高校內部控制環境問題的探討

孫棟+張斌

摘要：近年來，財政部、教育部陸續出臺了多個文件，積極推進高校內部控制建設工作。但學術研究關注點一般都集中于高校內部控制活動尤其是業務層面的建設和開展，對高校內部控制環境的研討并不多。高校普遍存在內部各層級對內控重視不夠，治理結構、組織機構設置不夠科學合理，高校文化理念與高校內部控制理念不協調，高校內控專業化隊伍水平有待提高等問題，針對這些主要問題，可以通過培育內部控制理念，強化內部控制意識；完善高校治理結構，優化組織架構；培育高校的特色文化，形成良好的內部控制風氣；加強高校內控隊伍建設，實現專業化管理等措施來建立和完善。

關鍵詞：高校；內部控制；環境

自2012年至今，財政部、教育部陸續出臺了多個文件，用于指導行政事業單位和高校的內部控制建設，文件主要有《關于印發行政事業單位內部控制規范（試行）的通知》（財會〔2012〕21號）、《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）、《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會〔2016〕11號）、《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號）等。

上述文件的出臺，體現出國家對高校內部控制建設的高度重視，可是，這些文件的主要內容和近年來的學術研究關注點一般都集中于高校內部控制活動尤其是業務層面的建設和開展，對高校內部控制環境的研討并不多。但內部控制環境處于整個內部控制系統的基礎地位，是內部控制機制建設的土壤，是實現流程控制和風險防控的根本條件，因此對高校內部控制工作中存在的問題進行分析探討，為構建和改善內部控制環境提出有效措施有著重大的意義。

一、高校內部控制環境的定義和主要內容

根據美國反虛假財務報告委員會下屬的發起人委員會（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，簡稱COSO，下同）發布的《內部控制—整合框架》報告和《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號），高校的內部控制環境指對建立和實施的控制制度和程序效率產生重要影響的各種因素的統稱，是高校內部控制最重要的組成部分，是高校內部控制組成要素的基礎，其直接影響、制約著內部控制的建立和執行，影響著內部控制方式以及方法的運行，同時對于塑造高校文化、提供制度約束、影響教職工內部控制意識也有著重要的作用。

高校內部控制環境主要包括高校的辦學目標、發展規劃、高校管理的運行機制、高校內部控制組織架構、高校文化等內容。

二、高校內部控制環境存在的主要問題

1.高校內部各層級對內部控制重視不夠

首先從高校領導層面來看，長期以來，高校作為政府主管的事業單位，其特點決定了高校的業務活動不以盈利為目的，而是以培養人才、科學研究、社會服務、文化傳承等為辦學目標，同時高校并未實現全成本的會計核算，加之高校領導大部分為學術或者政府官員出身，因此對高校內部控制的實質、意義和作用的認識不到位；很多高校的領導把內部控制看作是學校職能部門（財務部門、審計部門、人事部門、資產部門等）的工作，沒有認識到其對高校事業發展的重要性，僅僅是為了貫徹財政部、教育部等主管部門的工作要求而開展內部控制工作，導致高校內部控制工作表面化、形式化。

其次從職能部門層面來看，內部控制業務活動按照業務分類涉及到資產管理部門、財務部門、基建部門、科研經費管理部門、附屬單位管理部門、招標采購管理部門等，有些部門對內部控制認識不到位，認為這是財務部門或其他牽頭部門該做的事，而不是自己部門的責任；有的認為現在管的已經挺好了，再做內部控制建設是多此一舉，甚至出現“踢皮球”、應付了事等現象。

最后是學校教職工層面，教師們普遍認為這是學校或者是學校職能部門的工作，領導要求怎么做就怎么做，與其本身的教學、科研工作關聯不大，不能積極參與內部控制工作；部分管理人員認為內部控制無非就是些制度，按照制度或者要求的流程開展工作就行，沒有深入理解內部控制的理念和作用。這些對內部控制的片面理解和理解不深都非常不利于高校內部控制工作的實施。

2.高校的治理結構、組織機構設置不夠科學合理

高?，F行的治理機構基本上是以黨委領導下的校長負責制為統領，以學術委員會、 教職工代表大會為主體的治理結構（依據為教育部2011年發布的 《高等學校章程制定暫行辦法》）。決策層的權力和職責不明確，同時缺乏有效監督，比如許多學校設有財經領導小組、基建委員會、資產管理委員會、校長辦公會、黨委常委會等決策機構，但這類機構基本都是由校級領導和各職能部門負責人組成，職責重疊、分工不明確，許多職能部門的設計在整體相互牽制上缺乏有效的銜接和綜合控制，沒有健全的規章制度，或者有章不循、違章不究，沒有設立專門的內部控制部門或機構，一些集體決策表面上看程序合規，手續完備，但出現問題才發現只是走形式，推卸責任或無人負責的情況引發了高校職務犯罪、國有資產流失等問題。

高?，F行的組織機構一般是直線職能式組織結構和矩陣制組織結構相結合的結構體系。直線職能式的組織結構以直線制為基礎，在各級行政領導下設置相應的職能部門，但由于各職能單位缺乏有效的橫向溝通、工作效率低下、缺乏彈性。矩陣制組織形式是在直線職能制垂直形態組織系統的基礎上，再增加一種橫向的領導系統，如成立相關職能部門負責人組成的工作委員會或工作小組，可稱之為“非長期固定性組織”。但由于成員工作職責不清和“臨時工作組”的心態，導致工作人員責任心和積極性不夠的問題，增加了工作的重復性和復雜性，降低了管理效率。高?，F行的組織機構不利于高校內部工作的開展。

3.高校文化理念與高校內部控制理念不協調

高校的文化是高校寶貴財富和價值觀的體現，主要包括學校的師風師德、學風、學術文化、科研文化、管理層的道德價值觀等各類“精神文化”，與高校的歷史、高校所處的地域文化、高校的價值取向、辦學目標和發展規劃息息相關，這些文化體現出的“崇尚自由”、“追求社會價值”、“承擔社會責任”、“開拓創新”等理念與內部控制的“制度化、流程化、規范化”理念并不協調一致。這些方面都可能影響高校內控工作的開展和效果。

4.高校內控專業化隊伍水平有待提高

高校內部控制離不開專業的人力支持，高校一般都制定了內部控制建設和工作方案，可是由于高校事業單位這一屬性，對運營風險和成本核算關注得相對較少，懂得內部控制、能夠支持內部控制工作開展的專業技術人員相對偏少。雖然各高?；旧隙及凑战逃?、財政部要求成立了內部控制建設和工作小組，明確了內部控制建設的牽頭部門，有的還成立了專門的內部控制建設辦公室，但是對相關工作人員的專業背景、相應的專業能力等情況考慮不足。

三、完善高校內部控制環境的主要措施

1.培育內部控制理念，強化內部控制意識

《行政事業單位內部控制規范（試行）》明確指出“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責?！备咝炔靠刂剖且粋€系統工程，是“一把手工程”和“全員工程”，高校領導和全體教職工都應深刻意識到內部控制的重要性，提高對高校業務活動的風險認知。高校全員對內部控制理念的認知程度是高校開展內部控工作的基礎，高校全員應各安其位、各司其所、各負其責、互相監督和互相制約，樹立對制度、對程序尊重和執行的理念，確保高校內部控制的效率和效果。

2.完善高校治理結構，優化組織架構

鑒于我國高校業務活動的特殊性和復雜性，高校的治理機制和組織架構不應完全照搬國外高?；蛘邍鴥绕髽I的模式，也不應完全按照COSO框架設計，而應結合高校自身的特點探索具有高校特色的結構機制和組織架構。

高校內部控制體系應滲透于高校的治理結構之中，內部控制所建立、完善的制度、流程、職責等規范化內容與高校的治理結構密切相關?？茖W有效的高校治理結構是促進高校內部控制有效施行、發揮效用的基礎。針對高校普遍尚未建立單獨的內部控制機構這一現象，高?？稍O置獨立的內部控制職能部門，或者指定學校辦公室、審計處、財務處或者其他職能部門作為內部控制的牽頭部門，還可以據實成立專門的內部控制團隊或項目組，具體負責高校內部控制制度的 “廢、改、立”工作，強化頂層設計，將高校內部控制工作滲透到高校的治理機制中。同時還應明晰高校行政權利和學術權利的權限，二者各有分工又能相互制衡，充分發揮教學、科研人員的積極性、創造性。

梳理、革新高校組織機構設置。高校要實現可持續發展，實現一流大學的建設目標，就必須要建立一個適合自身特點的輕便快捷、運行高效的組織機構，確立現代高校管理制度。高校應科學合理分配高校內部各職能部門、各院系等機構的責權利，健全完善高校各職能部門之間、各院系之間的橫向溝通交流機制，明確高校內部控制的重點領域、重點環節和關鍵控制點及其控制措施，指導高校內部控制與業務活動的整合，并向學校最高決策機構（如黨委常委會）報告內部控制體制機制的建設和運行情況及其存在問題并提出改進建議。同時高校還應“釋放基層能量”，院系作為基層組織，承擔了學校最核心最重要的人才培養、科學研究等工作，應改變現有的“直線制”、“垂直控制”現狀，充分發揮各基層組織的主動性和自律性，使之建立起自我調節機制，完善其與職能部門之間協調和信息交流機制，更好地開展高校內部控制工作和業務活動。

3.培育高校的特色文化，形成良好的內部控制風氣

高校的內部控制開展順利與否、效果如何與高校自身的價值觀、管理理念、管理方式等文化因素息息相關，高校應將內部控制提升到高校文化建設層面。培育高校的特色文化，是一項復雜的系統工程，涉及到校風、教風、學風、政風、道德風尚等多個方面，高校可以從“依法治?！?、“以人為本”、“節約型校園建設”等方面入手培育高校內控文化和風氣，并將其真正融入到學校人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承這四大業務活動中。高校可以通過主辦內控專題講座、內控經驗交流會、內控宣傳報道、內控知識競賽等形式對廣大師生進行內部控制教育，努力形成“人人講內控、人人做內控”的良好風氣，充分發揮高校特色文化在內部控制方面的作用和影響力。

4.加強高校內控隊伍建設，實現專業化管理

高校內部控制工作的落實落地最終還是要靠“人”來完成，專業的事應由專業的人來做，結合高?，F行的人事政策和崗位設置，可以通過以下三個方面來加強隊伍建設。一是積極做好人員“增量”，通過設置內部控制的機構和崗位招聘專業人才來開展高校的內部控制工作；二是利用好人員“存量”，高?，F有的資產管理隊伍、財務管理隊伍、內部審計隊伍、紀委監督隊伍等與內部控制相關的人員規模相對而言不算少，高?？梢酝ㄟ^“內部挖潛”這種方式，加大培訓力度和崗位職責調整、調動積極性、充分發揮現有人員的聰明才智等方式從現有人員中組建專業化隊伍；三是引入“第三方”，高?？梢酝ㄟ^委托專業的中介機構如管理咨詢公司、會計師事務所等“校外力量”配合高校做好內部控制工作。

高校內部控制環境建設直接影響著高校內部控制的建立，決定著高校內部控制實施的效果，影響到高校內部控制目標的實現。因此高校在開展內部控制工作時應高度重視內控環境的建設和完善，切實發揮內部控制環境的功能與作用。

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