精準扶貧背景下財政扶貧資金監管探討
——以廣西為例

●朱良華

精準扶貧背景下財政扶貧資金監管探討
——以廣西為例

●朱良華

精準扶貧背景下，進一步加強財政扶貧資金監管具有現實必要性。以廣西為例，分析發現，在財政扶貧資金投入規模快速增長的同時，資金的脫貧效率卻出現了不合理下降，資金的漏損比較嚴重，監管措施還不夠科學和完善。本文建議廣西樹立以結果為導向的扶貧資金監管理念，圍繞多維監管主體建立全方位監管體系，以此強化對財政扶貧資金的監管力度，確保資金運行安全，提升資金脫貧效率。

精準扶貧財政扶貧資金資金監管

自2013年習近平總書記在湖南湘西調研扶貧攻堅時首次提出“精準扶貧”概念以來，精準扶貧正作為我國農村扶貧的基本方略，得到全面貫徹落實。習總書記要求到2020年現有貧困人口要全部脫貧，而實現這一戰略目標的時間已經不多，當前正進入脫貧攻堅攻城拔寨的關鍵階段。在當前形勢下，結合精準扶貧實踐中出現的新問題和新挑戰，對財政扶貧資金監管問題進行分析探討，對于確保資金運行安全、進一步提升資金使用績效具有重要的現實意義。在此，筆者嘗試結合廣西壯族自治區財政扶貧資金監管的現狀，重點討論強化財政扶貧監管的可行措施，希望能夠為相關問題的研究提供些許借鑒。

一、精準扶貧背景下加強財政扶貧資金監管的必要性

財政扶貧資金是國家預算內安排的財政專項資金，一般用于只有社會效益沒有直接經濟效益的項目，主要實行無償使用。我國財政扶貧資金來源于中央財政和省級財政，中央財政扶貧資金主要包括支援經濟不發達地區發展資金、新增財政扶貧資金、“三西”農業建設專項補助資金(即“三西”扶貧資金)、少數民族發展資金、以工代賑資金、扶貧貸款貼息資金①等。財政扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”，具有天然的公共性。在精準扶貧背景下，需要進一步加強財政扶貧資金監管的必要性主要體現在三個方面。

（一）加強資金監管是財政扶貧資金規模逐年快速增長的必然要求

在精準扶貧背景下，不管是中央財政扶貧資金還是省級財政扶貧資金增長迅速，規模日益龐大。據報道，在《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》實施期間，中央財政扶貧資金的投入規模為1440.34億元。到了“十二五”期間，中央財政累計安排財政專項扶貧資金約為1898.22億元，年均增長14.5%，僅用了五年時間，財政專項扶貧資金投入就超過了2001至2010這十年的投入②。2015年，中央財政預算安排的扶貧資金已經達到467.45億元，比2014年增長了8%；省級財政扶貧投入預算為284.12億元，比2014年增長了20.25%③。2016年中央財政安排的扶貧資金進一步增長到660.95億元，比2015年增長了41.39%④；2017年中央財政安排的扶貧資金則達到860.95億元，比2016年又增長了30.25%⑤。中央財政扶貧資金規模之大與增速之快可見一斑。

廣西壯族自治區是我國貧困人口超過500萬（2014年貧困人口規模）的6省份之一，自開展脫貧攻堅以來，努力克服財政收支矛盾突出的困難，不斷加大財政支持力度，扶貧資金規模也十分可觀。按照財政部《2017年中央財政專項扶貧資金分配情況表》來看，2017年中央財政下達給廣西的專項扶貧資金將達到53.3億元。就在2017年6月27日，廣西又下達了2017年第二批自治區財政專項扶貧資金20.3億元。可以預見，隨著脫貧攻堅的深入，中央財政和省級財政的扶貧資金還會進一步增加。確保資金運行安全是發揮資金使用效益的前提，也是踐行“真扶貧”“扶真貧”理念的客觀要求，事關精準扶貧事業成敗。面對基數大、增速快的財政扶貧資金，各方必須高度重視資金的監管工作，保障資金的運行安全。

（二）加強資金監管是進一步提升財政扶貧資金使用效率的現實選擇

不論地方財政收入豐沛與否，扶貧資金都屬于稀缺資源，是推動貧困地區發展和減少貧困人口的重要因素。做好有限資金資源的監管，提高資金使用效益是確保精準扶貧和精準脫貧目標實現的前提與基礎。截至2015年底，全國尚有貧困人口5575萬人，貧困發生率為5.7%；廣西貧困人口規模為452萬人，貧困發生率為10.5%③。而當下距離2020年全部脫貧摘帽的時間已經不足三年，時間緊迫，任務艱巨。在面臨時間與任務的雙重重壓之下，扶貧資金規模越大，意味著各級扶貧部門與主體的支出壓力也越大。在現有扶貧資金管理體系下，各種騙取、套取、挪用、違規使用和侵占扶貧資金的行為開始冒頭，相關問題日益突出。如何避免出現“蘿卜快了不洗泥”行為，減少扶貧資金的“跑冒滴漏”現象，應當成為當前扶貧資金使用與管理的核心與焦點。加強扶貧資金監管則是杜絕扶貧資金被擠占挪用、損失浪費的關鍵舉措，是進一步提升扶貧資金使用效率的重要路徑。

（三）加強資金監管是財政涉農資金統籌整合改革提出的新要求

2016年4月，國務院為了貫徹落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》精神，出臺了《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，為貧困縣集中有限資金支援，統籌使用財政涉農資金，打贏脫貧攻堅戰掃清了制度障礙。該試點意見要求取消限制資金統籌整合使用的相關規定，將所有納入統籌整合范圍的財政涉農資金的項目審批權限完全下放到貧困縣。權力下放，在減少資金審批環節的同時，有助于地方政府結合實際需要安排項目、精準施策，提高有限資金的規模效應。但是，權力下授，并不意味著責任下授。在授權過程中，責任恰恰具有不可下授性，這是管理學里強調的授權基本原則。于是，試點意見專門提出要把納入統籌整合范圍的財政涉農資金作為監管重點。涉農資金不僅包括財政扶貧專項資金，還涉及各級財政安排用于農業生產發展、農村基礎設施建設，以及教育、醫療、衛生等社會事業方面的資金，相關項目的實施歸口于多個職能部門，如何基于現有的部門分工、操作程序、資金用途來創新監管措施，實現“多個渠道引水、一個龍頭放水”的藍圖設計，并不是一件容易的事情。可以說，加強資金監管創新是財政涉農資金統籌整合改革試點提出的新要求。

目前，廣西已經制定和出臺了《自治區支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點實施方案》和《廣西財政專項扶貧資金管理辦法》等文件，正在深入推進統籌整合使用財政涉農資金試點，提出要在2017年將全區54個貧困縣全部納入整合試點。在下達2017年第二批財政專項扶貧資金時已全部按照因素法切塊分配，不再指定具體項目，將項目審批權限完全下放到縣一級。這些舉措能否取得預期成效，無疑會與資金監管的效果緊密相關。

二、廣西財政扶貧資金的投入現狀

（一）廣西的貧困概況

目前，全國共有14個集中連片特困區、592個國家扶貧開發工作重點縣（即國定貧困縣），截止到2015年全國農村貧困人口為5575萬、貧困發生率為5.7%。而廣西作為貧困人口大省，一直是全國精準扶貧、精準脫貧的主戰場。2015年，廣西有1個集中連片特困區——滇黔桂石漠化地區，54個貧困縣（其中國定貧困縣28個，21個省定貧困縣，3個享受待遇縣，2個天窗縣）；貧困人口規模為452萬，在全國位列第三，僅次于貴州（507萬）和云南（471萬）；廣西農村貧困發生率為10.5%，高出全國平均水平近5個百分點，在全國位列第六。自2010年以來，廣西貧困人口規模與貧困發生率變化情況如表1所示：

表1 2010-2016年廣西貧困人口規模與貧困發生率變化情況⑥

如表1所示，2010至2016年，廣西貧困人口規模大幅減少，由1012萬人下降到341萬人，累計脫貧671萬人；貧困發生率持續下降，由24.3%下降到7.9%；減貧速度自2012年以來一直維持在14%以上。從數據來看，在2013年脫貧人口、脫貧速度均出現了明顯的回落。這主要是因為，精準扶貧方略從2013年開始在全國范圍內全面實施，對貧困人口進行了精準識別，以及精準政策效益存在時滯，在當年未能全部得以顯現。待到2014年之后，精準扶貧政策效益逐步釋放，廣西脫貧速度開始進入上升通道，到2016年實現了脫貧人口和脫貧速度的同步增長，脫貧速度更是達到了24.5%，差不多增加了10個百分點。據國家統計局核定，2016年廣西實現943個貧困村、4個貧困縣（邕寧區、龍圩區、陸川縣、合山市）脫貧摘帽，減貧人數排全國第一位；減貧速度25%⑦，排全國第二位。2016年，在中央對省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核中，廣西取得精準扶貧成效綜合評估得分全國第二名、位居一等的好成績，是全國獲得綜合好評的8個省區市之一，這無疑是對廣西精準扶貧成效的進一步肯定。廣西脫貧攻堅之戰可謂首戰告捷。

（二）廣西財政扶貧資金投入現狀

通常將支援經濟不發達地區發展資金和新增財政扶貧資金統稱為財政扶貧發展資金。在財政扶貧資金結構中，財政扶貧發展資金占據主導地位。以2014年為例，中央財政投入的扶貧資金總額為432.87億元，發展資金為338.91億元，占到了78.29%⑧。如前所述，大力實施精準扶貧方略以來，中央財政和廣西地方財政不斷加大財政扶貧力度，扶貧資金規模快速增長。可惜目前并沒有公開對外發布的、權威的廣西財政扶貧資金數據，部分網絡數據又相互矛盾而不可信。考慮到財政發展資金在財政扶貧資金中占據主導地位，而收集自2014年以來廣西下達財政專項扶貧資金的公文相對容易和可行，于是筆者基于相關公文中的數據進行分析和整理，得出了表2所示的數據，嘗試盡可能客觀真實地反映精準扶貧以來廣西財政專項扶貧資金的投入規模。

表2 2014年以來廣西財政專項扶貧資金投入規模⑨

如表2所示，自2014年以來，廣西累計投入的財政扶貧資金達到了1272636萬元，年均增長率達到26.87%。其中2016年的增幅為83.95%，為最大值。2017年與2016年相比雖然增速有所下降，但仍然高達42.53%。2017年財政扶貧資金規模為527685萬元，為2014年的3.04倍。廣西扶貧資金規模空前、增速也前所未有，這一方面顯示了廣西打贏脫貧攻堅戰的決心，另一方面也再次說明了加強財政扶貧資金監管的必要性。

三、廣西財政扶貧資金監管面臨的主要問題

隨著國家不斷加大財政扶貧資金的投入力度，資金使用的安全性與有效性日益受到社會關注。財政部等6部門在2017年3月份專門印發了《中央財政專項扶貧資金管理辦法》，進一步明確了中央財政專項扶貧資金使用與管理的有關規定。廣西基于相關文件精神，結合具體區情，在4月份出臺了新修訂的《廣西財政專項扶貧資金管理辦法》，以此來推進自治區財政扶貧資金的管理體制機制建設。客觀而言，廣西在財政扶貧資金的使用監管上切實出了不少實招。比如，在財政扶貧資金分配上，主要按因素法切塊分配到縣，并將財政專項扶貧資金項目審批權限下放到縣，充分授予各縣在扶貧資金使用管理上的自主權；在財政扶貧資金使用上，創新引入正面清單和負面清單管理制度，將中央的“放管服”理念落到實處；優化扶貧資金報賬程序，進一步壓縮資金分配、下達、審核、撥付等各個環節的工作時限，縮短扶貧資金運轉時間。總體而言，這些政策措施的實施，對于保障廣西財政扶貧資金安全運行、發揮脫貧效益起到了積極作用。但不容否認的是，廣西財政扶貧資金的監管仍然面臨以下主要問題：

（一）財政扶貧資金的脫貧效率并不高

精準扶貧的最終目的是幫助現有貧困人口在規定的時間內實現脫貧。財政扶貧資金的脫貧效率可以作為衡量評價資金使用績效的關鍵指標。所謂效率，即產出與投入之比。那么，財政扶貧資金的脫貧效率可以用脫貧人數除以對應的財政扶貧資金總額來反映，也就是單位財政扶貧資金的脫貧人口數。該指標反映的是單位財政扶貧資金可以減少當地貧困人口的數量，這個值越高，表明當地財政扶貧資金的脫貧效果越好。如表3所示，筆者嘗試基于表1、表2相關數據對廣西財政扶貧資金的脫貧效率進行了計算。

表3 廣西財政扶貧資金的脫貧效率

從表3可以看出，從2014年到2016年，隨著財政扶貧資金規模的不斷擴大，單位資金脫貧效率反而不斷下降，每萬元的脫貧人數由5.42人下降到了3人，降幅達到了44.6%。一般而言，隨著貧困人口的不斷減少，剩下的都是“難啃的骨頭”，財政扶貧資金的邊際脫貧效率會遞減。但是，在廣西貧困人口仍然有341萬之巨、貧困發生率依然高達7.9%的情況下，財政扶貧資金脫貧效率下降如此之快，顯然是不正常的。監管是為了更好地達成目標。脫貧效率不斷下降，并且下降幅度超出情理，則說明資金運行監管可能存在紕漏。這至少在一定程度上折射出，廣西財政扶貧資金可能存在使用投向不夠精準（比如“扶富不扶貧”），資金監管不到位，漏損比較嚴重等問題。隨著精準扶貧的進一步推進，廣西必須對財政扶貧資金的脫貧效率給予足夠重視。

（二）財政扶貧資金漏損比較嚴重

2015年8月，審計署在跟蹤審計廣西落實中央扶貧政策情況時發現，馬山縣在精準扶貧過程中存在工作不到位現象，3119人不符合扶貧建檔立卡標準，非貧困對象享受扶貧政策，揭開了問題的“冰山一角”。廣西壯族自治區審計廳廳長何小聰先后在《關于2015年度自治區本級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》、《關于2016年度自治區本級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中，對審計發現的財政扶貧資金擠占、挪用、騙取、貪污等問題進行了更深刻的披露。其中，2015年對全區29個國定貧困縣（含享受待遇的合山市）在2013年至2014年財政扶貧資金的分配、管理和使用進行審計發現，有22個縣（市）違規向非建檔立卡貧困戶實施扶貧政策扶持，涉及金額5122.25萬元；有7個縣11家單位公職人員涉嫌貪污扶貧資金248.77萬元；19個縣存在企業騙取、套取扶貧資金情況，涉及金額2241.96萬元。2016年對大化瑤族自治縣等5個國定貧困縣扶貧資金分配管理使用情況進行審計發現，有3個縣將517名不符合建檔立卡條件的人員列為扶貧對象；有4個縣向不符合條件對象發放扶貧資助85.17萬元；有1個縣將扶貧資金用于其他非扶貧項目及扶貧辦辦公經費751.88萬元。這在一定程度上解釋了近幾年廣西財政扶貧資金脫貧效率快速下降的原因。

（三）資金監管措施還不夠科學和完善

不管是財政扶貧資金脫貧效率不夠高，還是資金漏損嚴重，歸根結蒂就是源于資金的監管措施存在漏洞或者執行還不到位。如前文所述，廣西確實在財政扶貧資金監管上下了不小的工夫，但在具體監管措施上還存在不夠科學完善的地方。

首先，重資金使用過程監管，輕資金使用效率評價。現有的監管措施著眼于堵塞資金使用各個環節的漏洞，強調資金使用各個環節合法、合規，這無疑是有一定道理的。但是，不能因此而忽視對資金脫貧效果的管控。沒有過程何來結果，但是光有過程達不到結果，也是不可取的。

其次，新修訂的《廣西財政專項扶貧資金管理辦法》中關于總投資規模低于100萬元的項目不再開展財政評審的約定值得商榷。在資金挪用、套取、擠占，甚至貪污形勢比較嚴峻的當前，為了簡化財政、審計評審環節，對于低于100萬元的項目“一刀切”，不用開展財政評審的做法不一定科學。財政審批作為前饋控制的一種，相比較于審計評審這種反饋控制手段，對于減少扶貧資金漏損具有更積極的意義。可以考慮結合過去的評審情況進行差別化處理，對于過去資金漏損越嚴重的地區，財政評審應該執行得越嚴格。

再次，重視資金的分配、下達，但是對于預算的執行監管還不夠嚴。目前，廣西財政扶貧資金下達比較及時，一般自治區財政廳在年底就會提前下達來年的第一批專項資金。但是，資金預算執行進度仍然不夠理想，“年底突擊花錢”、項目資金的執行進度滯后于時序進度的現象依然比較普遍。筆者在某地級市財政部門調研時，工作人員如是描述預算執行進度的一般規律：為了完成半年支出進度任務，6月份支出金額通常為3、4、5月份平均月支出額的2倍左右；11月份支出金額開始增加，到12月份急劇上升，通常為前11個月平均月支出金額的3至5倍。提前下達預算，是為了給執行預算預留更多的時間，必須要加強對預算執行的監管。

最后，財政扶貧項目和資金信息公開做得還不到位。筆者在寫本論文的過程中十分苦惱的就是數據的收集。關于廣西財政扶貧資金信息要么苦苦搜尋不到，要么不同信源數據不一致，不知道該采信哪一個。各級政府網站也均未針對財政扶貧資金的來源、投向、使用效果等信息定期發布權威報告。信息公開是最好的監管手段，把權力置于“陽光之下”，就是對權力最好的約束和監督。

四、精準扶貧背景下廣西強化財政扶貧資金監管的對策建議

針對精準扶貧背景下，廣西財政扶貧資金監管面臨的種種問題，筆者建議首先應該樹立以結果為導向的扶貧資金監管理念，然后圍繞多維監管主體建立全方位監管體系，以此強化對財政扶貧資金的監管力度，確保資金運行安全，提升資金脫貧效率。

（一）樹立以結果為導向的財政扶貧資金監管理念

所謂以結果為導向的財政扶貧資金監管理念，就是強調監管并不是單純的以約束、監督、管理扶貧資金的使用行為和使用過程為目的，它是采取科學手段，對有限的資金資源進行配置，努力達成既定目標——實現現有貧困人口脫貧的過程。對過程進行管控是源于對結果的追求。因此，資金監管制度與措施不能僅僅停留和滿足于資金分配、使用、運轉過程合規，還應該再向前邁進一步，看看是否實現了“不忘初心”、精準脫貧。以結果為導向的財政扶貧資金監管理念，既強調對資金運動過程的關注，減少和避免資金漏損，同時更強調要以保障精準脫貧目標的實現來構建資金監管體系，提高扶貧資金使用的精準度，避免將手段、過程目標化。

（二）圍繞多維監管主體建立全方位監管體系

監管體系是指由監管主體、監管運行機制、信息溝通渠道、監管方式、監管對象等要素共同構成的，既相對獨立又相互聯系的有機整體。對于財政扶貧資金而言，政府是資金的分配者和使用者，而當前的監管主體又主要來自于政府及相關職能部門，這實際是不完整的。一個完整的監管體系應該“不僅包括對被監督者的監管，也包括對監督者的監管；不僅包括事前事中監管，也包括對事后效果的監管；不僅包括利益相關方的直接監管，也包括非利益相關方的間接監管”，具有多維監管主體、全方位立體閉合監管特征。廣西在財政扶貧資金監管上要圍繞多維監管主體建立全方位監管體系，具體而言，應該做到如下幾點：

1、充分發揮多維監管主體的交叉監管作用。當前財政扶貧資金的監管主體，主要是政府及其職能部門，這是遠遠不夠的，因為政府本身就是扶貧資金的支配主體。財政扶貧資金監管主體除了政府及其職能部門之外，還應該包括利益相關者、社會第三方機構、新聞傳播媒介及社會公眾等。為此，建議廣西在繼續充分發揮扶貧主管部門、財政部門、審計部門的行政監管作用的前提下，進一步發揮其他監管主體的監管作用。比如，邀請第三方機構，對扶貧資金使用效果進行客觀、獨立、理性的評估，形成社會監管力量；發揮新聞媒體監管作用，利用大眾傳播媒介對扶貧資金分配、使用過程進行跟蹤報道；強化公眾監管，鼓勵直接或間接受益和相關者依法通過各種手段對財政扶貧開發進行全過程監督。

2、建立事前、事中、事后全方位監管體系。事后監管帶有亡羊補牢性質，對于已經造成的損失于事無補，而事前監管恰好可以有效減少由于事后監管不及時造成扶貧資金投入的損失和浪費。因此，必須正確認識財政扶貧資金使用前監管。做好事前監管，不僅能夠提高資金的安全性，還可以糾正資金的不合理投向，有利于提高資金的使用效率。在事前控制環節建議廣西在扶貧項目論證環節引進第三方論證機制，改變傳統的體制內封閉論證做法，通過提高第三方評估機構的參與程度來避免扶貧資金使用出現偏離，同時提高項目評審效率。

事中監管是財政扶貧資金安全運行的重要保障，作為財政扶貧資金監管的重要組成部分，是減少資金漏損、保證預期使用績效達成的有效監管手段。建議廣西在財政扶貧資金的事中監管環節，一方面要加強扶貧資金到賬的監管，將問責制度實實在在貫穿于財政扶貧資金管理的各個環節；另一方面強化對扶貧項目實施進度的監管，避免項目實施成為“糊涂賬”。

事后監管雖然帶有亡羊補牢性質，但依然是提升財政扶貧資金使用效率的有效措施。廣西不僅需要繼續做好傳統的審計監管，加大不定期抽查審計工作力度，嚴處違法違紀行為，還應該努力將財政扶貧資金從支出型管理向績效型管理轉變，將提高扶貧資金使用效率理念貫穿于扶貧項目資金運營的全過程。

3、推動財政扶貧資金使用信息全面公開。獲取全面精準的信息是實施有效監管的前提。沒有充分的財政扶貧資金信息公開，就不可能建成基于多維監管主體的全方位監管體系。建議廣西能夠在相關信息公開領域做出表率，一方面是對政府公開信息的義務加強督查執行，完善公眾知情權被拒絕后的申訴機制；另一方面是加強扶貧信息大數據平臺建設，為社會公眾及時、快捷獲取財政扶貧資金信息提供便利。■

（本文系2016年度中南財經政法大學博士生科研創新課題“財政精準扶貧的績效評價研究——基于廣西貧困地區的考察”〈編號：2016Y415〉、2017年廣西哲學社會科學規劃研究課題“廣西財政精準扶貧的收入分配效應研究”〈編號：17FJY020〉的階段性成果）

（作者單位：中南財經政法大學/梧州學院）

注釋：

①從2014年起，中央財政不再單獨安排扶貧貸款貼息資金，將其統一列入發展資金中按因素法分配切塊下達地方，由地方自主安排。

②數據來源：人民網-理論頻道，http://theory.people.com.cn/n1/2016/0912/c40531-28708650.htm l## s6，2016年9月12日。

③數據來源：《中國農村貧困監測報告——2016》。

④數據來源：網易-財經頻道：http://money.163. com/16/0719/15/BSBKS92200253B0H.htm l，2016年7月19日。

⑤數據來源：國務院扶貧開發領導小組辦公室網站：http://nys.mof.gov.cn/ybxzyzf/lsbqdqzyzf/201706 /U020170615348857169852.pdf，2017年6月15日。

⑥2010-2015年數據來源于《中國農村檢測報告——2016》，脫貧人口根據公式“當年脫貧人口=上一年貧困人口-當年貧困人口”計算得到。2016年的貧困人口、脫貧人口數據來源于2017年4月18日廣西扶貧辦在南寧舉行的2017年度廣西脫貧工作新聞發布會，貧困發生率則是以2015年為參照進行計算得到。減貧速度根據公式“減貧速度=（當年脫貧人口/上一年貧困人口）×100%”計算得到。

⑦這里的減貧速度來源于2017年4月18日廣西扶貧辦在南寧舉行的2017年度廣西脫貧工作新聞發布會，略高于筆者計算出來的結果。

⑧數據來源：中國扶貧開發年鑒2015。

⑨數據來源：基于2014年以來廣西下達中央財政專項扶貧資金（發展資金）、自治區財政專項扶貧資金（發展資金）公文中的數據進行計算整理得到。如果考慮文件可能被遺漏，其他類型扶貧資金未被統計進來，實際的財政專項扶貧資金有可能大于表中數據。即便如此，并不影響本文的結論。

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