陜西扶貧紀事

白兆東

為了打贏扶貧“翻身仗”，年度考核進入全國第一方陣，陜西多名官員被免職，一場扶貧風暴由此而起

讓處于最貧困狀況的人們不會和其他階層脫節，是每一個有良知者的共同心愿。采取一定的干預措施讓貧者擺脫困窘，邁上自我發展的軌道，也是大多數人都支持的公共政策。

中國改革開放以來的減貧績效舉世公認，如果能使剩下的4000多萬人口脫離貧困，將成為最重要的中國故事。

但是，近來出現的一些現象，尤其是運動式扶貧愈演愈烈，讓決策者擔憂、實施者疲累、貧困者疑惑。

中央高層早已注意到這一動向，態度堅決而明確。

中共中央總書記習近平2月21日在主持政治局第三十九次集體學習時就已表示， “要防止形式主義，扶真貧、真扶貧”“讓脫貧成效真正獲得群眾認可、經得起實踐和歷史檢驗。”

中央紀委書記王岐山7月中旬赴張家口檢查時，要求堅決防止層層發文件、填表格，以會議貫徹會議、以文件落實文件。緊盯形式主義、官僚主義、搞數字脫貧問題。

國務院扶貧辦7月24日也再次發布通知，要求各地制止頻繁填表報數、迎評迎檢、陪會參會等大量耗費基層干部精力的行為。

需要看到，當前仍處于貧困中的人們具有不同以往的個體特征，幫助他們脫離貧困，要認識到長期性、持久性，定任務、下指標不僅不能真正解決問題，甚至還會將扶貧的重心從貧者轉向干部、地方政府之間的競賽。

——編者

農歷六月，正值陜北農忙時節。44歲的樊得勝站在自家院子里，拄著拐杖，只能眼看著69歲的母親挑水干活，卻幫不上忙。

樊得勝是陜西省米脂縣馬湖峪村農民，出生后不久，便身患小兒麻痹，幾年前的一次手術，徹底讓他喪失自理能力。在樊家窯洞墻壁上，貼有一張貧困戶精準脫貧明白卡，記錄著家庭信息。

馬湖峪村位于無定河西岸，是米脂縣較為富裕的村莊，盡管多年前就已實施了飲水工程，但由于地表水位逐年下降，飲水問題長期困擾村民。尤其是住在高處的樊得勝家，每隔十天自來水管才來一次水，平時只能靠存水解決飲水問題。

2017年6月上旬，馬湖峪村貧困戶飲水困難問題被安康市交叉脫貧攻堅整改檢查組發現，并將該村“退出不精準”一同列入問題清單。6月18日，檢查組離開時，向榆林市提交了扶貧問題反饋清單。

6月19日，榆林市脫貧攻堅領導小組辦公室將問題清單轉發各區縣，要求6月30日前逐條整改到位。第二天，榆林市監察局就發布消息，米脂縣委對石溝鎮和龍鎮鎮的副科級以上干部進行集體約談，原因是開展“精準扶貧”工作不力。同一天，米脂縣扶貧辦一正三副四名主任被免職。

7月4日，陜西省脫貧攻堅領導小組公布了檢查結果排名，并決定對排名靠后的榆林等三市的黨委、政府主要負責人進行約談，對全省排名最后的戶縣（扈邑區）等三縣區黨委、政府主要負責人進行誡勉談話。

7月17日，陜西省委組織部發布省管干部任職公示，名單包括新任戶縣縣委書記和縣長。據知情人透露，戶縣縣委書記和縣長同時換人，原因也是脫貧攻堅工作不力，尤其是扶貧搬遷進展緩慢。

公開資料顯示，2016年陜西省脫貧攻堅排名靠后，主要官員曾被中央約談。6月8日，陜西省召開電視電話會議，要求“高質量完成整改工作和精準幫扶任務”，以確保打贏“翻身仗”、年度考核進入全國第一方陣。會議同時還要求，陜西在迎接全國脫貧攻堅巡查之前，首先開展市際交叉檢查。第二天，陜西省各市成立檢查組，交叉檢查的方式包括查閱檔案、入戶調查、實地核查等。

一場扶貧風暴由此而起。

誰是真正貧困戶？

西安市戶縣管坪村村民花七林在幾年前的家庭變故中陷入窘境。2010年，花七林被認定為貧困戶。五年后的2015年，花七林家的經濟條件并未有實質改善，但管坪村經過評議后，認為花七林父子兩人每年的收入為3萬元左右，這樣全家六口人的年均收入達到約5000元，超過省級貧困線，已經脫貧。（相關報道見本期“花七林的脫貧之路”）

“如果單以收入作為量化指標來衡量，貧困戶在一定程度上是可以消除的。”榆林市一位處級官員說，但貧困戶的致貧原因包括多方面，比如健康、教育、住房等，同等的收入并不代表擁有同樣的生活水平。

作為西北樞紐，陜西扶貧歷史長達20多年，從1994年到2000年開始的“八七”扶貧攻堅，進入新世紀后一直延續，期間，該省出臺了種種措施，同時投入巨額資金，效果并不盡如人意。

目前，陜西仍有省級標準以下貧困人口316.72萬。全國14個集中連片特困地區中，有3個涉及陜西。陜西還有56個國家貧困縣，占全省縣區數量的一半以上；貧困村8808個，占全省村總數三分之一。

2013年11月，習近平在湖南湘西考察時，首次提出了“精準扶貧”概念：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”此后，精準扶貧的方向被正式確立，并形成了一系列頂層設計和運行機制。

2014年5月12日，國務院扶貧辦印發了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核。各省要在2014年10月底前完成建檔立卡，相關數據聯網運行，并實現動態管理，每年更新數據。

所謂建檔立卡，就是建立貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區電子信息檔案，檔案需要體現扶貧全過程。比如，每個貧困戶要設置貧困卡，入卡后才可以享受一系列扶貧政策。

與此同時，陜西省扶貧辦也印發文件，規定了貧困戶建檔立卡的步驟和期限，要求依照年人均純收入 2875元的省級扶貧標準對貧困戶進行識別，并在 2014年10月20日前完成省內數據錄入。

2014年，國家確定的貧困線為2736元，陜西省貧困標準高出139元。2014年底，陜西有國家標準以下貧困人口451萬人、省級標準以下貧困人口575萬人。

在中央提出“六個精準”扶貧政策——扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準中，精準識別扶貧對象是首先要解決的難題。

按照2014年陜西省建檔立卡方案，要求對貧困戶進行規模分解，以農村貧困人口規模為基數，各市縣將貧困人口識別規模逐級分解到行政村。

2015年10月13日，據新華網報道，廣西馬山縣違規認定了3119名扶貧對象。其中343名為財政供養人員，2454人購買了2645輛汽車，43人在縣城購買商品房或自建住房，439人為個體工商戶或經營公司……為杜絕類似情況，中央要求對建檔立卡進行“回頭看”。

2015年10月下旬，陜西省陜扶辦印發了有關“回頭看”的指導意見，同時制定了識別貧困戶“九條標準”，后被陜西官方媒體稱為“九條紅線”，意在讓不符合條件的貧困戶退出，這成為該省精準扶貧亮點，引發各省仿效。

指導意見同時要求，對于建檔立卡“回頭看”中發現的問題，要篩選具有代表性的縣、村、戶開展實地抽查，分析原因，并形成針對性解決方案。同時，要把數據信息準確與否作為衡量“回頭看”效果好壞的標準。知情人告訴《財經》記者，受廣西馬山縣違規認定貧困戶事件影響，榆林市各縣在按照“九條紅線”核查后，剔除了不少貧困戶。

豈料，2017年4月，陜西省被中央通報，指出其在脫貧攻堅中存在多項不足，比如，退出不精準、資金問題突出、幫扶不扎實、政策落實不到位；當年識別進入、當年宣布脫貧退出；只寄希望財政托底、不注重扶貧扶志等等。

4月11日，陜西省委召開常委會議，傳達中央通報。此后不久，陜西省政府印發了整改通知，要求各地對中央指出的問題全面自查整改，整改重點在于提高精準識別率、精準退出率以及群眾滿意度。在此十天前，陜西省扶貧辦即印發通知，要求按照“九條紅線”和陜西省貧困標準線，對98個有扶貧開發任務的縣區全面核查，做到“應剔盡剔、應納盡納”。

從4月下旬開始，榆林市各縣對貧困戶數據展開核實，由于大量貧困戶被剔除，扶貧數據出現了異常。比如，有些鄉鎮過半貧困戶被剔除，如綏德縣付家溝村，全村貧困戶剔除得一戶未剩；子洲縣胡家溝村，2016年有貧困戶71戶，經過核實僅留下12戶。這讓省扶貧辦官員高度緊張，其督查組迅速叫停了核實，并提出整改意見。有知情人透露，省扶貧辦督查組認為貧困戶大量被剔除，屬于“數據扶貧”。

一位鄉鎮官員認為，如果嚴格按照核實方案執行，除去特殊無勞力家庭，大量貧困戶被脫貧并不意外。如果四口之家有一個勞力外出務工，每年收入1.5萬元左右難度不大，這樣平均到家庭成員身上，已然超出了貧困戶收入標準。

也有不少鄉鎮干部事后認為，按照“九條紅線”要求，此次貧困戶核實較扎實，剩下的基本是“低保戶”和“兜底戶”。

據《榆林日報》報道，針對數據核實后貧困規模發生變化的問題，榆林市脫貧攻堅領導小組下發緊急通知，要求各縣區對新增貧困人口梳理分類，重點核查新增對象中老人與法定贍養人共同識別，是否嚴格堅持政策要求。所謂共同識別，就是把子女情況作為鑒別老人是否屬于貧困戶的條件。比如，如果子女在政府部門或國企工作，老人就不能被識別為貧困戶。榆林市同時作出承諾，將按照省扶貧辦督查組意見進行整改。

截至目前，綏德縣付家溝村貧困戶又恢復到了86戶，接近核實前的數量。子洲縣胡家溝村貧困戶數量也恢復到從前，并在原基礎上新增加了5戶，目前有貧困戶76戶。

識別難精確的另一面是退出不精確。

根據2016年《陜西省貧困退出實施意見》，貧困戶只要符合下述標準，即屬于脫貧：家庭年人均純收入超過扶貧標準；有安全住房；無義務教育階段輟學學生；家庭成員全部參加新型農村合作醫療和大病保險。

一位鄉鎮書記告訴《財經》記者，目前貧困戶退出政策又有變化，要具備“兩不愁，三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障，并且要有穩定收入才符合退出條件。換句話說，即便收入超過貧困線，只要未解決“兩不愁，三保障”，也仍然是貧困戶。

標準不斷變化，政府對脫貧者的底數卻不完全清楚。2017年，陜西上報給中央的脫貧數量是107萬人，報完后省里又降成80萬人，經各市書記市長簽字確認后變成97萬人。

另外，2016年漢中市洋縣有8619人符合貧困條件但未建檔立卡，611戶不符合條件卻納入貧困戶。2017年1月，陜西省政府宣布佛坪縣、定邊縣“摘掉貧困縣帽子”，但經第三方評估，認定兩縣均未達到脫貧標準。

政策搖擺隱憂

米脂縣位于陜西北部，隸屬榆林市，2015年財政總收入2億元，全縣總人口23萬人，屬國家扶貧開發重點縣。截至2017年6月，共有建檔立卡貧困人口3.39萬人、1.27萬戶。

對于上級政府對扶貧政策的頻繁調整，米脂縣常興莊村的村干部深有感觸，有一次正進行村民評議，鎮里通知說政策變了，讓評議工作暫時停止。政策來回調整，村民以為村干部有啥貓膩，隨著各式各樣的扶貧措施出臺，寧靜的村莊也變得不平靜了。

子洲縣胡家溝村一位村干部告訴《財經》記者，由于扶貧政策調整太快，村干部成了“出氣筒”。村里特殊家庭就那么幾戶，其余生活條件都差不多，到底誰符合貧困標準很難認定。

“農村人不怕貧困，最怕不公道。”這位村干部說，今年5月貧困戶核實后只留下12戶，村民反而沒有太多的意見，因為留下的是真貧困戶。后來政策又變了，只在原來基數上做了微調，遂引發村民不滿。

村民苗清貴表示，胡家溝村被剔除的貧困戶，都是因為觸碰了“九條紅線”。有些人放款吃著利息，還繼續享受著貧困戶政策，如果按照“寬進嚴出”政策原則，自己的條件還不如這些貧困戶，也應該享受扶貧政策。

《財經》記者調查發現，榆林各縣爭當貧困戶現象普遍，不少人為此大打出手，甚至有人喝農藥以命相搏。更值得注意的是，榆林對貧困戶扶持力度不斷加大，不僅體現在住房、醫療和教育等方面，每戶每年還有不超過5000元產業項目扶持款，這是引發矛盾的主要因素。

因扶貧引發的矛盾，還演化出相互揭底等情況。有些村民把多年前舊賬翻出，向紀檢部門進行實名舉報。在榆林采訪期間，記者也收到多份舉報材料，不僅有扶貧和低保的問題，也有村干部虛報冒領等問題，

6月30日，榆林市脫貧攻堅領導小組辦公室印發通知，要求市內國有企業一年內安排3000名貧困人口就業，要求大專以上學歷，年齡18周歲至50周歲。

一位扶貧官員告訴《財經》記者，如果貧困戶識別工作不到位，對于貧困戶支持力度越大，矛盾會越加突出。搖擺不定的扶貧政策，會導致新的不公平現象出現，也會出現“養懶漢”的現象。

“表格”壓力

米脂縣一位干部告訴《財經》記者，在基層工作三年，記憶最深刻的就是填表，從2016年11月份到現在，他的主要工作就是填表，各類登記表、調查表、信息采集表、幫扶卡、扶貧手冊、整改臺賬……大概每個貧困戶的檔案袋里要裝12份相關表格和材料，另有貼心服務袋要裝相關10項表格，算下來就是22項。

多位基層扶貧干部表示，對于表格的要求，縣里有縣里的標準，市里有市里標準，省里還有另外的模板。每次政策調整后，都要重新算賬、重新填寫、重新上報。

“每個方案后面，都跟著緊急通知，讓原本繁雜的扶貧工作，程序變得越加復雜。”一位陜西縣級扶貧辦官員告訴《財經》記者，建檔立卡本是識別貧困戶的有效途徑，但因為政策不斷地調整以及基層干部執行能力存在差異，導致大部分精力耗費在程序上。

2016年10月25日，國務院扶貧辦就曾下發通知，要求“及時糾正扶貧工作中的形式主義等傾向性苗頭性問題。包括，減少展板表冊掛圖，減少不必要的檢查評估、填表報數、掛圖標牌；充分利用信息化手段加強對脫貧攻堅信息管理，減少紙質表冊；嚴禁以迎接視察檢查為目的制作高檔大型展板、作戰圖、畫冊等。

在扶貧最前沿的農村，因大量年輕人外出務工，村干部不僅老齡化嚴重，而且多數文化程度不高。這樣一來，貧困人口較多的村莊，從貧困戶信息摸底到入戶核實，以及民主評議逐級審核程序，都落到鄉鎮干部身上。

為了讓扶貧干部有效掌握扶貧政策，2017年4月，榆林市脫貧攻堅領導小組編印了《精準扶貧知識手冊》。該手冊總共87頁，對“一高于”“兩不愁”“三保障”“四個切實”“五個一批”“六個精準”“八個一批”“九條紅線”“十條鐵規”等66項扶貧政策進行了解讀，其中僅“十條鐵規”就占用了10頁篇幅。

一位扶貧干部直言，精準扶貧是一項好政策，而在基層，各類表格和各級考核巡查次數越來越多。

據知情人透露，榆林涉及扶貧的表格多達90余種。2017年6月23日至25日，米脂縣扶貧辦為了完成數據輸入，包下了全縣大部分網吧，所有扶貧干部通宵達旦錄入數據。

一位鄉鎮干部說，為了滿足扶貧政策要求，貧困戶的各種信息都有對應的表格，包括家庭信息、貧困原因、經濟收入和生活支出。其中，收入類別就有七八種，甚至親戚送幾個雞蛋也要折算為收入。

在2017年陜西進行貧困戶核實時，規定了嚴格的程序，包括宣傳告知、信息摸底、入戶核實、民主評議、兩次公示、備案審核、信息采集、數據錄入和清洗，以及制作精準脫貧明白卡。

一位鄉鎮書記介紹，此次數據核實等于“推倒重來”，要對全鎮2萬多村民進行全面排查摸底。而且必須嚴格按照程序進行，每個環節都要記錄備案，工作量可想而知。

為了如期完成任務，全鎮干部一個多月沒放假。誰知，數據剛報到榆林市扶貧辦，就被省扶貧辦督查組緊急叫停，要求對貧困戶識別重新認定，貧困戶退出也提高了標準。接著，信息采集表格又做了調整，此前采集表格全部作廢，一切從頭再來。

整風扶貧

6月19日，米脂縣扶貧辦一正三副四名官員同時被免職，其中包括扶貧辦主任馬會平，副主任劉榮、霍如江和劉中華。

有知情人士透露，在馬會平等人被免職之前，米脂縣縣委書記王國忠就曾因“脫貧攻堅整改工作不力”，在榆林市干部大會上公開檢討。這位人士還介紹，全國實施‘精準扶貧以來，米脂縣的扶貧工作多次抽查排名靠后。

在米脂縣之后，又有多個縣市的主要負責人受到處分，甚至被免職。

2017年6月8日，陜西省政府召開電視電話會議，陜西省委副書記毛萬春要求“高質量完成整改工作和精準幫扶任務”，以確保打贏“翻身仗”、年度考核進入全國第一方陣。會議同時還要求，陜西在迎接全國脫貧攻堅巡查工作之前，首先開展市際交叉檢查工作。會議第二天，陜西各市即成立檢查組，分赴各個地市進行交叉檢查。

負責對榆林市進行檢查的是安康市檢查組。6月18日，檢查組離開榆林市時，提交了關于該市12個縣區的問題反饋清單，所羅列問題印滿20頁。6月19日，榆林市攻堅脫貧領導小組辦公室將問題清單轉發各縣，要求6月30日前逐條整改到位。

反饋清單顯示，米脂縣扶貧存在一系列問題。比如，貧困村馬湖峪村退出不達標，貧困率發生率為6.5%，突破了3%界線；飲水安全存在問題，其中有10戶貧困戶反映自來水經常10天左右無水，靠挑水維持日常用水。

此外，還有信息采集不精準的問題，將戶主信息錯登，家庭人口與戶口本、家庭實際人口不符。比如，白家溝村貧困村民吳正衛，信息采集誤登為“吳正雄”，其一家三口的身份信息均與實際不符。

在重點工作和扶貧政策執行落實方面，截至6月15日，米脂縣貧困人口中健康扶貧人口數據尚未核實完成。安置房建設開工慢，搬遷入住率低，個別貧困戶安全住房安置方式尚未明確。

然而，對馬湖峪村飲水問題被列入問題清單，米脂縣一位扶貧干部表示不理解：幾個月前鎮里就有安排，因為新打的井水量過小，只能重新選址再打，目前正在走申報程序，因為打井事宜由水利局管理，鎮政府只能逐級申報。

在此一個月前，榆林市還曾派出12個督查組，對各縣區對精準識別政策宣傳、識別程序是否規范、駐村人員在崗等情況進行明察暗訪。督查組事后出具的報告顯示，米脂縣范圍內存在“幫扶措施單一，沒有因人因戶施策”的情況。

察訪的貧困戶中，貧困補貼資金一律都是5000元，產業扶貧全是“買羊”，農業扶貧都是“買刨刨機”——一種小型農耕機械。

報告還羅列另外一系列問題，包括有的村莊按比例分配貧困戶指標，使一些村貧困戶數量較大；在一些鎮，未對村組干部進行新政策傳達和培訓，鄉鎮、村組干部和群眾均不知道紀委舉報電話，一些群眾對新政策不了解、不理解；部分村書記從未履行值班義務，長期離崗脫崗等。

針對這些問題，米脂縣紀委監察局著手對涉及的相關責任單位和人員追責，并在全縣予以通報，后來被免職的縣扶貧辦主任馬會平此時已遭到“提醒談話”處理。

6月28日，榆林市脫貧攻堅領導小組辦公室下發通知，要求各單位要把攻堅脫貧列為首要任務，其他一切工作都要讓路，脫貧攻堅領導小組組長由市委書記戴征社兼任。根據通知，榆林市原安排的干部換屆、培訓、各種現場會、檢查評比等一律暫停，特殊情況需要安排的活動，須經脫貧攻堅領導小組批準方可進行。

第二天，米脂縣委辦也印發緊急通知，要求各單位在國務院巡查結束前，取消周末休息，事后再安排補休。

一位鄉鎮扶貧干部說，其實他們早已是“5+2”“白加黑”的工作節奏，即便如此，各級檢查組會隨時抽查，稍有不慎就可能被處分。

基層的巨大壓力來自于上級的嚴格要求。

《財經》記者獲取的資料顯示，截至2106年底，陜西省官方統計仍有105.72萬貧困戶、316.72萬貧困人口。為了落實中央全面脫貧要求，陜西省2016年10月出臺了“十三五”農村脫貧攻堅規劃，明確到2020年，全省村貧困人口全部實現脫貧，貧困縣全部“脫貧摘帽”。

按照這一時間表，留給全面脫貧的時間僅有四年，再加上后來被中央約談后壓力倍增，陜西省的脫貧攻堅力度加碼。

《陜西日報》曾報道稱，至2017年，米脂全縣92個貧困村、3.7萬貧困人口要全部實現穩定脫貧，2019年全面進入小康社會，“這是米脂縣委、縣政府確定的脫貧攻堅目標”。

這一宣傳口徑與榆林市的要求吻合。早在2015年7月份，榆林市就明確提出三年率先脫貧，五年全面建成小康的目標。

2016年10月，陜西省政府出臺《貧困退出實施意見》規定，按計劃脫貧的貧困縣（區），一次性獎勵本縣（區）上年度中省專項扶貧項目資金的10%，最低300萬元；提前脫貧退出的貧困縣（區），一次性獎勵本縣（區）上年中省專項扶貧項目資金的30%，最低500萬元。

知情人告訴《財經》記者，陜西省原本給延安市和榆林市定的脫貧時間分別是2018年和2019年，后來是延安市、榆林市自己提前到2017年

相比于省內其他地市，榆林市在扶貧資金投入上占有絕對優勢。2016年，榆林市生產總值達2773.05億元，在省內排名第二，財政總收入487.80億元，累計投入財政扶貧資金9.15 億元。“如果榆林都脫不了貧，那省內其他地方更脫貧無望了。”上述知情人說。

產業扶貧不易

在此輪精準扶貧中，發展生產、易地搬遷、生態補償、發展教育、社會保障兜底被列為五種主要的扶貧方式。

其中，產業扶貧被認為可以阻斷貧困發生的動因，而受到各地重視。

2017年5月25日，陜西省委副書記毛萬春在一次視頻會議上，肯定了榆林市榆陽區趙家峁村集體經濟模式。

趙家峁模式的最大特點，是利用其區位優勢發展旅游產業，并推進集體資產實現村民持股，既壯大了集體經濟，也提高了村民收入。

然而，復制趙家峁模式并不容易。西安市戶縣家佛堂村的48位村民代表以股民形式，注冊成立了西安萬花生態農業莊園有限公司（下稱“萬花農業”），對太平萬花山風景區進行改造，安置本村勞動力46人，其中包括殘疾人和低收入群眾16人。

盡管兩個村發展模式相似，遭遇卻截然不同。萬花農業成立之初，就委托第三方機構編制了《地質災害評價報告》《防洪影響評價報告》《水土流失影響評價報告》等相關手續，并逐級上報至西安市秦嶺辦，至今未獲批準，也就沒有辦理相關用地手續。

《財經》記者發現，依據2008年施行的《陜西省秦嶺生態保護條例》規定，海拔1500米以下部分區域為適度開發區，萬花農業公司所開發景區，處于550米至700米之間。

2017年6月6日，西安市集中整治違法用地專項行動領導小組下達督辦函，以市秦嶺辦準入為前置條件，要求戶縣政府立即叫停萬花農業公司經營項目，按照“既處理事，又處理人”的原則進行處罰。

另據《財經》記者了解，西安市戶縣管坪村曾扶持種植蘑菇，由于沒有把握好市場需求，不少貧困戶沒有賺到錢，反而賠了錢，此類案例并不少見。

一位扶貧干部表示，山區小農式的產業扶持造血功能不強，合作社形式則缺少真正的致富能人，同時無法把控市場風險。由于村民與干部之間的矛盾升級，很多村不愿申報項目扶持資金，導致大量扶貧資金閑置。

為了讓扶貧資金盡快到位，榆林市建立了限時辦結制度，結余資金消化這才取得了進展。截至2017年5月10日，榆林市12縣區結余四級財政專項扶貧資金3.43億元，較4月20日減少了1.84億元。

本文開頭提到的樊得勝，已完全喪失自理能力，兒子和女兒又都在上學，一家四口全靠妻子周生芳照料。而周生芳又一字不識，從來沒有外出務工經歷。對于這樣的特殊家庭，產業扶貧政策很難奏效。

一位扶貧干部告訴《財經》記者，他所在的村經濟落后，自然條件惡劣，年輕人大量外出，在村里留下的基本上就是老弱病殘，連兒童都幾乎沒有，村里常住人口平均年齡達到55歲以上。對于這部分特殊群體，扶貧本身就是難題。

他認為，那些缺乏勞動力的家庭，應該從扶貧范疇中剝離出去，通過社會保障體系保證他們的基本生活。

低保和扶貧的區別在于，低保屬于社會救助制度，而扶貧則是為幫助貧困地區和貧困戶開發經濟、發展生產、擺脫貧困。

1986年，為了有針對性地消除貧困，中國政府決定投入財政資金，輔之國有銀行貼息貸款，重點扶持全國最貧困的331個縣。各級政府的扶貧機構也應運而生，其職責為安排專項資金，制定專門的優惠政策，并確定開發式扶貧方針，歷經31年，數億貧困人口成功脫貧。

相對于扶貧政策，中國低保制度起步較晚。1997年，國務院要求各縣級以上城市和縣政府所在的鎮要用兩年時間，建立起城鎮居民最低生活保障制度。

事實上，農村低保制度的探索要早于城市。只不過受傳統農村集體福利思維的束縛和農村稅費改革的影響，制度建設進展緩慢。直至2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部開始重新部署農村低保制度建設。

2005年，陜西省開始實施農村最低生活保障制度，相繼出臺了低保戶認定標準，以及相應的規章制度，多數低保戶以孤、寡、殘、病家庭為主。

2016年，陜西開始實行農村低保標準與扶貧標準的“兩線合一”，農村低保最低限定保障標準提高至年人均3015元，對部分和完全喪失勞動能力的人實施兜底保障，最大限度對孤、殘貧困人員實行集中供養，一度成為扶貧亮點。

然而，低保比例過高又存在“一兜了之”的嫌疑。中央巡視組對陜西的巡視報告認為，“一些市縣脫貧攻堅不下苦功、走‘捷徑，‘五個一批中‘社會保障兜底一批的比例高，2016年全省有4個縣超過50%，其中延川縣高達70%，存在‘一兜了之情況”。

編輯/朱弢