際執行標準的環境標準產生背離[7]。而就生態保護制度而言，僅看到生態環境的工具價值使制度構建中缺乏可以一以貫之應堅持的基本原則。

2.傳統行政區域割裂受保護生態系統

生態系統具有整體性目前已經成為共識，但是行政區域并不與受保護的生態系統相互對應，各個行政區域都有著獨立的地區經濟發展和環境保護考核標準，因而水能資源開發利用過程中，各地方政府都專注于自己轄區內的部分河段，這實際上是對受保護生態系統的一種“割裂”，在進行生態保護時會形成極高的協調成本，同時各自為戰的行政格局也不利于生態系統的整體保護。水能資源開發涉及到水、流域、能源、國土資源、環境保護、交通運輸、防汛抗旱、農業、海事等諸多行政部門的管轄內容，“九龍治水”的格局也加劇了生態保護法律制度整體性的缺失。

3.經濟補償為主的生態補償與生態系統綜合價值不符

主要出于對生態環境經濟屬性的考慮，目前的生態補償制度仍然是以經濟補償為主，偏重于對移民的補償，而忽視對于環境的生態修復，忽視短期補償與長效機制的結合[8]。這種思路造成了對于生態系統所具有的綜合性價值的忽視，也扭曲了生態補償制度的本來目的，使這一制度難以起到生態修復的作用。

4.環境意識的缺陷導致公眾監督缺位

由于水能資源開發地區大多屬于偏遠貧困地區，居民大多關注于對其經濟上的補償，加之普通民眾對于生態系統破壞后果的認識不足，使得水能資源開發利用生態保護制度中公眾參與機制幾乎處于空白狀態，或者流于形式，或者直接缺失，隨之產生的是各類群體性事件的發生。法律空白直接導致合法公眾監督缺位，也使得很多可以預測的生態破壞最終上演。

綜合來看，水能資源開發利用生態保護制度的困境，并不是由于法規不全面、措施不適用，而是由于傳統的經濟發展模式和區域行政思路的故步自封，單純進行經濟價值的考量并進行補償已經難以發揮作用。此時，深生態學理論就成了一個新的理論參考。

二、深生態學的內涵及其對水能資源開發利用中生態保護活動的指導意義

（一）深生態學的內涵

深生態學是一門新興的環境哲學，由生態學家奈斯和塞申斯最早提出，其理論結構可以具體包含四個層次，即最高準則、基本原則、規范性結論和具體規則[9]。其中最高準則和基本原則是核心所在，同時不可忽視的是其總體主義的方法論。

1.深生態學最高準則：自我實現與生物中心主義平等性

自我實現是深生態學追求的最高境界，自我實現本質上是人自身潛能的激發，是人對真正自我的探尋。這里的自我概念已經包含了人類所生存的自然在內的所謂“生態自我”。深生態學家認可人與自然是一個不可分割的大地共同體的觀點，認為自我只能通過人與自然相互認同的過程來加以實現[10]。因此實現了個人價值與環境價值的統一。而生物中心主義平等性是深生態學的另一最高準則，指一種自然界范圍內所有生物的完全平等性，即完全的生態中心主義。奈斯強調：“對我們而言，我們的星球、生物圈、蓋亞系統，是一個統一的整體，其中的每個生命都有平等的內在價值，”[11]從而承認了人類與其他生物之間的完全平等地位，認為人與其他生物都是生態系統大網上的“扭結”，沒有高低之分[12]。

2.深生態學平臺基本原則

以兩大最高準則為基礎，深生態學家闡發了深生態學平臺的基本原則，以便為環境保護運動在建立普遍原則的基礎上又能給予具體的指導。基本原則具體包括：其他生命與人類具有同樣的內在價值，而非僅具有工具價值；生物多樣性的本身具有價值；人類在根本需要外無權減少生命多樣性；人類干預自然造成環境惡化，應降低人口保證環境繁榮；人類應當關注是生活質量，并不斷改善質量；認可上述觀點應積極行動等八條內容[13]。這八條基本原則發揮著承接最高準則與具體行動之間的承上啟下的作用，由這些原則產生了具體的規范性結論和行為規則，標志著深生態學從理論走向實踐和行動。

3.深生態學方法論：人與自然合一的總體主義方法論

深生態學在方法論上與其他環境倫理學流派相比同樣獨樹一幟，深生態學追求人對自然的認同，強調總體主義觀念，以總體主義方法來解決問題。由于對于有機聯系的系統的重視，因此在方法論上深生態學既包括了研究對象，也包括了對象所在的環境，對象無法再從實體中分離出來，達到了一種所謂具體分析與綜合辯證統一的總體主義生態方法[14]。

這種方法論主張人應當改變對于自身在自然界中的角色定位的認識，“為了生態平衡作出深刻的轉變，構建一種新的哲學和宗教基礎。”[15]其將自然界視為連續的有機整體，人類與其他非人類生命都是這個整體的一部分，相互之間保持著一種動態的平衡，人類為了整體的利益，必須要考慮犧牲一部分自身利益，通過自我限制以保證與非人類生命的和諧共處。

深生態學是對于人類中心主義的進一步突破，在當下人類的環境利用、資源能源開發活動中，深生態學擁有其獨特的價值和指導意義。

（二）深生態學對我國水能資源開發利用生態保護活動的指導意義

1.最高準則對工具主義指導思想的修正

自新中國成立以來，我國的水能資源開發活動本質上體現出濃厚的人類中心主義色彩，水能資源被視為有利于我國社會經濟發展的重要經濟資源，被從其所處的環境中抽離出來，因而水能資源的開發利用過程完全站在人類利益角度，忽視了生態系統的整體利益和其他生命的利益，最終也使人類反受生態破壞之害。而深生態學與原本的二元論、將人類與自然人為對立的淺生態學的非人類中心主義不同，其認為生態危機的根源在于人類的文化和價值層面，來自于人類陳舊的價值觀念和行為方式，來自于人類社會與自然相對抗的社會政治、經濟和文化機制，只有轉變觀念，確立新的行為模式和社會機制，才能克服生態危機[16]。因此深生態學致力于推動價值觀念的轉變，其兩大最高準則將人類與自然視為和諧統一的整體，用最高準則指導水能資源開發利用活動，可以對原有的水能資源開發和生態保護中的工具主義指導思想加以修正和改造。

2.自我實現是公眾參與的內在哲學基礎

在自我實現準則中，自我已與整個自然渾然一體，為了自我實現，每個人都有動機和義務去保護自然，維護生態系統的平衡和生物的豐富多樣性。從這個角度來看，深生態學的自我實現準則將生態保護納入到個人的精神利益之中，生態保護成為了公眾利益的一部分，實際上解決了對公眾利益的忽視問題，可以構成我國公眾參與水能資源開發利用中的生態保護活動的哲學基礎。可以說，當公眾將環境利益視為其自身利益的一部分時，在這一基礎上建立起來的生態保護制度恰恰實現了公眾的權益，而經過法律制度化的公眾訴求也成了生態保護制度的重要部分。例如美國水能資源開發過程中為了讓公眾參與其中，就明確規定了水電項目建設過程中的聽證程序[17]。

3.生物中心主義平等性對水能資源開發中生態平衡的維護

生物中心主義平等性使得人類對于自身與其他生物在自然界中所處地位的認識發生了根本的轉變，水能資源開發利用過程中的生態保護可以在這一準則的指導下更為全面地評估開發活動的環境影響，維護生態系統的動態平衡。以美國為例，生物中心主義平等性對美國立法、司法實踐的影響清晰可見，這種影響締造了今天美國國內的優美環境和良好的生物多樣性保護情況。例如著名的田納西河流域管理局訴希爾一案，該案中由于原定的田納西河大壩建造計劃會導致一種僅僅生活在田納西河中的蝸牛魚物種的滅亡，因為這一被列入《瀕危動物法案》名單物種沒有合適的其他生活水域，最終該項目被終止[18]。這對我國的水能資源開發利用生態保護來說是很好的借鑒。

4.基本原則對構建配套自然保護區制度的價值

深生態學平臺的基本原則要求人類在發展自身的過程中為了整個自然界和其他生物的利益，應當犧牲部分利益，以保證人類所生存的自然界的平衡與穩定存在。具體到水能資源的開發利用上，則應當是保持開發利用限度，在滿足人類基本供電需求的情況下盡可能減少對于流域生態環境和生物多樣性的損害。為了保持生態系統的多樣性和共生，人類應當讓出一部分對于流域生態系統保持平衡有較高重要性的區域，建立自然保護區，以保持生態系統的穩定，保持其他物種的存續。

5.總體主義方法論對生態補償的指導

生態補償制度是與水能資源開發利用相配合的重要生態保護制度，《環境科學大辭典》對生態補償的定義為：“生物有機體、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾，調節自身狀態使生存得以維持的能力；或者可作為生態復合的還原能力。”對環境進行生態補償的目在于恢復生態環境的復原能力，而要對作為整體的生態環境進行補償，就需要運用總體主義方法論，對于生態環境的受損情況進行全面評估，全面恢復生態環境的各項功能。

深生態學理論對于水能資源開發利用活動中的生態保護活動而言，無論是指導思想上還是具體制度上都頗具其引領價值和應用意義，其既為水能資源開發利用生態保護法律制度提供了哲學上的思想基礎，也提供了行動中的方法論指導。

三、完善我國水能資源開發中生態保護法律制度的路徑設想

（一）按照生物中心主義公平性重構水電行業環境標準

為了構建生態保護制度，我國應當注意從源頭上對于水能開發項目的環境影響加以控制，強化水電站項目的行政審批程序。其中的核心是對于水電開發行業環境標準進一步嚴格化，結合地區情況考慮水電站項目的綜合效益[19]。對于不合標準、開發利用水能資源可能對于流域生態環境的內在價值造成嚴重損害的建設項目，應當堅決不予批準，嚴守生態紅線。

至于具體的行業標準，可以借鑒其他國家的做法，考慮生物中心主義平等性，注意對于整個流域生態系統和生物的保護，對于人類以外的其他利益綜合考量，建立一個涵蓋流域生態環境系統的主要因子的認證標準，包括水質、環境水流、魚類通道和瀕危物種等各項因素，例如美國的低影響水電認證、瑞士的綠色水電認證以及國際水電協會的可持續水電等[20]。

（二）以自我實現準則推動公眾參與機制

我國當前的環境保護活動既缺乏足夠的積極性，也存在無序化問題。自我實現準則將人類與自然從對立關系轉變為一個統一的整體，這一理念的傳播將有利于我國立足于公眾參與的環境保護活動的開展，提高公眾環境意識，因此應當注意對這一觀念的傳播，建立“思想市場”。同時為了保證公眾參與的秩序，可以通過相關法律法規，給予水能資源開發利用中的公眾環境訴求以合法的表達程序，使其擁有一個有秩序的宣泄出口。將來我國在水能資源開發利用過程中，在對水電建設項目進行環境影響評價時應當注意保障和擴大公眾參與機制，擴大參與的公眾主體范圍，保持聽證會、座談會、專家研討會等多種形式，同時應當注意將更多的環保組織包含在內。我國可以借鑒西方國家的利益相關處理原則，充分聽取環境行政部門、水利管理機構、投資方、當地居民代表、當地其他利益方等各主體的意見，實現各方的利益平衡。[21]但應當注意將利益的范圍應當擴大，注重公眾獲得優美適宜環境的精神利益的價值。

（三）利用深生態學基本原則建立配套自然保護區制度

由于流域生態系統整體性很強，因此水能開發利用中的生態保護應當突破原有專注于某一河段的模式，轉而從更為寬廣的流域范圍入手，運用深生態學平臺的基本原則來協調人類與其他水生生命的利益，注重魚類和其他水生生物的洄游通道和棲息地的保護。未來應當擴大現有環評范圍，構建針對全流域的流域環境評價制度，對不同河段的經濟價值和生態價值進行全面評估。為了保持流域生態系統的多樣性不致過度減損，對于維持生態系統平穩運行、保持生物多樣性舉足輕重、生態價值極高的部分流域不應對其進行水能資源開發，而應當建立起自然保護區加以保護；對于環境影響相對較小，又有較高經濟價值的河段，則應大力進行水能資源開發利用，興修相關水電工程。

（四）遵循總體方法構建生態補償制度

為了使生態補償落到實處，應遵循總體主義方法論，修正“只見樹木，不見森林”的觀念，從生態系統總體出發，同時兼顧人類利益與生態系統利益，兼顧外在經濟價值與內在精神價值的協調發展，這將有利于這一制度的進一步完善。具體而言，我國應當盡快加速構建包含水能資源的有償使用、對當地居民損益的補償以及區域生態水的調度補償三大補償機制在內的水能資源生態補償制度體系，三種機制相互平衡，實現人類利益與非人類利益、經濟利益與生態利益的相互統一；同時應注意建立水能資源生態補償長效機制，通過更大力度的財政轉移支付和社會支持保證資金的持續供應，逐步修復受損生態環境。[22]

四、結論

當今世界環境壓力日益嚴重，能源形勢愈發嚴峻，化石能源日漸式微，為了探尋一條新的可持續發展之路，號稱“白煤”的水能資源的確潛力巨大，其用于發電電流穩定，效率較高，但是我們不應因此就對水能資源開發過程中造成的生態破壞視而不見。深生態學是環境倫理學重要的一個流派，它從哲學上將人類與自然界統一起來，將人類與其他生命放在了同等地位，人類從“超越自然”的“大地主宰”重新回到了大自然的懷抱。同時，這一學派還讓我們通過總體主義方法論，從一個寬廣的視角解決問題。在水能資源開發利用過程中所出現的生態破壞問題，可以從深生態學理論的營養精華中探尋解決之道。最高準則可以修正原有的生態保護思路，同時助推公眾參與機制和重塑行業環境標準，保持開發利用過程中生態系統的動態平衡，基本原則有利于生物多樣性的保護和生態系統功能的維持，總體主義方法論可以完善生態補償制度。我國在構建水能開發利用生態保護制度時，應當將深生態學理論貫穿其中，指導生態補償、公眾參與、自然保護區和建設項目環境審批等具體制度的構建。

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