政府決策咨詢類財政項目資金績效評價思路研究

●秦珍珍

政府決策咨詢類財政項目資金績效評價思路研究

●秦珍珍

開展決策咨詢類財政項目資金績效評價，是政府部門強化財政支出管理、提高資金使用效益的有力抓手。本文論述了決策咨詢類項目績效評價的開展思路，重點對項目管理類、項目效益類指標的設計思路進行分析，通過研究探索出適合決策咨詢類項目特點的績效評價指標體系，為決策咨詢類項目績效評價提供參考。【關鍵詞】政府決策咨詢績效評價指標體系

一、政府決策咨詢類項目簡述

政府通過制定對應的行政決策來實現管理目的，其科學化程度直接關系到社會的穩定和經濟的發展。然而，隨著社會發展的日新月異，科學技術日益進步，新的社會問題和矛盾不斷產生，致使現代政府所處的環境越來越復雜，所要解決的問題越來越棘手。因此，如何制定出科學的決策方案是決策部門亟需解決的問題，政府決策咨詢類項目在此環境下應運而生。政府決策咨詢通過匯集各個領域的專家和學者，研究、分析和決策相關的國內與國際事務，為決策層提供專業理論分析、應用與發展策略等咨詢建議，從而提高政府決策質量，保障決策的科學化和民主化。政府決策咨詢類項目績效評價是指政府部門按照公平、公正、公開與實事求是的原則，在一定時期內，運用科學、合理的評價指標，對財政資金支持的決策咨詢類項目的經費使用管理、目標實現程度、經費投入產生的效益等方面進行綜合的考核評價，其根本目的在于提升財政資金的管理水平，提高資金的使用效率。

政府決策咨詢類項目具有兩個特點，一是以課題的形式開展，政府開展決策咨詢類項目往往通過課題研究的方式進行，課題主要圍繞與地區經濟社會發展相關的、緊扣地區改革發展實踐的重點、熱點問題，主題一般具備戰略性、全局性和前瞻性；二是充當決策者的“參謀”，絕大部分決策咨詢項目通過政府購買服務的方式，由經驗豐富、富有創造力的高等院校、科研機構、社會團體與企業的專家學者承接課題，這部分優秀學者通過獨立自主地針對決策者提出的決策問題開展研究，進行分析、預測和跟蹤，最終形成觀點，供決策者參考。

二、政府決策咨詢類項目績效評價思路

本文重點采用指標評價體系的方法對決策咨詢類項目進行績效評價，運用邏輯分析法，依據“投入—產出—效果—影響力”的邏輯路徑，從項目決策、項目管理、項目績效三個維度構建項目績效評價指標體系。

（一）指標體系設計思路

項目決策、投入管理、財務管理類指標針對不同類型的項目具有較強的共性，本文的重點在于分析項目管理指標中的實施管理指標以及項目效益指標的設計。

針對項目實施管理指標的設計，根據項目實施流程對各個階段進行細分，剖析關注點。政府決策咨詢類項目的一般實施流程為：政府部門確定好本年度開展的課題后，通過向社會公開招標（課題負責人申請——綜合評價）、委托（綜合評價）等方式確定課題負責人，課題正式立項；之后，經一系列開題報告、中期跟蹤匯報等，確定課題中期成果完成情況；最終經過課題結題評審、驗收等環節，對課題進行結題，課題成果由政府部門統一管理。

根據以上流程將項目實施內容劃分為課題申報、審核、立項、過程管理、成果驗收和成果管理六個主要節點。根據各個環節，設定具體指標，指標名稱如表1所示。

表1 政府決策咨詢類項目實施管理指標

項目效益指標的設計，根據項目最終實現的目標進行具體分解分析。政府決策咨詢類項目開展的目的是為決策層提供決策意見和咨詢意見，確保政府決策科學化和民主化。而項目績效指政府在制定和實施一系列決策的過程中，通過采用決策咨詢類項目中課題研究成果制定的決策方案，對預期目標實現情況產生的影響。

在課題驗收完成后，政府內部通過課題成果轉化（由政府部門內部將研究成果二次加工、轉化后刊登在各類專報中）——轉化成果被批示（經過轉化的成果，報送至市領導，獲得批示情況）——成果流轉至其他部門或內部部門（根據領導批示情況，將成果轉至相應部門研閱）——成果在一些政府決策中被引用（部門制定的一些規章制度中，參考研閱成果的情況）——受益人群滿意度等一系列流程，實現其社會效益。

根據上述流程，可設置項目效益類指標：成果轉化率、成果批示數、成果外部部門研閱率、成果在政府決策中被引用數、受益人群滿意度5個三級指標。但在實際績效評價過程中，上述指標中部分指標的數據獲取存在一定的限制，如“成果在政府決策中被引用數”，其數據獲取難度存在于兩個方面，一方面，政府的實施不是一蹴而就的，實施的過程需要很長的時間，導致部分課題的成效未必能夠在短時間內呈現；另一方面，成果被轉發至其他部門研閱后，其政策制定是否參考此研究成果，政府部門不得而知。決策咨詢類項目的受益人群包括兩類，一類是需要決策信息的群體，也是決策咨詢類項目的直接受益人群，另一類是政府部門制定的行政決策的服務對象，也是決策咨詢類項目的間接受益人群；而當研究成果被轉發至不同政府部門后，很難追蹤到成果具體閱研情況，另外，由于無法確定政府部門的政策制定是否參考課題研究成果，致使滿意度指標較難衡量。綜合考慮項目績效類指標的科學合理、客觀實際和可操作性原則，最終，將政府決策咨詢類項目的績效類指標設置如表2所示。

表2 政府決策咨詢類項目效益指標

（二）指標權重分配方法

績效評價指標權重設定是否合理，直接關系到績效評價結果的準確性和科學性，指標權重設計方法通常采用層次分析法、專家經驗判斷等。由于決策咨詢類項目研究具有鮮明的應用性和輔助決策、提供決策服務的目標，因此，不同指標的重要程度也不同。根據政府決策咨詢類項目特點，其不同類型指標的重要性可描述為：項目績效＞項目管理＞項目決策，此類項目在指標權重分配時，項目績效類指標分值往往最高，其次是項目管理類指標，最后為項目決策類指標。

（三）指標評分方法

政府決策咨詢類項目績效評價指標，一般采用定量與定性相結合的評價方法，定量指標包括課題完成率、課題驗收通過率、成果轉化率等，這類指標通過具體數值設計目標值并結合數值表現進行績效分析。如“成果轉化率”指標，該指標的值可以采用公式計算出具體數值，其計算公式為：成果轉化率=實際轉化的課題數/計劃轉化的課題數*100%。將計算結果與指標的目標值進行對比，從而對該指標的完成情況進行考核。對于定量指標的目標值設定，通常采用的方法是，查找項目申報立項文件、績效目標申報表等文件是否記錄有項目年度績效目標，如果有明確的績效目標數值，則將此值作為指標目標值。然而，這些目標常常不是具體的數值，而是“增長”、“有所提升”等較為模糊的目標，這就需要評價人員對目標值設定較為明確的數值。根據決策咨詢類項目往往都是經常性項目這一特點，定量指標的目標值設定可參照該項目前幾年的完成情況，設置合理的目標值，如“成果批示數”指標的目標值可設置為上年度課題的成果批示數。

定性指標包括課題申報流程規范性、課題審核立項合規性等，這類指標一般通過指標細分要素進行要點考察，項目實施類指標一般從管理制度和執行情況兩方面進行考察，如針對“課題申報流程規范性”指標，主要從是否制定課題申報相關制度、制度內容是否完善、具體執行過程是否按管理制度實施等角度對其進行考核。

三、政府決策咨詢類項目績效評價的難點與展望

近年來，隨著決策科學化進程的推進，決策咨詢類項目得到了加速發展，隨之決策咨詢類項目績效評價也成為研究的熱點。本文通過對決策咨詢類項目實施流程的各個階段進行細分，剖析關注點，提煉關鍵指標，提出了具有可操作性的績效評價指標體系，以期滿足決策咨詢類項目管理的需要，提高決策咨詢類項目研究的總體質量和效益。

但決策咨詢類項目在實際評價過程中存在以下難點。

一是政府實施過程往往需要很長時間，且由于政府行為的前瞻性、連續性和相關性等特點，導致部分課題的成效在績效評價開展時并未呈現。

二是政府部門在此項目中充當課題負責人與決策者之間的樞紐，一方面，把市委市政府的要求、任務傳遞給高校和科研院所；另一方面，把研究成果二次加工、轉化成各類專報，報送給決策者。當其將成果轉發至其他部門研閱后，部門政策制定是否參照此成果，政府部門并不知曉，導致該類項目難以準確搜集相關數據，從而無法準確度量相應指標。

綜合上述評價難點，在開展決策咨詢類項目績效評價時，其指標的設計不僅需要考慮完整性、科學性，更要考慮指標所需數據是否能夠獲取，以及獲取到的數據是否能夠準確度量該指標等，從而確保績效評價指標體系的科學性和可操作性。■

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

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（本欄目責任編輯：范紅玉）