論供給側結構性改革是適應經濟發展新常態的必然要求

郝身永

摘 要當前學界關于供給側結構性改革的實質內涵和政策主張都存在較大的認識分歧，根源在于對我國當前面臨的形勢缺乏深入的剖析和科學的判斷。文章揭示，我國當前經濟發展中結構性的問題最為突出，根源在于背后的體制性因素，因此經濟增速放緩的主要原因在供給側，供給側結構性改革是當前形勢下的必然要求。供給側結構性改革重在通過改革的方法解決結構性和體制性問題，根本上是要通過制度創新優化政府與市場之間的關系。簡政放權、放管結合、優化服務是優化政府與市場關系的重要抓手，同時還需要政績考評制度和財稅制度等一系列制度的適應性改革。

關鍵詞 供給側結構性改革；五大任務；技術創新；制度創新；簡政放權

[中圖分類號]F121 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2017）07-0014-08

一、問題的提出

在2015年11月10日召開的中央財經領導小組第11次會議上，“供給側結構性改革”被提出來。隨后，在2015年底召開的中央經濟工作會議上，賦予了供給側結構性改革很高的定位，會議提出，“推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是適應國際金融危機發生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經濟發展新常態的必然要求”。供給側結構性改革提出后，理論界展開了熱烈的討論，歸納起來，主要涉及以下幾個問題：

第一，對供給側結構性改革的背景和提出原因的討論，主要是對經濟發展新常態的論述，焦點是對我國最近幾年經濟增速放緩及與之相伴現象的原因的分析。當前我國正處于“三期疊加”，經濟增長由之前的高速轉為中高速，這既是供給側結構性改革的背景，也是中央提出供給側結構性改革的直接原因。考察經濟增速的放緩可以有許多不同的視角，其中從需求側和供給側進行分析是最重要的視角之一。關于這一問題，目前學界還存在認識上的分歧。學者們普遍認為，當前增速的放緩，是內部和外部因素共同作用的結果，是需求和供給兩方面力量作用使然（簡新華、余江，2016；林毅夫，2016）[1-2]。但至于哪一種因素占主導，則有不一樣的看法。林毅夫（2016）認為，近期增長率下滑的原因主要是外部性的、周期性的，而不是內部的體制原因，主要表現為外部需求的下滑。例證是，2008年世界金融危機后，全球有效需求不足，直接導致對我國的進口需求下降，另外，不但我國經濟增速下滑，之前高速增長的印度、巴西、俄羅斯、南非等金磚國家增速也有明顯下滑，但它們與我們有不同的體制。而更多地學者認為，內部的體制性、結構性因素占主導。比如周振華（2016）指出，我國近幾年經濟增速的較快下滑并不是通貨緊縮，主要是結構性問題，并且是不同于以往的結構性問題，主要表現為“資金錯配”、“要素錯配”和“預期錯配”[3]。白重恩（2016）認為，總需求不足不是我們面臨的主要問題，因為如果總需求不足，勞動力市場應該供大于求，勞動力成本不應該增加這么快。他認為我們經濟中的主要問題是低效投資擠出了高效投資，低效供給擠出了高效供給[4]。劉志彪（2016）認為，我國經濟發展中結構性矛盾逐步占據主導地位的現象主要由兩個因素決定，一是經濟發展階段的轉換，二是體制的病根[5]。關于體制的病根，包括了與產能過剩相關的追求GDP的政府動員型體制干預，與大量國有僵尸企業僵而不死相關的“父愛”型“軟約束”機制，與實體企業成本高企緊密相關的制度性交易成本（各種稅費、壟斷性市場、行政審批）高的問題。劉志彪的研究觸及了與現實問題相關聯的一些體制問題，但這些體制問題都很零碎，還亟待結合當前最突出的現實問題進行系統完整的、邏輯一致的分析。綜合來看，盡管多數學者認為內部的體制性、結構性問題占主導，但具體是哪些最為核心的體制性問題以及背后的內在邏輯和作用機制，仍然缺乏詳實的論證。簡新華和余江（2016）指出，需求不足、無效供給過剩（產能過剩）、有效供給不足的根本原因是社會主義市場經濟體制還不夠完善[1]。但是，社會主義市場經濟體制在哪些方面不完善，這些不完善如何引致了低端產能過剩和高端供給不足并存等經濟現象，并沒有進一步的論證。況且，無論是中央提出的“結構調整”，還是經濟的產業結構、需求結構、所有制結構等結構性問題都并不是新的提法，當前提出供給側結構性改革，究竟指向的是哪些結構性問題？與“結構調整”有什么區別？學界并沒有給出令人滿意的回答。

第二，供給側結構性改革提出后，學者們探討了這一思想與經濟學經典理論之間的關系，涉及凱恩斯的需求不足理論，薩伊的“供給自動創造需求”理論，供給學派以及里根上臺之后基于供給學派理論所推行的改革等。袁正（2016）認為，我國供給側改革摒棄了過去依靠需求側管理和投資驅動的增長模式，比較符合古典增長思維[6]。朱富強和朱鵬揚（2016）認為，“供給側改革”主張通過促進分工深化來提高全要素生產率進而提升潛在產出水平，所以它既不是對凱恩斯經濟學的維持和繼續，也不是朝新古典經濟學的轉向和回歸，而是體現了古典經濟學的再生和復興[7]。通過這些討論，初步澄清了一些困惑，達成了一些共識，包括認識到凱恩斯的需求管理是短期的宏觀經濟管理理論，而經濟的長期增長需要靠要素投入和全要素生產率的提高，提升要素質量、優化要素配置、推動科技進步是提高全要素生產率的三種途徑，并且認識到，當前的供給側結構性改革并不是反對需求管理，同樣需要合宜的需求管理。但認識上仍存在一些分歧，一些學者認為，供給側結構性改革與供給學派毫無關系（何自力，2016）[8]，劉曉音和盧文瓂（2016）認為，我國的“供給側”改革不同于供給學派、里根經濟學的“供給側”理論，是馬克思主義政治經濟學的“供給側”概念[9]。也有學者認為，供給側結構性改革在降低企業成本、減少政府管制等方面與供給學派是相同的，但我們的供給側改革有更豐富的內容。盡管與經典理論對話既是必要的，也是重要的，但問題在于，經典理論一直都在，緣何當前會提出供給側結構性改革，上述討論實際上也沒有觸及。

第三，供給側結構性改革的實施路徑分析，實際上是基于對經濟形勢分析和判斷基礎上的改革建議。由于對經濟形勢的研判不同，對供給側結構性改革的政策主張自然也有不同。林毅夫（2016）認為，當前仍然需要加大基礎設施等方面的投資，通過投資改善供給，提高勞動生產率，進而提高居民收入，為提振消費提供根本的支撐。而白重恩（2016）認為，既要壓縮低效投資和低效生產，還要鼓勵高效投資。賈康（2016）認為，我國的供給側結構性改革實為以深化改革為核心內涵進一步解放生產力、實現機制轉型的系統工程，基本的政策主張可以概括為“八雙、五并重”[10]。這些基本的政策主張涉及經濟改革的方方面面，實質上是把供給側結構性改革理解為全面深化改革。但有的學者則持不同意見，比如李揚（2016）認為，供給側結構性改革的核心是黨的十八屆三中全會提出的使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用[11]。姚洋（2016）也認同這一點，認為短期有“五大任務”，但是從長期看還是要提高效率[12]。總體來看，優化政府與市場之間的關系、市場化改革、體制機制改革獲得了更多的支持。先不論這種改革取向是否正確，這些討論普遍直接給出改革建議，而如果說要進行市場化改革，如果說要進行體制機制改革，一方面，需要首先闡釋清楚當前我國經濟遇到的問題究竟主要是不是體制機制問題；另一方面，體制機制改革，包括優化政府與市場之間的關系，更多的屬于改革的目標和方向，而具體如何改，涉及哪些互相聯結的制度，就必須進一步剖析當前經濟問題背后具體的形成機制，否則，政策建議雖然不能說錯但也必然是“空中樓閣”。

因此，要深刻理解供給側結構性改革的實質內涵，進而提出推進供給側結構性改革的路徑和對策，首要地，是分析我國當前經濟增速變化背后的深層次原因。在2016年5月16日的中央財經領導小組第13次會議上，習近平總書記指出，“要深刻理解時代背景，當前我國經濟發展中有周期性、總量性問題，但結構性問題最突出，矛盾的主要方面在供給側”。這是對我國經濟發展問題的科學論斷，是供給側結構性改革提出的時代背景和內在原因。

二、當前經濟增速放緩的主要原因和內在根源在供給側

自1978年改革開放以來，我國經濟整體保持快速增長態勢。受2008年國際金融危機沖擊，2008年和2009年我國經濟增速分別為9.6%和9.2%，而2008年之前的5年增速都在10%以上。雖然通過四萬億計劃的拉動，經濟在隨后兩年保持了高增速（分別為10.4%和9.3%），但這種刺激措施的效應是短期的。自2012年開始，經濟增速步入“7時代”，2015年更是跌破7%至6.9%，2016年的經濟增速相比于上年略有下滑，達到6.7%。與經濟增速下降相伴隨的，還包括工業品價格的下降、實體企業盈利下降、財政收入增幅下降和經濟風險發生概率上升，總體上呈現“四降一升”（劉志彪，2016）[13]。

針對經濟增速的放緩和“四升一降”，我們認為問題主要是結構性的，背后根本上是體制性原因的累積，所以問題和根源主要是在供給側，理由是：

（一）此輪經濟增速“快速”放緩顯示并非單純的需求側原因

當前我國經濟發展進入新平臺、步入新常態，從數據上看，自2010年開始至2015年，經濟增速連年下滑（其中2013年和2012年持平），2015年6.9%的增速是1991年以來這25年增速的最低水平，2016年的6.7%則成為26年以來增速的新低。同時，自2012年到2013年，增速由9.3%跌至7.7%，降低1.6%，表面上看，這一下降幅度并不大，但觀察這一增速轉換不能簡單地放置在改革開放以來的經濟增長史中，而是應該分階段來觀察和判斷。

從1978年改革開放到2016年，這39年的經濟增長和經濟波動大致以20世紀90年代中期為分界點，劃分為兩個階段。這兩個階段的顯著差異在于，前一階段經濟增速波動頻繁，相鄰年份的增速落差大，從1988年到1989年，經濟增速由11.3%降至4.1%，降幅高達7.2%，1986年相對于1985年，降幅也達到3.9%。從1989年到1990年，經濟增速由3.8%升至9.2%，增幅達到5.4%，1982年相對于1981年，增幅也達到3.9%。而后一個階段，相鄰年份間的增速差異明顯變小，從2008年到2009年，增速由14.2%降至9.6%，降幅達4.8%。這顯然與2008年國際金融危機爆發、我國出口受到劇烈沖擊有關。對比前后兩個階段，前一階段個別年份間增速大幅波動與政治因素有關，但該階段整體都表現為增速的大幅波動，顯然并不全是政治因素在起作用。實際上，這與20世紀90年代中期的分稅制改革、中央財政收入占比大幅提升、政府對經濟的整體控制力提高密切相關。暫時擱置這一問題不論，重要的是，觀察我國當前這一輪經濟增速的下滑，需要放置在后一階段經濟增速波動整體都比較小的背景下分析。

因此，分階段來看，此輪增速的下滑幅度之“大”，下滑過程之長，并且尚未看到止跌回升跡象，就難以完全歸結為外部需求不足。并且，2010年經濟增速止跌回升，與政府的四萬億計劃以及由此引致的銀行信貸投放相關，因此，此輪經濟的下滑實際上可以說起始于2007年，說明在金融危機爆發前經濟已經進入下滑通道，因此也就說明在發展中積累的內部結構性問題在更早些時候就已經開始顯現。

同時，值得注意的是，黨的十八大之后，中央明確當前還處于“前期刺激政策消化期”，在明確不搞強刺激的宏觀調控取向和原則下，在需求側積極作為。在2015年，積極推進了信息消費、綠色消費等六大領域的消費工程，同時自2014年11月到2015年底，國家發展和改革委員會推出了11大工程包，總投資5萬億元人民幣，占到全年固定資產投資的9%。但是，2015年，中國城鎮固定資產投資增長僅10%，為15年來的最低增速。超過當年四萬億的投資但經濟增速并沒有被拉升，直觀地看與整個經濟的投資不振，特別是民間投資不振緊密相關，這根本上與資本的邊際報酬遞減有關。正如蔡昉（2013）所指出的，勞動力無限供給固然可以延緩資本報酬遞減現象的發生，但“人口紅利”終究是有限的，隨著人口增長階段的到來而必然消失，這也因此決定了靠大規模的政府主導型投資以保持經濟增速的方式不再具有可持續性[14]。特別是2012年，我國勞動力數量出現絕對下降，并且自2012年至2015年，勞動力數量連續下降。這也從一個側面反映，當前我國經濟增速換檔并不能簡單歸結為外部需求下滑。

（二）有效需求不足背后同時也有供給側的原因

需求包括消費需求、投資需求和出口需求，也即通常所說的“三駕馬車”。細分來看：

就消費而言，相對于國際水平，我們的消費率偏低。盡管2015年最終消費對GDP的貢獻達60%以上，但主要是因為上一年“基數”較低。消費率偏低，與多種因素有關，包括勞動收入占比相對較低、收入差距大、社會保障尚不健全、居民偏好儲蓄等，另外，高房價下城鎮居民的還貸壓力也會透支居民的購買力。顏色和朱國鐘（2013）的研究揭示，由于現實中房價的上漲不具有可持續性，房價上漲的“房奴效應”會超過“財富效應”，最終對國民消費產生明顯的抑制效應[15]。除了消費率偏低，即便是在當前消費需求下，一些需求因為品牌、質量、技術等原因，還需要依賴進口，存在有需求但國內缺乏供給的現象。因此，當前的產能過剩嚴格來講是結構性產能過剩，是過剩與短缺并存的局面。這種并存，通常表現為同一類產品內部低端的過剩與高端的短缺并存。這就說明，消費不振背后有供給側的原因，有深刻的體制原因。

就投資需求而言，主要包括了房地產投資、基礎設施投資和制造業投資，這三部分占了全社會固定資產投資的70%左右。逐一來看，房地產投資增速下滑明顯，2015年，全國房地產開發投資增長1%，而從2010年到2014年，增速依次為33.2%、28.1%、16.2%、19.8%和10.5%。房地產投資增速下滑，背后反映出商品房的供求關系正在發生重大變化，這種變化既源于需求側需求量的下滑，也表現為供求側供給價格的居高不下。在整體供高于求的情況下，由于企業拿地成本、建筑成本、稅費成本等居高不下，價格難以下降，造成三四線城市有價無市的現象。制造業的投資下滑，與房地產開發投資增速下滑、出口下滑有關，但背后也有供給側的原因，一個很重要的信號是資本邊際報酬的下行走勢。

就出口需求而言，受2008年國際金融危機影響，世界經濟復蘇遲緩，美國、日本、歐元區等主要經濟體增長乏力，之前高速增長的金磚國家增速較之前都有下滑，俄羅斯和巴西2015年增長-4%左右，南非增長1.3%，印度增長7.4%，但較之前增速也有較大幅度下滑。這種情況下，外部市場對我國出口商品的需求必然下滑。但除了需求的原因，隨著要素價格上漲，生產成本提高，一些制造工廠向外轉移，出口商品的價格優勢弱化，這是供給因素對出口需求的影響。

因此，需求側原因是增速放緩的直接原因，而供給側的原因才是增速放緩的根本原因和主要原因。

（三）當前五大突出問題同時表現為結構性問題

關于我國當前經濟所遇到的結構性問題，學者們主要在宏觀和中觀層面展開分析，涉及到需求結構、產業結構等，比如劉元春（2016）認為，當前我國經濟新動能的培育已經取得了顯著的成效，但仍然需要關注舊動能弱化帶來的缺口，產業結構調整繼續取得新進展，但推進結構性改革的任務依然十分緊迫[16]。

中央經濟工作會議提出，2016年要著力抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。這說明，這五個方面的問題在經濟社會中最為突出。這五個突出的問題表面上看是總量問題，但細究起來，問題的根源在結構上。

去產能意味著產能過剩。按國際通行標準，產能利用率低于79%為產能過剩，2014年，我國工業總體產能利用率約為78.7%，煤炭、鋼鐵、水泥、造船等行業產能過剩嚴重，并且從傳統行業擴展到光伏、風電等新興產業。當然，經濟產出并不都是過剩，嚴格來講，是結構性的產能過剩，是過剩與短缺并存。具體地講，是低端供給的過剩和高端供給的短缺并存。

去庫存意味著庫存過高。一方面，房地產總量過剩。真實的房地產庫存除了商品房待售，還包括企業已經拿地但尚未開工面積，以及在建商品房面積（扣除預售）。據安信證券估計，全國房地產總庫存約98.3億平方米，該庫存量靠城鎮戶籍居民難以消化。過往5年，全國房地產年均銷售11.5億平方米，按此口徑推算，未來5年總需求為57.5億平方米。5億城鎮戶籍人口中，約1億住房困難，通過貨幣化補貼等手段進行支持，按50%的購買量和人均30平方米的需求量，從市場購買約15億平方米。兩項加總，難以消化高企庫存。因此，鼓勵農民進城買房成為化解庫存的一種方式，但也面臨重重困難，包括購買資金需求量大、農村土地承包經營權的處置、進城落戶、進城后的工作和收入等一系列問題。另一方面，房地產市場也存在著結構性問題，表現為一線和部分二線城市總體供小于求，房價仍處于上升通道，而三四線城市普遍供過于求。在城市內部，同樣面臨結構性問題，市區房價高企，但一些郊區、新城因為配套不健全成了“鬼城”，去庫存任重而道遠。

去杠桿意味著杠桿過高。形成杠桿的主體包括居民、企業和政府，除了總體上杠桿比較高，就結構性而言，這三個主體的“資產負債表”是非均衡的。目前來看，政府（包括中央政府和地方政府）的總體負債率低于國際通行標準，并且，目前通過債務置換降低了政府的利息負擔，政府負債后同時形成了一些好的資產，目前總體上風險是可控的。比較突出的問題是企業負債率比較高。整體而言，企業部門的高杠桿相對于政府和居民會更嚴重。國際清算銀行發布的數據顯示，截至2015年9月底，中國企業部門的杠桿率達166.3%，高于其所統計的發達國家平均值80%，高于新興經濟體國家平均值66%。國際清算銀行確定的企業杠桿率警戒線是90%，我國比警戒線高出76.3%。企業杠桿高，背后透露出深一層的金融結構問題，即是我們的資本市場尚不發達，企業較多地依賴銀行進行間接融資，導致杠桿率比較高。

降成本意味著成本太高。成本高是總量表現，但這背后同樣暴露出結構性的問題。成本包括土地、勞動力、資金等要素“硬成本”，還包括市場準入、簽約履約等經濟活動中的制度“軟成本”。顯然，隨著經濟的不斷發展，絕對勞動力數量的下降，要素“硬成本”不斷抬升，其中既有合理的成分，也有因為制度阻隔被抬高的不合理成分。隨著要素成本的升高，制度“軟成本”問題就愈發突出。

補短板意味著我們存在短板，全國和不同的地區、不同領域、不同行業都有不同的短板。就全國的短板而言，偏遠落后地區交通基礎設施的互聯互通、農業糧食生產安全、生態環境保護等都是明顯的短板。但整體上看，一個很突出的結構性問題是經濟社會發展不平衡。在經濟領域，我們改革開放以來保持了高速增長，經濟總量連年攀升，在2010年超過日本成本全球第二大經濟體，但在基本公共服務均等化等社會民生領域還存在較多問題。基本公共服務在城鄉、區域之間以及城鎮戶籍居民與非城鎮戶籍居民在享受城鎮基本公共服務方面，近些年來盡管是朝著“均等化”的目標在邁步，但現實中都是非均衡的，甚至還存在比較大的差距。

（四）當前的五大突出問題之間存在內在的緊密關聯

五大任務反映了五大突出問題，這五大問題可以逐一剖析，但一個常被忽視但異常重要的視角，即是把這五個問題連接起來思考（見圖1）。

首先，房地產高企庫存與產能過剩問題緊密相關。房地產的產業鏈條長，與之相關聯的行業多，房地產開發直接消耗大量建筑材料，帶動水泥、鋼鐵、玻璃、五金、冶金、陶瓷、化工等制造行業的發展。房地產開發的擴張會誘致鋼鐵、水泥等行業的擴張，它們會隨著房地產市場發生近乎同步的波動。據許憲春等（2015）測算，2013年，房地產開發投資拉動的GDP占當年GDP的9.4%，對建筑業增加值的拉動作用最大，占建筑業增加值的43.1%，對水泥、玻璃、鋼鐵、化工等工業增加值的拉動作用明顯，拉動全部工業增加值占工業增加值的10.7%[17]。更重要的是，一方面，鋼鐵、水泥等行業的產能擴展會在這些重化工行業內部產生自我循環拉動，由房地產行業投資的初始拉動效應被乘數級放大；另一方面，國家外部政策包括積極財政政策和寬松貨幣政策，以及政府直接的投資和受政府影響較大的國有企業投資會進一步放大產能擴張效應，導致初始投資的乘數效應被進一步放大。

其次，產能過剩和房地產庫存高企與成本上升密切相關。一方面，產能過剩和房地產庫存高企也表明這些行業在過往獲得快速增長，是經濟快速增長的重要推動力量。在這一過程中，土地成本、勞動力成本等上升成為必然。而反過來，伴隨著各種成本的上升，又會弱化出口產品的成本優勢，低端制造業的海外轉移和國外進口市場的對應轉移就會同步發生。在各種成本壓力下，尤其是三四城市的房地產開發商面臨兩難境地，一面是龐大的庫存和沉重的利息負擔，一面是庫存商品房的高昂生產“成本”。

再次，產能過剩和庫存高企與高杠桿問題互相關聯。一方面，產能過剩行業和房地產開發企業是“重資產”行業，資金投入量大，收益變現期長，在我國目前較依賴于間接融資的融資結構下，企業部門的杠桿率就比較高。據中國房地產業協會發布的《2016中國房地產上市公司測評研究報告》，房地產行業負債水平在高位運行，2015年凈負債率平均達96.09%，再創新高。中國人民銀行的數據顯示，2013年，房地產貸款（包括房地產開發貸款、購房貸款和證券化的房地產貸款）余額占金融機構人民幣各項貸款的比重為21.0%。在經濟增速放緩、工業企業利潤增速下滑的形勢下，銀行出于資產安全和控制不良貸款率的考慮，可能會對企業借貸設置非利率條件，小微企業和民營企業的融資難和融資貴問題更會加劇，要么抑制其投資動力，要么刺激其尋求利率更高的民間借貸等渠道解決資金問題，這會進一步加劇企業杠桿問題。由于企業整體負債率高，當企業生產的產品和商品房銷售乏力時，企業就面臨償債困難，加之地方政府可能會顧慮稅收、就業、穩定和政績問題，銀行擔憂不良貸款額和不良貸款率激增，“借新還舊”和債務展期成為各方雖無奈但共同的選擇，但這些措施都會進一步抬高杠桿。

最后，產能過剩和庫存高企并列，說明生產能力利用不足，產品有過剩。與之相對，存在各種短板。這說明，“多”與“短”形成了鮮明的對比。而且，是有形的產品生產得多，而無形的生態環境、公共服務、社會保障等短缺不足。這反映了經濟與社會發展的不平衡，形成了宏觀上的結構性問題。

（五）五大突出問題相互關聯的背后有深刻的體制原因

進一步分析，上述五大突出問題同時出現并呈現內在關聯，絕不是偶然，而是與我們的制度安排和體制因素緊密相關。

改革開放以來，我們轉向以經濟建設為中心，先后進行了家庭聯產承包責任制、價格體制、國有企業等一系列改革。通過這些改革，資源配置的市場化程度得到很大提高，資源配置的效率也大大提高。但過往的發展模式具有“趕超”的特點，根本上是需要一系列制度進行支撐和匹配的。偏重GDP的政績考評制度、1994年的分稅制改革、20世紀90年代全面推開的住房商品化改革等幾項重要的制度設計激發了地方政府發展經濟的積極性，但同時也累積了上述五個突出的問題。

在我們的政治體制和政績考評導向下，形成了官員晉升的錦標賽。偏重GDP的政績考評使地方政府較關注經濟增長，基礎設施建設、招攬大項目成為“理性”的選擇，而較缺乏在教育、醫療等民生領域進行投入的充分激勵，也導致對生態環境的重視不夠，這導致了社會發展中的幾個突出的短板問題。許多經驗研究佐證了這一點，傅勇和張晏（2007）的研究發現，中國的財政分權以及基于政績考評下的政府競爭，造就了地方政府公共支出結構“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的明顯扭曲[18]。

分稅制改革后，地方政府的財政收入在財政收入總量中占比大幅下降，但與財權分配不相適應的是，地方上仍然承擔了較重的事權，導致地方財政支出占比與財政收入占比是倒掛的，由于轉移支付限制得較死，靠中央對地方的轉移支付已經難以彌補地方上的支出缺口。在政績考評的壓力和激勵之下，為了發展經濟，地方上競相通過土地優惠、稅費減免等手段招商引資，甚至對環境污染保持一定程度上的容忍。另外，由于政府的債務在客觀上存在權責分離的現象，在超常規發展經濟的驅動之下，地方有動力通過地方融資平臺等渠道變相舉債，帶來債務規模的膨脹。繆小林和伏潤民（2015）的研究就揭示，權責分離對債務超常規增長的影響與政府官員晉升激勵存在正相關，即在“唯GDP”政績考核模式下，周邊同類地區經濟發展水平越高，越能激發地方政府加速舉債[19]。陳菁和李建發（2015）的實證研究也發現，財政分權程度和晉升激勵強度對我國各省區的城投債規模均存在顯著的正向影響[20]。再者，分稅制改革后，土地出讓金歸地方財政，加上住房制度改革，推高房價進而獲得巨額土地出讓金成為“理所當然”的選擇。原因在于，對地方政府來講，“經營城市”和土地財政因為有增加財政收入、拉動第三產業進而優化產業結構等多重好處（武力，2013）[21]。在實踐中，政府通過擴建新城、改造舊城等手段助推房地產業發展，“大躍進”式建設新城的道路等基礎設施，但醫院、學校、超市等生活配套設施卻很難強行導入。在這一過程中，土地出讓金成為地方政府發展經濟的重要資金來源，對土地財政產生高度依賴并惡化了地方政府的債務問題。但住房的需求總是有限的，隨著住房供給的不斷提高，某些地方的新城因為缺乏產業支撐和人口導入而變成“空城”“鬼城”。前已述及，房地產行業對鋼鐵、水泥等行業帶動作用明顯，因此當房地產庫存增加難以消化時，這些行業自然而然地會面臨產能過剩問題。所以，從五大突出問題之間的內在關聯可以發現，我們當前表現出的一系列結構性問題，背后有特殊的體制性問題。所以，其內在關聯是，結構性因素導致經濟減速，而結構性因素背后是體制性因素。體制性和結構性并不是同一層面并列的關系。

綜合上述幾個方面，可以判斷，我國當前經濟增速放緩，最主要的問題，是結構性問題，經濟減速是結構性減速，而背后更深層次的是體制性問題。對這種體制問題要辯證地認識，一方面，這些體制設計確實帶動了改革開放前30年的高速增長，實現經濟的快速“追趕”，在較長的時間內實現了工業化尤其是重工業化水平的快速提高，城鎮化水平也快速提升；但另一方面，任何一種發展體制和模式并不總是有效，隨著經濟發展階段的轉換，當體制積累的弊病達到一定程度，再加上世界經濟的周期性變化，內外部因素雙重疊加，體制性問題就會成為經濟發展的掣肘。也正是在這種分析之下，可以看出，供給側結構性改革呼之欲出，正當其時。

三、供給側結構性改革的關鍵是優化政府與市場之間的關系

供給側結構性改革既面臨短期任務，也面臨長期任務。從短期任務看，就是要著力做好去產能、去庫存等五大任務，這是必須在短期內完成的殲滅戰。完成五大任務，實質上也是結構性改革，是對既有存量結構的調整，本身包含在供給側結構性改革的內涵之中。

就去產能而言，當前產能利用率比較低帶來了行業虧損面廣的問題，而背后與行業集中度低有關。化解產能過剩意味著行業集中度要提高，同時還需要解決好這一過程中的職工下崗安置和再就業難題。因此，中央的政策導向是“多兼并重組、少破產清算”。借鑒美國在20世紀八九十年代化解產能過剩的經驗，需要引入競爭，通過競爭讓行業洗牌，同時，提高環保標準，嚴格執行生產安全、產品質量、企業排污等標準，通過市場導向促進行業兼并重組，另外還要為企業提高效率創造良好的外部環境。對房地產去庫存而言，鑒于當前庫存的結構性分布，需要進一步完善制度設計鼓勵自住型、改善型需求，限制投資型需求；政府購買商品房作為公租房或廉租房幫助化解庫存。另外，在鼓勵農民進城購房方面，應該避免為化解庫存大肆補貼，而是要做好配套的戶籍、農村宅基地、農村土地承包經營權、農村集體收益分享權以及在城鎮的子女入學、醫療保險等問題。更根本地，如果不能解決農民進城后的穩定就業、穩定收入、基本社保等問題，既便化解一部分庫存，又會衍生出一系列新問題。就去杠桿而言，對于政府債務，通過債務轉換來解決存量問題，同時還要通過規范舉債來優化增量。對于企業負債，背后重要的還是要大力發展股票市場、債券市場等直接融資渠道，對銀行業等間接融資渠道來講，也要加大放開準入力度，通過鼓勵民營本辦銀行激發競爭優化服務。在這個過程中，杜絕地方為保就業、保增長一味往僵尸企業輸血為其“續命”，用行政手段干預資金配置。就降成本而言，當前在降硬成本方面正在積極探索，包括營改增、企業降稅減費等措施。與此同時，還需要進一步簡政放權，放開行業準入，優化政府提供的服務，通過這些舉措降低“軟成本”。就補短板而言，不同區域、不同行業都有具體不同的短板，需要進一步深入調研，有針對性地解決。

由于當前經濟的問題主要是結構性的、體制性的，矛盾的主要方面在供給側，因此，就不能寄希望于世界經濟的好轉而無所作為、消極等待，而更重要的是從制度和體制上發力，通過制度創新和科技創新完成長期任務。在傳統比較優勢弱化的情況下，需要激發新的比較優勢。這一方面要靠制度創新，一方面要靠科技創新，這也是創新驅動戰略的內在要求。當前存在著一些僵尸企業，說明資源的配置存在扭曲的情況，意味著通過制度創新改變資源配置扭曲的狀況有很大的空間。科技創新是產業轉型升級、提高產品附加值、邁向價值鏈高端的根本憑借，但科技創新也要有好的科技創新體制機制，目前我們在這一領域仍然有很大的改進空間，具體包括科技人才的激勵機制、科研活動的金融支持、科技成果的轉化機制等。

前已述及，改革開放以來，多項改革是按照市場化方向進行，市場化程度有很大提高，但距離市場在資源配置中起決定性作用仍有不小的距離。在過往的發展模式中，資源配置呈現往城市集中、往省會城市集中的特征，說明行政力量在資源配置背后發揮著重要作用。因此，體制機制改革，根本上就是要優化政府與市場之間的關系，按照黨的十八屆三中全會提出的，讓市場在資源配置中起決定性作用，同時政府更好地發揮作用。

為了實現這一目標，簡政放權、放管結合、優化服務是重要的抓手。政府的行政審批權過多、過濫，客觀上就創造了“設租”的條件，滋生腐敗、官商勾結等問題，政商關系“假親”“不清”，本身也是對企業創新投入和企業家精神的抑制。只有簡政放權，減少前置行政審批，才能營造良好的創新創業環境，激發創新創業的活力。魏杰和施戌杰（2014）就指出，實現從政府主導型增長方式轉變為市場起決定性作用的方式，動力在于政府職能轉變，路徑包括簡政放權和正確有為[22]。當然，簡政放權并不意味著放任自由，更需要加強事中事后的監管，實際上，從“嚴進寬管”到“寬進嚴管”，監管的難度不是更低了而是更高了。同時，在簡政放權的同時，政府還需要向服務型政府轉變，做好相應的服務，具體地包括完善宏觀調控方式、加強市場監管、提供基本公共服務、加大收入分配調節力度、保護生態環境等內容。

除了需要通過簡政放權等手段轉變政府職能，建立服務型政府，還必須進行相應的制度變革，惟其如此，才能從制度激勵的角度減少政府對微觀經濟活動的干預。前已述及，過往發展中，除了政府的權力扭曲了資源的市場化配置，還與一些制度設計密不可分，重要的是政績考評和財稅體制，這些制度設計更強化了政府權力干涉資源配置。

政績考評是指揮棒，過去過于強調GDP總量和增速，帶來了經濟社會發展的不平衡，因此，必須改革傳統的政績考評制度，更多地把生態環保、民生保障等內容引入考評內容。不同的地方處在不同的發展階段，發展的任務各不相同，所以也要避免政績考評的簡單化，需要充分考慮各個地方的實際制定不同的考評標準。實際上，早在黨的十八大以及十八屆三中全會中，都多次強調要改變政績考評導向，在《中央中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確指出，“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”。這實際上包含了多重內涵，首先，不是不要GDP，而是不唯GDP；其次，因地制宜，區別對待，限制開發區域不再考核GDP；再次，明確了完善考評體系的方向，即是要加大對資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況。完善政績考評體系，還需要將其付諸實踐，同時強化社會、人大等多渠道的監督，弱化地方GDP至上的激勵。

由于過往中央和地方在財權和事權分配上不均衡，導致了地方上競相壓價招商引資，通過變相舉債發展經濟，為解決這一問題，迫切需要改革中央和地方的財權與事權分配，地方要承擔的事權與其財力相匹配。實際上，在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，一方面提出要“進一步理順中央地方收入劃分”，另一方面，特別強調要建立事權與支出責任相適應的制度，中央地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。

推進政府權力行使和職責履行的法治化管理。減少政府對微觀經濟活動的干預，建立“親”“清”的政商關系，對于政府權力的行使和職責的履行都需要進行法治化的清單式管理。只有當權力清單化，權力的邊界才清晰，權限的內容才明確，行使權力的程序才規范，權力的行使才能更好地被依法監督和約束，才能減少乃至消除政府憑權力設租尋租的空間，因此，必須“法無授權不可為”，使權力在法律的框架內運行，杜絕“亂作為”，解決政府越位問題，從而降低對微觀經濟活動的干預，降低資源配置的扭曲。同時，為了避免“不作為”，還必須“法定職責必須為”，同樣通過法律來約束政府職責的履行，這才能為建立廉潔高效的服務型政府奠定基礎，解決政府缺位問題。依照法律法規進行清單式管理，也有助于推動權力公開和責任公開，為社會對政府的權力進行監督搭建平臺，推動政府職能的轉變，為微觀市場主體的活動創造良好的外部環境。

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