基于農業供給側結構性改革的農業面源污染防治法律研究*

王瑞波，孫煒琳，黃圣男，姜 茜※

(1.農業部農業生態與資源保護總站，北京 100125； 2.中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081)

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·農業供給側結構性改革專欄·

基于農業供給側結構性改革的農業面源污染防治法律研究*

王瑞波1，孫煒琳2，黃圣男2，姜 茜2※

(1.農業部農業生態與資源保護總站，北京 100125； 2.中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081)

[目的]我國農業面源污染形勢日趨嚴峻，嚴重影響產地環境和農產品供給與質量安全，進而影響農業供給側結構性改革的順利進行，必須加快推進農業面源污染防治，而健全的法律體系是農業面源污染防治順利進行的基本保障。為適應農業供給側結構性改革的要求，滿足市場對安全、優質農產品的需求，健全完善我國農業面源污染防治法律體系。[方法]在系統梳理分析我國農業面源污染防治已有法律法規的基礎上，深入剖析了當前農業面源污染防治法律體系存在的問題。[結果]法律體系建設滯后、立法質量不高、部分法律法規缺乏可操作性、法律配套體系不完善等。[結論]針對問題，從健全法律體系、推進地方完善規章制度、明確部門職責、強化立法宣傳、完善配套體系等方面提出了政策建議。

農業面源污染 農業供給側結構性改革 法律體系

0 引言

農業面源污染指的是農業生產活動中產生的污染物，在大面積范圍內通過非特定的排放口排放到環境中造成的環境污染。我國農業面源污染問題主要表現為化肥、農藥等農業投入品的過量使用，以及畜禽糞便、農作物秸稈和農用殘膜等農業廢棄物的不合理處置。2015年，化肥使用量6022萬t，利用率僅為35.2%； 農藥使用量30萬t左右，利用率僅為36.6%； 全國產生畜禽糞污38億t，資源化綜合利用率60%； 農作物秸稈產生量10.4億t，綜合利用率80.2%； 農田使用地膜145萬t，當季回收利用率60%左右，不足2/3。農業面源污染加劇了土壤、水體和大氣污染風險。推進農業面源污染防治法律法規建設，加強農業面源污染防治，確保農產品產地環境安全和農產品質量安全，對于農業供給側結構性改革具有重要的現實意義。

1 推進農業面源污染防治法律體系建設的必要性與緊迫性

1.1 防治農業面源污染是深化農業供給側結構性改革的必然要求

隨著我國由中等收入國家向高收入國家邁進，收入增速趨緩，經濟發展面臨產能過剩、結構失衡、增長乏力等挑戰，推進供給側結構性改革成為保障經濟健康發展、行穩致遠的一項重大舉措。農業供給側結構性改革是供給性結構性改革的重要一環，是經濟發展的“穩定器”和“壓艙石”。推進農業供給側結構性改革的核心是促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求向追求綠色生態可持續、更加注重質的需求轉變，重點是生產優質、安全、滿足市場需求的產品。優良的產地環境、清潔的生產方式是生產優質安全農產品的基本前提。但是長期以來粗放的、掠奪式的生產經營方式使得我國農業發展面臨資源過度消耗、產地環境惡化、生態系統退化等嚴峻挑戰。面源污染特別是農業面源污染成為我國最為嚴重的環境問題，對農產品質量安全帶來嚴重威脅。

農業面源污染造成的危害主要有3個方面[1， 2]：一是危害水體功能，影響水資源的可持續利用，表現為地表水的富營養化和地下水的硝酸鹽含量超標。二是危害農田土壤環境，影響土地生產能力和可持續利用能力，表現為土壤有害物質超標和土壤結構遭受破壞。第三是危害農村生態環境，影響農村居民的生活環境質量?！懊褚允碁樘欤骋园矠橄取?，食品安全首先是“產”出來的，這充分說明生產源頭的重要性。深化農業供給側結構性改革的核心是生產滿足市場需求的農產品，質量安全是滿足市場需求的基本前提，保障農產品質量安全要時刻繃緊治理農業環境這根弦，把住生產環境安全關，治地治水，凈化農產品產地環境。因此，適應農業供給側結構性改革的要求，加強農業面源污染防治刻不容緩。

1.2 健全的法律體系是農業面源污染防治的依據和保障

與點源污染相比，農業面源污染起源于分散、多樣的地區，地理邊界和發生位置的難以識別和確定[3]； 具有分散性、隱蔽性、隨機性、滯后性、難以監測和量化等特點。這些特點決定了農業面源污染的治理難度遠遠大于點源污染[4]，耗時長，資金量大，需要協調多方主體的利益關系。近幾年來我國高度重視農業面源污染的治理問題，將其作為農業可持續發展的重中之重來抓，投入大量的人力、物力和財力，雖然取得了一定成效，但形勢依然嚴峻。究其原因，在于缺少系統、完善、具有可操作性的法律制度體系。我國農業面源污染產生于人口眾多、經營規模小、生產分散的農村地區，大范圍、分散的小污染源使得污染監管和治理存在操作上的困難。同時，農業面源污染治理不僅是農業部門，還涉及工業、環保、水利等眾多相關部門，這使得我國農業面源污染治理工作更加錯綜復雜。

根據發達國家農業面源污染治理的成功經驗，農業面源污染治理包括制度、技術和監管3個層面，其中制度是核心，決定著技術實施效率和監管效果。制度主要是法律制度和以此為基礎的政策。完善的制度設計是從頂層開始規制農業生產行為，減少污染產生并激發技術和管理創新，提高污染治理效率。從我國的實際情況來看，這3個方面都亟待完善，特別是法律制度。只有形成了完善的法律制度，才能為技術創新和監管提供條件。法律的規范作用是調解各項矛盾的關鍵。為此，我國農業面源污染治理應高度重視法律的作用，讓法律成為預防和控制農業面源污染的重要依據，完善相關立法，提高農業面源污染預防和治理的效果。

2 我國農業面源污染防治立法現狀

我國很多法律都有涉及農業面源污染防治的規定，主要是規制農業生產中化肥、農藥等化學投入品的合理使用及生產過程中產生廢棄物的回收或綜合利用[5]。表1匯總了我國已出臺的所有涉及農業面源污染法律法規及規章。除此之外，還有部分部門規章正在征求意見中，比如，農業部的農藥登記管理辦法(征求意見稿)、農藥生產許可管理辦法(征求意見稿)、農藥經營許可管理辦法(征求意見稿)等正在征求意見中。

表1 我國已出臺的涉及農業面源污染防治內容的法律法規及規章

名稱位階立法時間最新修訂時間實施時間中華人民共和國農業法法律1993年7月2日2012年12月28日2013年1月1日中華人民共和國環境保護法法律1989年12月26日2014年4月24日2015年1月1日中華人民共和國水污染防治法法律2008年2月28日———2008年6月1日中華人民共和國大氣污染防治法法律1987年9月5日2015年8月29日2016年1月1日中華人民共和國固體廢物污染環境防治法法律2004年12月29日———2005年4月1日中華人民共和國清潔生產促進法法律2002年6月29日2012年2月29日2012年7月1日中華人民共和國農產品質量安全法法律2006年4月29日———2006年11月1日中華人民共和國循環經濟促進法法律2008年8月29日———2009年1月1日中華人民共和國海洋環境保護法法律1999年12月25日2016年11月7日2016年11月7日畜禽規模養殖污染防治條例法規2013年10月8日———2014年1月1日農藥管理條例法規1997年5月8日2017年2月8日2017年6月1日農用薄膜行業準入條件工信部部門規章2009年12月17日———2010年1月1日肥料登記管理辦法農業部部門規章2000年6月12日2004年6月25日2004年7月1日農產品產地安全管理辦法農業部部門規章2006年9月30日———2006年11月1日

在地方立法上，截止2013年底，我國已有21個省(直轄市、自治區)制修訂了《農業生態環境保護條例》，甘肅省出臺了《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》、湖南省發布了《湖南省外來物種管理條例》、重慶市正在研制《重慶市農業環境保護條例》，已經取得顯著進展。14個省(自治區)和4個省會城市出臺了《農產品質量安全管理辦法(或條例)》，上述地方法規或規章，都有對農業面源污染防治的規定和要求。

3 法律體系存在問題與不足

長期以來，我國環境保護的重點一直放在工業點源污染治理及城市生活污染治理上，忽視了對農業面源污染的治理。與點源污染和城市生活污染防治的法律體系相比，有關農業面源污染防治的立法還很滯后，現有的立法無法使人們認識到農業面源污染防治工作的嚴峻性和緊迫性，對于日益嚴峻的農業面源污染形勢來說力度遠遠不夠，無法滿足農業供給側結構性改革中保護和改善農產品產地環境的需要。已經出臺的涉及農業面源污染治理的法律法規存在位階普遍不高、立法質量有待加強、法律規制內容有待進一步豐富和完善等問題。

3.1 法律體系建設滯后

第一，立法滯后于農業面源污染防治工作的需要。我國農業快速發展，農業面源污染的情況也在發生著變化，化肥和農藥的過量使用已經是全國最為普遍的農業面源污染問題，廢舊地膜對土壤的破壞作用已經顯現，畜禽養殖業規?；陌l展使得畜禽糞便的產生更為集中和高強度，而現行立法在修訂過程中，并沒有根據農業面源污染發生的變化對相應條款做出的修訂，更談不上開展有針對性的有效防治。

第二，缺少系統的、專門的農業面源污染治理法律。在法律體系建設過程中，沒有將農業面源污染防治作為一個整體進行考量，缺少一部全國性的農業面源污染防治基本法，涉及農業面源污染的法規條文多是零散地分布于其他相關法律的少量條款中，各個法律之間缺乏連貫性、系統性。這導致農業面源污染治理各項工作往往依托于其他環境問題治理而開展，缺乏系統性和一致性。

第三，立法數量不足，已有法律位階不高。農業面源污染涉及多種污染源，雖然已經針對農藥、畜禽養殖污染防治頒布實施專門法律，但這些法律位階均不高，《畜禽規模養殖污染防治條例》和《農藥管理條例》是行政法規。而化肥、地膜等污染防治的法律法規尚未制定實施，關于秸稈焚燒污染也僅在《中華人民共和國大氣污染防治法》中有兩條涉及。

3.2 立法質量有待提高

立法質量不高使得法律條文對農業生產活動和農業面源污染防治工作起不到實質性的指導作用，也起不到法律應有的威懾和警示作用。

第一，相關法律條文內容重復較多。相關國家層面的法律法規中，涉及農業面源污染防治的表述都是幾乎類似的原則性規定。而地方規章基本是對現有普通法律和行政法規的重復，比如多個省(直轄市、自治區)制定的《農業生態環境保護條例》中的內容大同小異，未根據區域農業面源污染的特征進行細化，制定操作性更強的條款。

第二，農業面源污染防控和治理仍存在立法缺失。目前農業面源污染中的各類污染源都有相應的行政法規或部門規章涉及，但是，農業面源污染的防控和治理卻并不是一些法規和規章的立法意圖所在。比如《農用薄膜行業準入條件》只是對農用薄膜生產的約束，未涉及廢舊地膜的回收； 《肥料登記管理辦法》是對肥料生產和銷售市場的規范，對肥料的使用標準和污染防治沒有涉及[6]?！缎笄蒺B殖污染防治管理辦法》是專門針對畜禽養殖污染防治的法規，但只是針對規模養殖，沒有涉及散戶養殖污染的防治。此外，法律條文中多是采用鼓勵或支持各級政府、企業、個人采取防治農業面源污染措施，較少提出強制性的要求。

第三，缺乏對農業面源污染進行治理的法律法規。涉及農業面源污染的原則性規定基本是控制污染物排放，即對農業面源污染的預防，對已經產生的農業面源污染進行有效治理是污染防治工作的另一個重要方面，但目前尚沒有法規涉及。污染地區的修復與治理需要人力、財政、科技多方面的支撐，也是一項復雜系統的工程，必須確立具體的可操作的法律制度作為引領，目前已有的法律規定顯然無法滿足這一要求。

3.3 部分法律法規缺乏可操作性

在涉及農業面源污染的法律中，一個普遍突出的問題是關于農業面源污染防治的條款規定多是原則性的，內容上不夠細化，也缺少相關配套實施細則，相關規定在實際執行過程中難以落地。法律的可操作性差，加大了農業面源污染防治的執法難度，在法律的實際執行過程中也難以依據相關規定對違法行為做出界定，相應的處罰只能淪為空談，在執行過程中會導致“有法不依、執法不嚴”的現象，使得相關的法律條文只能成為一種有關環境保護的宣言和倡議[7]。

第一，內容不具體。已有法律中對農業面源污染防治的規定都非常粗略，不夠細致[8]，比如，化肥和農藥的過量、不規范施用是面源污染源產生的重要原因，在《農業法》、《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《農產品質量安全法》等多部法律中均規定農業生產者應“合理”施用化肥、農藥，但都沒有對“合理”的衡量標準和鑒別方法做出相關說明。秸稈、農膜、畜禽糞便面源污染是對農業廢棄物不合理處置產生的，法律中也沒有針對回收處置機制的約定。此外，法律條款的制定過于理想化，實際執行中難以做到，如《農藥管理條例實施辦法》中規定，對不按照農藥標簽標注的使用范圍、使用方法和劑量進行處罰，在實際操作中對千家萬戶的小農戶是否按照規定劑量使用農藥的行為無法進行監管，使得這一條文只能成為理論上的理想狀況。

第二，法律責任的認定不明確。現有的法律均規定，違反相關法律的主體須承擔行政責任、民事責任、乃至刑事責任，但對違規行為的界定、處罰標準以及承擔責任的具體內容沒有做出確切的規定。如《農藥管理條例》規定，對違反條例規定，造成農藥中毒、環境污染、藥害等事故或者其他經濟損失的，應當依法賠償，但在該條例以及配套的《農藥管理條例實施辦法》中，對事故發生的判定和賠償標準都沒有進行說明。在法律條文中還常見“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，對構成犯罪的判定標準未進行說明。在《農業法》、《環境保護法》、《清潔生產促進法》等普通法律中，都規定了農業生產者應當防止環境污染的發生，但對造成污染的違法行為卻沒有相應的處罰條款。

第三，對各部門的權利職責沒有明確約定。依照我國現行的相關法律，對農業面源污染行使監督管理權的行政部門眾多，包括有農業、環保、海洋、國土、漁業等，而在相關法律法規并沒有明確約定各部門的權利和職責范圍。如《農藥管理條例》第四十五條中規定，造成農藥中毒、環境污染、藥害等事故或者其他經濟損失的，應當依法賠償，但沒有規定由哪些部門負責事故的界定以及監督賠償的執行。在執法主體較多的情況下，如果不對各主體的執法權力和責任進行明確的界定，就會造成部門職責交叉與重疊，導致各職能部門間產生權力沖突或者權力真空[9]，導致農業污染防治執法困難。加上當前我國跨區域聯合執法并未形成常態化，使得法律的執行也大打折扣，阻礙了農業面源污染防治工作的開展。

3.4 法律法規配套體系有待健全

第一，執法能力有待提升。當前農業資源環境執法多是從防止外源性污染破壞農業生態環境的角度開展工作，沒有重視對農業生產中的不當行為開展執法工作。在實際執行中，不少縣市還沒有專門的農業資源環境執法隊伍，執法人員同時承擔著農技推廣的工作任務。此外，不少執法人員沒有經過專門的技術培訓，缺乏開展執法所需的相關專業知識缺乏，相應的執法手段和所需的技術能力，且大多不具有執法主體身份，更為重要的是執法人數較少，一個縣甚至一個地級市，具備執法能力的就3～6人，承擔的執法任務涉及面廣、內容多，無法保障農業面源污染防治執法工作的順利開展，執法效果很不理想。

第二，法律宣傳不到位，農民環保法律意識淡薄。國家對農民環境保護法律意識的注重程度不夠、教育培訓落實不到位，使之環保知識和法律知識嚴重匱乏，環境保護意識淡薄，參與環境保護的積極性不高。不少農民不知道自己的農業生產行為可能會損害到農業資源環境，更想不到對產生的后果還要承擔法律責任。一些農民只顧眼前利益，不考慮生態環境，無節制地使用農藥、化肥，加劇了農業面源污染。

第三，面源污染監測體系有待健全。當前農業面源污染并未列入環境監測的工作范圍，頒布實施的《全國農業環境監測工作條例(試行)》中規定農業環境監測工作范圍是對進入農業環境中的污染物進行監測，而對農業面源污染產生排放到外部環境的污染物并未進行監測。由于缺乏常規性的監測，很難及時發現農業面源污染的發生，無法實現對農業面源污染的有效監管，也無法掌握農業面源污染發生特征、強度等相關信息，嚴重影響了我國農業面源污染防治法律的制定和執行。

4 健全農業面源污染防治法律體系的建議

4.1 加強頂層設計，健全法律體系

現行的環境法律體系主要針對工業和城市點源污染，針對農業面源污染的防治未形成系統的頂層設計和法律框架體系。面對日益嚴重的農業面源污染，健全的法律體系是防治的關鍵。

第一，把農業面源污染防治工作作為一個系統獨立的法律調整對象予以考慮，制定出臺國家層面的、綜合性的《農業面源污染防治法》，使其具有與《農業法》、《環境保護法》等同的法律位階。在《農業面源污染防治法》明確約定農業面源污染防治工作的目標、主要任務，在依法治國的大背景下，提供全國性法律支持，確保農業面源污染防治工作全面、協調地開展。

第二，制定出臺配套的單行法或實施細則。農業面源污染防治涉及化肥、農藥、畜禽糞便、秸稈、地膜等不同的污染源類型，污染發生機理、控制手段和治理方式均不同，需要考量的因素繁多，單靠一部《農業面源污染防治法》難以全部涵蓋。采取類似《環境保護法》，以及水、大氣、固體廢物污染防治法單行法的方式，在一部綜合性法律的引領下，制定專門的單行法和實施細則，對各個不同的污染源分門別類地開展污染防治工作

第三，立法時注重條款的可操作性。以法律的形式確定化肥、農藥等農業投入品的合理使用標準，以及秸稈、地膜、畜禽糞便的回收機制和處置標準。明確法律責任的認定標準，對造成農業面源污染的行為制定具體可行的處罰依據。

第四，根據農業面源污染防治的需要，對其他相關法律進行完善。以農藥為例，農業生產中涉及幾百種不同的有效成分，合理使用標準繁雜多樣，即便上升到法律高度，普通農民也難以掌握，必須要依靠農技推廣體系。建議對《農業技術推廣法》進行修訂完善，除化肥、農藥等農業投入品的安全使用技術外，增加秸稈、地膜、畜禽糞便等農業廢棄物的回收處置技術。確定農技推廣人員的農技推廣和環保宣傳的雙重責任，在開展農技推廣服務的同時，宣傳農業環保知識與農業面源污染防控技術。

4.2 推進地方完善規章制度

我國幅員遼闊，自然環境類型多樣，各地農業生產情況、社會經濟發展水平也不盡相同，使得我國的農業面源污染的污染類型和污染強度存在著較大的地區差異[10]。為提高農業面源污染防治法律的可操作性和對各地的指導規范性，在強化國家層面法律體系建設的基礎上，要鼓勵各地因地制宜出臺地方規章。應積極支持、指導和推動地方制修訂涉農資源環境法規或者規章，尤其是推動省級《農業面源污染防治條例》編制、修訂工作，使化肥農藥使用、畜禽糞無害化處理與資源化利用、秸稈綜合利用及農膜回收再利用等內容系統的納入其中。建議在農業面源污染防治立法中可以要求各省(直轄市、自治區)制定農業面源污染的立法規劃和計劃，監督各省(直轄市、自治區)從各自的農業生產和環境資源條件的實際出發，制定適用于自身的地方性法規。

4.3 對各部門職責在法律中予以明確

農業面源污染防治需要多部門的相互合作，這要求各職能部門的職責要清晰，需要以法律的形式劃定各部門的職責，避免職權交叉產生的不利后果。以法律的形式明確農業部門為農業面源污染防治工作的主管部門[11]，并賦予農業部門相應的執法權力，其他部門配合農業部門。考慮到農業面源污染源的復雜性、廣泛性，我國的其他相關法律也應按統一的標準對現有職能部門的職責進行劃分，通過立法界定出各職能部門的權力和職責范圍，各部門依照法律賦予的職責行事，各司其職，實現權力和責任的平衡。

4.4 強化立法宣傳，完善配套體系

第一，加強法律宣傳。農民是我國主要的農業生產者，農業面源污染又是在生產過程中產生的，農業面源污染的相關法律制度最終需要依靠農民來實施，使農民具有主動的環保意識對農業面源污染防治工作至關重要。為此，應加大與農業面源污染有關的環境保護知識、技術、政策和法律的宣傳力度，通過宣傳教育與技術培訓，使農民認識到過去拼資源消耗、拼農資投入的生產方式會造成嚴重的環境污染，不利于農業的可持續發展，也無法保障獲得持續良好的經濟效益，促使農民主動向綠色生態可持續的農業生產模式上轉變。

第二，完善農業面源污染監測體系。對農業面源污染進行監測，掌握農業面源污染的發生特征和變化情況是制定合理法律法規，并實施有效監管的基礎。應當以立法的方式將對農業面源污染物排放的監測列入環境監測的工作范圍，建立農業面源污染監測制度，為農業面源污染的防治提供支持。

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[10]李麗. 論我國農業面源污染防治立法的完善.廣西社會科學， 2016，(7)： 106～110

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LEGAL SYSTEM OF AGRICULTURAL NON-POINT SOURCE POLLUTION PREVENTION AND CONTROL FROM THE PERSPECTIVE OF THE AGRICULTURAL SUPPLY-SIDE STRUCTURAL REFORM

Wang Ruibo1，Sun Weilin2，Huang Shengnan2，Jiang Qian2※
(1. Rural Energy & Environment Agency, Ministry of Agriculture, Beijing 100125, China; 2. Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China)

Agricultural non-point source pollution (ANPSP) becomes increasingly serious, which harms the quality and safety of environment and agricultural products and further hinders the progress of agricultural supply-side structural reform. Promotion of legal system construction is imperative as it guarantees smooth progress of ANPSP prevention and control. In order to improve the legal system of ANPSP prevention and control, adapt to the requirements of agricultural supply-side structural reform and the demands for safe and quality agricultural products by markets, this paper summarized the defects in the current legal system, such as lagging of legal system construction, poor quality of legislation, lack of operability, and incompleteness of supporting systems. Countermeasures and suggestions were proposed including completing the legal system, promoting establishment of local regulations, clarifying duty of different departments, strengthening publicity of legal relevant to ANPSP, and improving supporting legal systems.

agricultural non-point source pollution; agricultural supply-side structural reform; legal system

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170602

2017-06-01

王瑞波(1972—)，男，山東萊陽人，博士、副研究員。研究方向：農業資源環境經濟與政策?！ㄓ嵶髡撸航?1985—)，女，山東萊西人，博士。研究方向：農業資源與環境經濟。Email：jiangqian01@caas.cn

*資助項目：2017年農業部軟科學研究項目“湖南耕地重金屬污染第三方治理機制研究”(D201733)

F30; X52; D922.6

A

1005-9121[2017]06007-06