對東北地區(qū)國有國營林區(qū)體制改革的探討

武憲剛

一、東北地區(qū)國有國營林區(qū)概況

我國東北地區(qū)森林資源豐富，是國家木材主要提供地，作為國有國營林區(qū)，東北林區(qū)不僅為國家提供大量木材，還為社會經(jīng)濟發(fā)展與進步提供有力條件，為我國城市化建設(shè)與人們生活水平提高做出較大貢獻(xiàn)，是社會必不可少的資源。但由于在發(fā)展最初對林業(yè)規(guī)劃重視度不足，亂砍濫伐現(xiàn)象嚴(yán)重，使東北地區(qū)林業(yè)資源嚴(yán)重透支，造成現(xiàn)今林業(yè)資源緊張問題，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，東北林區(qū)呈現(xiàn)衰落狀態(tài)，經(jīng)濟效益下降甚至出現(xiàn)虧損，經(jīng)濟環(huán)境與生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)難以恢復(fù)的危機。

東北國營林區(qū)面臨的危機主要有資源與經(jīng)濟兩方面。資源危機主要表現(xiàn)為森林覆蓋量下降，總面積呈縮小狀態(tài)，成熟林消耗量過大，成長期林木銜接期較長，林木成長跟不上社會建設(shè)需求。經(jīng)濟危機主要是指林業(yè)生產(chǎn)過程中出現(xiàn)虧損，缺少足夠經(jīng)濟來源，資金周轉(zhuǎn)產(chǎn)生斷檔，生產(chǎn)價值下降，難以支付林區(qū)日常開銷，造成林區(qū)生產(chǎn)無法正常運轉(zhuǎn)。林區(qū)林業(yè)資源的過度消耗已經(jīng)給東北地區(qū)造成嚴(yán)重生態(tài)危機。

二、林區(qū)體制中存在的問題

林區(qū)經(jīng)營危機出現(xiàn)的原因在于林區(qū)管理體制不完善，職責(zé)劃分不明確。林區(qū)管理自成體系，不受其他機構(gòu)監(jiān)管，將經(jīng)營、管理、監(jiān)督權(quán)利全部交由林區(qū)自身，林區(qū)既是監(jiān)督者又是經(jīng)營者，監(jiān)督機制難以落實，不利于促進林業(yè)資源合理應(yīng)用與林區(qū)管理科學(xué)合理性提高。長此以往，國營林區(qū)林業(yè)資源形成惡性循環(huán)，無法實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1、重復(fù)交叉行政導(dǎo)致管理盲區(qū)

國營林區(qū)同時受到地方行政機構(gòu)與林業(yè)單位管理，管理職責(zé)劃分不清，監(jiān)督管理存在重復(fù)或者遺漏，不僅增加工作量造成資源浪費，還產(chǎn)生管理盲區(qū)，給監(jiān)督管理帶來阻礙。林區(qū)中存在大批量非國有職工群眾，長期管理中發(fā)現(xiàn)，這些群眾雖然占據(jù)林場主體，但不屬于農(nóng)民，沒有責(zé)任田分配，又不屬于林場職工，不享受職工工資待遇與基本福利制度，處于人力資源管理盲區(qū)，缺少國家相關(guān)政策待遇給林區(qū)人員管理造成負(fù)擔(dān)，是林區(qū)與社會的不穩(wěn)定因素，因此急需完善制度以避免盲區(qū)，為以上人員提供應(yīng)有待遇，促進林區(qū)經(jīng)濟效益提升，維持社會穩(wěn)定。

2、雙重負(fù)擔(dān)導(dǎo)致林區(qū)社會事業(yè)滯后

森工企業(yè)規(guī)模較大，其獨特的經(jīng)營管理方式使林區(qū)自成體系，形成大型社區(qū)，因此企業(yè)在向國家繳納稅款時也要負(fù)責(zé)整個社區(qū)日常生活建設(shè)，給企業(yè)造成較大財政負(fù)擔(dān)。財政負(fù)擔(dān)增加無法促進企業(yè)生產(chǎn)能力提高，經(jīng)濟效益下降、財政收入減少，使得社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量降低，森工企業(yè)無法承擔(dān)日常生活開銷，職工生活質(zhì)量降低，從而形成惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展停滯、經(jīng)營狀況低下、虧損嚴(yán)重。

3、現(xiàn)行體制制約產(chǎn)權(quán)改革

我國現(xiàn)階段國營林區(qū)經(jīng)營管理模式急需改革，要求以先進管理模式為參考，結(jié)合林區(qū)自身經(jīng)營實際，改進管理方式、優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為企業(yè)經(jīng)濟效益提升提供條件。但在實際實行過程中，存在不合理改制現(xiàn)象，稅費增加，給企業(yè)帶來更嚴(yán)重財政負(fù)擔(dān)，反而影響了企業(yè)發(fā)展進步。

三、采取的措施

1、加快林區(qū)管理體制改革，激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力

管理模式是林區(qū)發(fā)展關(guān)鍵，只有促進管理模式進步才能提高林區(qū)經(jīng)營能力，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，緩解林區(qū)生態(tài)危機與經(jīng)濟危機。隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，我國逐漸意識到管理模式變革重要性，現(xiàn)有管理體制不合理嚴(yán)重阻礙了林區(qū)整體發(fā)展進步。

2、從有利于國有林場加快發(fā)展和提高行政管理效率的角度出發(fā)，進一步理順國有林場的管理體制

隨著國家林業(yè)以生態(tài)建設(shè)為主的發(fā)展戰(zhàn)略的實施，以及“政企、事企分開”體制的推行，國有林場的主要任務(wù)和職能已轉(zhuǎn)向保護、培育和管理國有森林資源。根據(jù)國有林場任務(wù)、職能的這種新變化，林場的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)全部定為國家生態(tài)公益型全額撥款事業(yè)單位。

3、政府對生態(tài)公益型林場采取何種管理體制，何種運營方式，能更有利于提高公益林建設(shè)和管理效率方面。針對生態(tài)公益型林場定為全額撥款事業(yè)單位后，第一隸屬于林業(yè)局的，應(yīng)當(dāng)對其進行升格，由縣級政府直接領(lǐng)導(dǎo)。所需經(jīng)費納入同級財政預(yù)算；林業(yè)局進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；第二，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，按照“因地制宜，調(diào)整結(jié)構(gòu)，突出特色，形成規(guī)模”的原則，探索新的經(jīng)營方式，優(yōu)化土地、技術(shù)等資源配置，調(diào)整發(fā)展思路，拓寬經(jīng)營渠道，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，培育新的經(jīng)濟增長點，完善基礎(chǔ)設(shè)施；第三，建議在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，將林場與鄉(xiāng)村同等對待，縣級政府統(tǒng)籌安排，突出重點，逐步解決好職工住房難、行路難、用水難、用電難、通訊及收看電視難、發(fā)展難的“六難”問題；第四，本著互利的原則，廣泛發(fā)展橫向聯(lián)合，調(diào)動各地方、各部門以及勞動者集體和個人的積極性共同發(fā)展東北林業(yè)。要圍繞著恢復(fù)與發(fā)展東北林業(yè)資源及在此基礎(chǔ)上增加木材及木制品產(chǎn)量這一中心，大開門戶，廣泛吸引外來的資金、技術(shù)及人才。在造林方面，可同用材大戶（如造紙行業(yè)、煤炭行業(yè)等）以股份公司、補償貿(mào)易等形式實行聯(lián)合，吸引他們的投資，定向培育造紙用材林、坑木用材林等，也可與勞動者集體或個人建立聯(lián)合體，吸引他們在國營林區(qū)的荒山荒地上造林，而以林副產(chǎn)品和勞務(wù)費報酬等。在發(fā)展多種經(jīng)營方面也需要吸收外來資金和技術(shù)。

東北地區(qū)國有國營林區(qū)體制改革是保證林區(qū)生態(tài)平衡、促進林區(qū)運行正常的基礎(chǔ)，全方位促進管理體制改革能夠為林區(qū)經(jīng)濟再發(fā)展提供空間，明確管理職責(zé)，避免出現(xiàn)管理盲區(qū)，給林區(qū)帶來生產(chǎn)經(jīng)營隱患。要求與林區(qū)實際經(jīng)營環(huán)境相結(jié)合，應(yīng)用科學(xué)合理方式對林區(qū)進行改革，維護員工利益，提高林區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，為我國提供更多經(jīng)濟效益與社會效益。

（作者單位：157400 黑龍江省寧安市林業(yè)局寧安林業(yè)工作站）