政府引導(dǎo)基金在運(yùn)作中存在的問(wèn)題及對(duì)策

劉強(qiáng)

【摘要】經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，我國(guó)政府引導(dǎo)基金從起步探索、規(guī)范化發(fā)展到現(xiàn)在的市場(chǎng)化運(yùn)作，發(fā)展速度相當(dāng)迅速，規(guī)模也日漸壯大，在引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、股權(quán)投資等方面，充分發(fā)揮了引導(dǎo)基金的引導(dǎo)和杠桿作用，但同時(shí)也伴隨出現(xiàn)了運(yùn)作不夠規(guī)范、投資限制等問(wèn)題。建議通過(guò)明確資金來(lái)源、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、放款限制等，加強(qiáng)引導(dǎo)基金的規(guī)范運(yùn)作和發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府引導(dǎo)基金 明股實(shí)債 限制條款

一、我國(guó)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展?fàn)顩r

自2002年我國(guó)第一只創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金設(shè)立開(kāi)始，標(biāo)志著我國(guó)政府引導(dǎo)基金開(kāi)始進(jìn)入摸爬滾打的起步探索階段。隨后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)和辦法，逐漸明確政府引導(dǎo)基金中關(guān)于組織結(jié)構(gòu)、設(shè)立規(guī)則、管理模式等內(nèi)容，為政府引導(dǎo)基金的發(fā)展指明了發(fā)展的方向及打下法律基礎(chǔ)。如2005年，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合十部委發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，明確國(guó)家和地方政府均可設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過(guò)引導(dǎo)基金引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)投業(yè)。2007年，財(cái)政部、科技部聯(lián)合制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，規(guī)定科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專(zhuān)項(xiàng)用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資。2008年，由國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部聯(lián)合制訂了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為各級(jí)地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金明確了操作指引，為政府引導(dǎo)基金組織和設(shè)立明確了法律基礎(chǔ)。在此期間，政府引導(dǎo)基金由逐步試點(diǎn)階段步入規(guī)范化運(yùn)作階段，涌現(xiàn)出了一批具有一定規(guī)模和示范作用的基金。如2006年國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中心創(chuàng)業(yè)投資共同組建蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，成為創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展的重要平臺(tái)。隨著各項(xiàng)法規(guī)和指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)，各地創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立進(jìn)入一個(gè)小高潮，規(guī)模也呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。截至2010年底，全國(guó)共新成立政府引導(dǎo)基金116支，基金總規(guī)模超600億元。

2014年5月，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出，要成倍擴(kuò)大中央財(cái)政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，加快設(shè)立國(guó)家新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，完善市場(chǎng)化運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)資金有效回收和滾動(dòng)使用，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題，標(biāo)志著政府引導(dǎo)基金進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)作階段。2015年國(guó)家決定設(shè)立規(guī)模400億元的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和規(guī)模600億元的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，分別用于助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和重點(diǎn)支持種子期、初創(chuàng)期成長(zhǎng)型中小企業(yè)發(fā)展。根據(jù)清科研究中心發(fā)布的《2016政府引導(dǎo)基金報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，截止2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，規(guī)模達(dá)到21834億元。其中，2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297支，基金規(guī)模15090億元，分別是2014年引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模的2.83倍和5.24倍。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）規(guī)模相對(duì)較小，資金來(lái)源缺乏持續(xù)性

在實(shí)際中，除了國(guó)家設(shè)立的基金規(guī)模較大外，地方政府設(shè)立的引導(dǎo)基金規(guī)模普遍都偏小，資金來(lái)源主要為地方的財(cái)政資金，地方政府對(duì)基金的未來(lái)資金來(lái)源并沒(méi)有明確的安排和規(guī)劃，同時(shí)由于政府領(lǐng)導(dǎo)班子的換屆可能影響政策的連續(xù)性，從而影響基金的后續(xù)資金安排，因而難以對(duì)民間資本形成長(zhǎng)期有效的吸納。

（二）存在明股實(shí)債，增加了地方隱性債務(wù)

目前，有相當(dāng)部分的地方政府引導(dǎo)基金通過(guò)其下屬的國(guó)有控股金融公司或城投公司作為基金成立及運(yùn)作主體，作為劣后級(jí)股東，吸收的社會(huì)資本主要為銀行、保險(xiǎn)等資金，其作為優(yōu)先級(jí)股東，一般以獲取固定收益為主，其退出機(jī)制一般都是以劣后級(jí)股東回購(gòu)優(yōu)先級(jí)股東的股權(quán)為主要的退出形式，所以要求地方政府直接背書(shū)，對(duì)未來(lái)的基金股份回購(gòu)資金來(lái)源做出連帶擔(dān)保的承諾，增加了地方的隱性債務(wù)。雖然引導(dǎo)基金的資金來(lái)源于政府財(cái)政基金，但引導(dǎo)基金仍存在未納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，預(yù)算收支信息不透明，無(wú)法通過(guò)預(yù)算表看出資金的進(jìn)出情況。另外，如果是明股實(shí)債型的引導(dǎo)基金，由于政府背書(shū)形成的抽屜協(xié)議的存在，難以根據(jù)真實(shí)的情況來(lái)識(shí)別社會(huì)資本的真實(shí)債權(quán)屬性，從而不利于防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）限制條款較多，制約基金發(fā)展

政府引導(dǎo)基金在設(shè)立過(guò)程中，一般都由地方政府主導(dǎo)，雖然基金成立后，形式上由專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)運(yùn)作管理，但實(shí)際上仍由地方政府控制，仍充滿(mǎn)了行政色彩和地域色彩。所以基金在投資領(lǐng)域、行業(yè)、地區(qū)、投資比例等，地方政府可能會(huì)作較多的限制，如只能投資于本地區(qū)政府重點(diǎn)扶持的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)，而對(duì)某一行業(yè)的投資比例不得高于多少或低于多少等。但是從市場(chǎng)化運(yùn)作的角度而言，實(shí)際上投資人及管理機(jī)構(gòu)更愿意尋求投資價(jià)值最大化的項(xiàng)目和標(biāo)的，從而實(shí)現(xiàn)基金的投資效益。由于地方政府對(duì)引導(dǎo)基金的限制因素，可能對(duì)基金的市場(chǎng)化運(yùn)作及吸引社會(huì)資本進(jìn)入造成一定的制約。

三、對(duì)策建議

（一）明確資金來(lái)源，形成引導(dǎo)基金的出資長(zhǎng)效機(jī)制

可以從政府層面對(duì)引導(dǎo)基金的未來(lái)資金來(lái)源作出較為明確的規(guī)劃和安排，建立政府引導(dǎo)基金出資的長(zhǎng)效機(jī)制，從機(jī)制上明確資金來(lái)源的穩(wěn)定性，排除由于領(lǐng)導(dǎo)換屆等對(duì)資金安排的不穩(wěn)定性影響。通過(guò)明確的資金安排規(guī)劃，增強(qiáng)民間資本的信心，調(diào)動(dòng)民間資本的積極性和參與性，使政府引導(dǎo)基金能夠獲得持續(xù)的資金來(lái)源，充分發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用。

（二）強(qiáng)化基金審計(jì)，防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

強(qiáng)化政府引導(dǎo)基金的預(yù)算審計(jì)，使財(cái)政資金嚴(yán)格按照基金的相關(guān)規(guī)定和年度預(yù)算撥款進(jìn)行進(jìn)出。在設(shè)立政府引導(dǎo)基金過(guò)程中，要與參與的銀行、保險(xiǎn)等出資方明確引導(dǎo)基金“收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的市場(chǎng)化運(yùn)作原則，杜絕明股實(shí)債的行為。

（三）放寬限制，合理引導(dǎo)投資

政府引導(dǎo)基金設(shè)立的主要目的就是發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入具有很好成長(zhǎng)性和發(fā)展空間的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)，政府的主要角色是引導(dǎo)，而不是用行政性手段替代市場(chǎng)化行為，強(qiáng)制要求參與的資金進(jìn)入政府的公共職能領(lǐng)域。因此，在引導(dǎo)基金的設(shè)立時(shí)，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)該對(duì)政府的角色和定位有一個(gè)充分清晰的認(rèn)識(shí)，劃清市場(chǎng)利益和公共職能的界線(xiàn)，適當(dāng)放寬條款的限制，合理引導(dǎo)參與資金的投資領(lǐng)域，再不與社會(huì)效益沖突的前提下，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)基金經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

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