政策性農業保險專題調研報告
——以福建省為例

●鄭延良 陳圣雄 吳湘云

政策性農業保險專題調研報告
——以福建省為例

●鄭延良 陳圣雄 吳湘云

農業是一個國家和地區的基礎性產業，其所提供的農產品不僅關系到國計民生的安全問題，也是國民經濟諸多產業的初級產品來源。但農業受自然條件的制約大、農業防災抗災能力脆弱，開展政策性農業保險對分散農業生產風險、補償農業災害損失有重要意義。本文通過開展福建省政策性農業保險專題調研，了解近年來政策性農險工作開展情況及存在的問題，探討進一步推動政策性農險業務的意見建議，為完善和落實農險政策提供參考。

政策性農業保險中央財政補貼保險公司

為了解福建省政策性農業保險工作開展情況及存在的問題，探索福建省政策性農業保險可持續發展對策，財政部駐福建專員辦于2015年8月至2016年7月對福建省開展政策性農業保險的情況進行了調研。

一、調研目的

福建省政策性農業保險自2006年試點啟動以來，在服務農業、抵御風險方面作出了積極貢獻，但其高速發展的背后也隱藏著諸多不足和弊端。為此，在對福建省政策性農業保險發展實踐及問題調研基礎上，本文總結其可推廣和借鑒的經驗，分析制約其發展的因素，研究探索發展和完善政策性農業保險的對策，可以為財政惠農資金的有效使用、國家惠農政策的有效落實提供有益的參考。

二、調研對象

目前，福建省開展政策性農業保險業務的保險公司共有3家，分別為中國人民財產保險股份有限公司福建省分公司（以下簡稱“人保財險福建省分公司”）、中國人壽財產保險股份有限公司福建省分公司及中華聯合財產保險股份有限公司福建分公司。其中，涉及中央財政農業保險保費補貼的僅人保財險福建省分公司1家。

為此，選定調研對象主要為人保財險福建省分公司及其相關縣（市、區）分公司，并根據調研需要適時走訪了財政、農業、林業、保監等有關部門。

三、調研情況

（一）福建省政策性農業保險發展現狀

2005年福建省農業保險試點工作經省委省政府同意，由省政府辦公廳、省農辦、省財政廳、人民銀行福建省分行、福建省保監局和中國人民財產保險股份有限公司福建省分公司組成混編小組負責研究農險問題。經過為期一年的調研，混編小組在充分調研的基礎上，于2006年8月18日出臺了《福建省人民政府關于開展農業保險試點工作的通知》（閩政文〔2006〕388號），并隨《通知》下發了《福建省農業保險第一步試點方案》，正式啟動福建省農業保險試點工作。其中，涉及中央財政保費補貼的水稻種植保險、森林綜合保險和能繁母豬保險三種政策性農險2011-2015年的業務開展情況見表1。

從表1中可以看出，2011-2015年，水稻、森林、能繁母豬三大政策性農業保險的保費和保額總體上呈增長趨勢，財政補貼力度不斷加強，賠款金額大幅增加，賠付率也不斷升高，政策性農險在抵御農業風險方面發揮著越來越重要的作用。

（二）調研中發現的問題

目前，福建省政策性農業保險經過多年的實踐與發展，已經初步走出了一條適合福建地區特色的經驗發展之道，特別是近年來，福建省政策性農險領域不斷拓寬、產品不斷完善與創新，保險賠償額也逐步提升，農險的服務能力不斷加強，農業保險已成為防范農業風險的有效制度安排。但由于政策性農險起步時間晚，涉及面廣，監管薄弱等原因，政策性農險的發展還有很長的路要走，此次調研也發現了一些亟待解決的問題：

1、存在財政資金配套不及時或不到位問題。截至2015年底，中國人保財險福建省分公司應收未收保費2711萬元，分別是市縣財政保費補貼資金1501萬元和中央財政保費補貼資金1210萬元不能及時到位，其中，水稻種植保險應收未收保費195萬元，為市縣財政應補貼保費部分；養殖保險應收未收保費1728萬元，主要有市縣財政應補貼保費518萬元和中央財政應補貼保費1210萬元。森林綜合保險應收未收保費788萬元，為市縣財政應補貼保費部分。這些問題都會影響保險公司開展政策性農險業務的積極性，在一定程度上制約了政策性農險業務的推廣。

2、投保面積不真實影響財政資金使用的有效性。以水稻種植保險為例，福建省素有“八山一水一分田”之稱，地形以低山、丘陵為主，導致實地測量難度大、成本高，因此，保險公司主要按照統計年鑒數據來確定水稻投保面積。而按照統計年鑒數據計算的方法在一定程度上虛增了水稻投保面積，財政保費補貼根據投保面積按比例分配，影響了財政資金使用的有效性。

表1 三種政策性農業保險2011-2015年的業務開展情況

3、存在保費收取及賠款方式不合理現象。福建地形決定了農業生產主要以戶為單位，產業化規模化水平較低。例如水稻種植保險，每戶投保面積有限，農民應繳保費以幾元到十幾元居多，保險公司到每家每戶收取保費成本太高，因此福建部分地區采取從國家發放給農民的有關補貼（如糧食直補等）中扣抵，這種做法一方面違反了農民自愿原則，另一方面也將非水稻種植戶列入投保范圍，虛增了水稻投保面積。又如森林綜合保險，因目前福建省許多經濟林都已劃為生態林，出險后若保險公司將賠款直接打入林戶個人卡上，會出現部分林戶將賠款用于其他支出，而非用于災后林木恢復。調研中發現，福建省部分地區存在保險公司在出險后并未將賠款支付給林戶，而是將賠款轉入當地林業部門指定賬戶，由林業部門統一安排植被恢復的現象。

4、部分險種呈現保障水平偏低情況。以森林綜合保險、水稻種植保險為例。2009年，福建省實施森林綜合保險統保時，根據當時福建省平均造林成本，森林保險每畝保額確定為500元，這一標準一直延續到2013年；2014年，這一標準提高到600元。然而，目前造林平均成本約為1150元/畝，偏低的保額難以滿足災后恢復生產需要。同樣，當前僅物化成本，每畝水稻為540-610元，而水稻每畝的保額僅400元，明顯偏低。

5、保險公司經營運作不規范制約政策性農險業務發展。調研發現，保險公司在農險業務經營過程中存在諸多問題：比如存在承保的標的物不明的情況，因為保險機構很難辨別投保標的（如能繁母豬承保時未打專用耳標等、種植業也無明顯的標簽）的真假；保險公司與農戶的溝通不到位，致使保費和理賠款存在被侵吞的風險。另外，根據福建保監局現場檢查發現，部分保險公司在政策性農險業務經營中存在業務檔案失真、承保理賠內控薄弱、虛列費用等問題。

6、存在監管力量薄弱或監管不到位問題。調研發現，由于農險資金主要源于中央及省級財政支持，職能部門通常僅確保上級資金是否到位，而忽視監管；保險監管部門如保監局因人手緊缺，監管力量有限，導致農險補貼資金存在監管缺位問題。雖然此次調研并未發現虛假投保和虛假理賠案例，但相關部門監管不到位很容易滋生腐敗。

四、對策建議

（一）加大財政補貼力度，合理分配財政資金，確保惠農政策更好落實到位

雖然近年來國家不斷加大對政策性農業保險的財政支持力度，但隨著人工成本和物價水平的不斷攀升，某些政策性農業保險的保障水平已經不能滿足農民災后的生產需要。建議國家進一步加大財政補貼力度，根據農險產品的實際需求制定新的補貼標準，取消或降低農民繳費比例，推動部分農險品種保費和保額的提高，更好地發揮政策性農險優勢。同時，統籌考慮不同地區的實際經濟情況，合理分配財政資金，如對財政困難的貧困縣（區）可以適當提高中央財政補貼比例，避免因地方財政困難導致相關政策無法落實的現象，進一步提高農業生產的積極性。

（二）改變政策性農險“全覆蓋”理念，切實發揮農業保險防災抗災作用

調研中發現，福建省農業產業化規模化水平不高，許多農戶的投保面積有限，例如水稻種植保險，許多農戶投保面積僅為1-2畝，保額在400-800元之間，且部分投保土地并非真正用于水稻種植，投保政策性農險對農戶而言抗災防災的意義不大。因此，許多農戶的投保意愿不強，保險公司到每家每戶確定種植面積、收取小額保費的成本太高。建議適當提高政策性農險投保門檻，例如水稻種植保險可以規定單戶投保面積需在10畝以上，且需遵循農戶自愿原則，將財政補貼資金更多地用于保障實際從事農業生產的農戶，真正發揮政策性農險防災抗災作用。

（三）豐富農險產品，進一步拓寬政策性農險領域

目前，福建省政策性農業保險中涉及中央財政保費補貼的只有水稻種植保險、森林綜合保險和能繁母豬保險3種，建議可以根據各省的地域特點和產品特色，進一步拓寬政策性農險領域，將財政資金適當向經濟效益好、發展前景廣闊的特色農業產品傾斜，推動當地特色農業發展。如可以根據福建省地域特色將茶葉、花卉、設施蔬菜等列入中央財政補貼范圍，進一步增加農險險種的針對性和靈活性；或有針對性地開發高保障型的價格指數類保險產品，進一步穩定農戶收入，促進當地經濟發展。

（四）創新農險技術，增強查勘定損能力

目前，福建省農業保險查勘定損工作主要通過人工實地查勘的方式，查勘成本大，效率不高，特別是大災發生時，查勘工作將花費大量的人力物力；同時，查勘技術落后容易引發道德風險，給政府和保險公司帶來不必要的經濟損失。建議國家加大對查勘技術研發方面的投入，創新農險技術，如在養殖業領域引進二維碼和DNA鑒別技術，建立養殖業保險標的庫，有效防止道德風險，并通過引入3G遠程查勘定損技術，提高養殖業保險查勘定損效率。

（五）健全監管機制，確保保費補貼資金真正惠農

建議探索建立保監局、紀委、檢察院、審計部門、財政部門等多部門聯合的監管機制，加強協作，形成全過程監管鏈條，防止地方政府和保險公司利用職權分配農業保險的市場資源、干預農業保險的承保和理賠活動來牟取利益。通過制定農業保險補貼資金管理制度、農業保險稽核審計制度等，明確資金的使用范圍、操作程序及監督檢查等事項，確保財政補貼資金的使用效率和效益；同時拓寬監督舉報渠道，通過電視、廣播、報紙、鄉村公示欄、宣傳資料等媒體、渠道進行宣傳報道，將承保、查勘定損、理賠情況進行公示，鼓勵民眾參與監督，進一步規范政策性農業保險行為，確保保費補貼資金真正惠農。■

郭軍，孔祥智.我國政策性農業保險主體利益協同度分析[J].華中農業大學學報(社會科學版),2016,(02).

（本欄目責任編輯：王光俊）

財政部駐福建專員辦）