我國民事訴訟立案登記制的問題與完善

邵偉洪

摘 要：自從我國正式施行立案登記制，一改過去立案審查制的弊端，不對案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，只做形式審查，有效改善了“立案難”的問題。但在立案登記制施行的過程中，產(chǎn)生了一些問題，如：立案時(shí)對案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的狀況仍未徹底改觀；案件數(shù)量的快速增加導(dǎo)致人民法院案多人少的問題更為嚴(yán)重；立案登記制的相關(guān)監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制還不完善。為了改善這些問題，應(yīng)當(dāng)在立案中合理區(qū)分“形式審查”和“實(shí)質(zhì)審查”的界限；改善人民法院的資源配置和隊(duì)伍建設(shè)；加強(qiáng)對濫用訴權(quán)行為的防控；完善立案登記制的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：立案登記制；優(yōu)勢；問題；完善

一、立案登記制實(shí)施的必要性

（一）立案審查制施行的困境

立案審查制的特點(diǎn)是當(dāng)事人申請立案時(shí)，法院對該案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。按照我國《民事訴訟法》的規(guī)定，法院立案需要審查的內(nèi)容包括：適格的訴訟主體、明確的被告、訴訟請求和訴訟理由、法院是否具有管轄權(quán)、證據(jù)等。事實(shí)上，在這個(gè)審查范圍內(nèi)，既有訴訟的形式要件，也有訴訟的實(shí)體部分。如：在訴訟主體資格的審查中，原告具備主體資格要求其與案件具有直接的利害關(guān)系，承擔(dān)著案件法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)，這需要在案件的實(shí)體審理中才能得以判斷。因此，立案時(shí)的實(shí)體審查事實(shí)上是對案件的一次粗糙審理，如果原告因此未得以立案，則意味著該案件未經(jīng)實(shí)體審理即被“判決”，當(dāng)事人的訴權(quán)無法得以行使。而對訴訟請求、證據(jù)等內(nèi)容的審查，也有侵奪案件實(shí)體審理的嫌疑，這都是導(dǎo)致“立案難”的重要原因。由于上述立案審查制的特點(diǎn)，使得我國多年追求的“立審分離”無法實(shí)現(xiàn)，“立審分離”是降低訴訟門檻的需要，但司法實(shí)踐中，起訴與受理階段在一定程度上扮演著審判的角色，也就造成了所謂“起訴要件”和“訴訟要件”混淆。

在我國當(dāng)前國情下，民事糾紛的絕對數(shù)量不斷增加，這對法院工作造成巨大壓力，對案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查看似緩解了法院壓力，但卻增加了政府信訪上訪部門的壓力。尤其是群體性的上訪案例，造成了惡劣的社會(huì)影響，本該由司法解決的問題被拒在司法門外，造成了一邊引導(dǎo)不接受涉法涉訴上訪信訪，一邊又因?yàn)榱笇彶閷?dǎo)致許多糾紛不能得到妥善解決。訴權(quán)屬于當(dāng)事人的程序性權(quán)利，不論其訴訟請求最終是否得到法院支持，都不能剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)。

（二）立案登記制的優(yōu)勢

按照《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》要求，自2015年5月1日起，改立案審查制為立案登記制。立案登記制有兩個(gè)突出的特點(diǎn)，一是法院不對訴訟要件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，二是禁止法院“不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書”，這一做法旨在實(shí)現(xiàn)“有案必立、有訴必理”，盡可能方便快捷的將糾紛納入到訴訟中來。當(dāng)然，這不意味著每一個(gè)案件不加區(qū)分的予以立案，但卻大大降低了訴訟的門檻。對于符合法律規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場立案；對于材料不齊的，應(yīng)當(dāng)一次性告知需要補(bǔ)齊的材料和期限，并先予立案；對于暫時(shí)無法判斷是否應(yīng)當(dāng)立案的，也要先予立案。但《民事訴訟法》還規(guī)定了部分不符合起訴條件、危害國家和民族利益、不屬于法院主管的案件不予立案。

立案登記制一改立案審查制的弊端，保證了當(dāng)事人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)，將立案中的當(dāng)事人由“正當(dāng)當(dāng)事人”變?yōu)椤俺绦虍?dāng)事人”，將“起訴要件”和“訴訟要件”相區(qū)分，將案件審查的“權(quán)力”色彩轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)事人的“權(quán)利”保障。這都將有利于解決當(dāng)前“立案難”、“起訴難”的現(xiàn)狀。

二、我國立案登記制施行的問題

（一）立案實(shí)質(zhì)審查的狀況并未完全改變

按照《民事訴訟法》第119條的規(guī)定，起訴必須符合四個(gè)要件：原告與案件有直接的利害關(guān)系；被告明確；有具體的訴訟請求、事實(shí)、理由；屬于法院主管和管轄。事實(shí)上，對于起訴要件的四個(gè)要求并未脫離立案實(shí)質(zhì)審查的范疇，從審查標(biāo)準(zhǔn)上沒有和過去立案審查制區(qū)別開來，訴訟的“起訴要件”和“訴訟要件”也沒有區(qū)別開來。尤其是《民事訴訟法》第121條規(guī)定，起訴狀要載明證據(jù)及證據(jù)來源，證人姓名和住所。舉證期限與證據(jù)開示都應(yīng)當(dāng)發(fā)生在立案之后，證據(jù)屬于實(shí)體審理的部分，立案登記制的形式審查，其中的要義在于保障程序性訴權(quán)，而非排除其敗訴的可能性，證據(jù)列明與否并非立案的必要條件。

（二）立案數(shù)量快速增長導(dǎo)致法院壓力過大

最高人民法院的數(shù)據(jù)顯示，自2015年5月1日立案登記制施行以來，至2017年3月，全國立案登記數(shù)量超過3100萬件，同比增長33.92%，當(dāng)場立案率到達(dá)95%，這無疑對法院審判的工作量提出了更高的要求，而司法資源的分配很難及時(shí)隨著立案制度的改革而改變，使法院案多人少的情況更為嚴(yán)重。

另外，濫用訴權(quán)的現(xiàn)象開始增多。我國立案登記制改革之初，已經(jīng)考慮到部分人無理纏訴、惡意訴訟、虛假訴訟的訴權(quán)濫用的可能，最高人民法院在《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》中明確對此類行為進(jìn)行懲治。立案登記制之名深入人心，但具體精神和做法卻未能被廣大民眾了解，部分民眾甚至一些法律從業(yè)者誤以為只要去告，一定會(huì)立案。這無疑增加了法院工作的難度和工作量。

（三）立案登記制監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制尚不完善

相比立案登記制度本身的設(shè)立，其配套監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制顯得較為薄弱，不僅要對人民法院未按立案登記制的要求進(jìn)行監(jiān)督，還要對因?yàn)E用訴權(quán)造成司法資源浪費(fèi)和侵害他人利益的行為進(jìn)行救濟(jì)。司法實(shí)踐中，尤其在基層法院，立案登記制實(shí)施兩年以來，立案庭的思維和做法并未有根本轉(zhuǎn)變，因?qū)嶓w審查阻礙立案的情況時(shí)有發(fā)生，但卻得不到應(yīng)有的監(jiān)督和救濟(jì)。檢察院對不予立案、不予受理、駁回起訴監(jiān)督介入的程度相當(dāng)?shù)汀Ｗ罡呷嗣穹ㄔ涸凇蛾P(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》中提到檢察院的監(jiān)督，但未能規(guī)定相關(guān)配套機(jī)制和流程，而檢查系統(tǒng)并未出臺相關(guān)意見和措施。

三、我國立案登記制的完善建議

（一）合理區(qū)分“形式審查”和“實(shí)質(zhì)審查”的界限

需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的“訴訟要件”部分，不應(yīng)當(dāng)作為起訴要件的一部分，而針對形式要件的要求只應(yīng)包括明確的原告、被告，符合形式要求的起訴狀，對于訴訟請求的審查只限于有無，針對起訴狀內(nèi)容的審查不應(yīng)包括當(dāng)事人是否適格、事實(shí)與理由的判斷、是否有證據(jù)、法律關(guān)系的判斷等內(nèi)容。為了立案登記制的形式審查要求，可以將起訴狀格式化甚至表格化，而且起訴狀是否符合形式要求是一目了然的，便于當(dāng)事人抗辯，避免立案法官不依法立案的情形出現(xiàn)。最后，關(guān)于“形式審查”的范圍不可擴(kuò)大至是否屬于法院主管和管轄，一個(gè)民事糾紛是否屬于法院民事訴訟審判的范圍，應(yīng)由哪個(gè)級別哪個(gè)地域的法院管轄，涉及到案件性質(zhì)的判斷，勢必需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查才能夠得出結(jié)論，甚至需要當(dāng)事人之間辯論質(zhì)證，因此，立案時(shí)不應(yīng)將案件的主管和管轄列入審查范圍。

（二）改善人民法院的資源配置和隊(duì)伍建設(shè)

隨著案件數(shù)量的增加，相應(yīng)的送達(dá)、審前程序、案件審判、卷宗整理，一系列工作事無巨細(xì)都變得壓力更大，并且由于立案登記制的實(shí)施，受理與審判之間的比重發(fā)生了變化，必須均衡法院的資源配置，配合立案登記制實(shí)施帶來的變化。

為了適應(yīng)立案登記制的改革，特別是轉(zhuǎn)變既有法官隊(duì)伍的老舊觀念和做法，必須加強(qiáng)法院的隊(duì)伍建設(shè)，提升立案庭的業(yè)務(wù)水平。除了培養(yǎng)其專業(yè)化、制度化思維，還應(yīng)當(dāng)注重不同部門之間的聯(lián)合培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗交流，以熟悉訴訟不同階段的功能任務(wù)，從觀念上區(qū)分“起訴”與“審判”，“實(shí)體”與“程序”的不同。另外，還應(yīng)當(dāng)建立配套的隊(duì)伍考核機(jī)制，激勵(lì)與懲罰并重，保證立案登記制不流于形式或者脫離其基本精神。

（三）加強(qiáng)對濫用訴權(quán)行為的防控

最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》針對濫用訴權(quán)行為主張制裁，制裁是減少濫用訴權(quán)行為一個(gè)行之有效的辦法。根據(jù)情節(jié)不同，濫用訴權(quán)的行為人可能面臨行政處罰甚至刑事處罰。除此之外，筆者認(rèn)為濫用訴權(quán)違反了誠實(shí)信用的民法精神，也破壞了司法秩序的良好運(yùn)行，針對尚未達(dá)到違法程度的踐踏誠信的行為，應(yīng)當(dāng)對這類當(dāng)事人建立誠信記錄，當(dāng)其再次立案時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制其簽署誠信訴訟承諾書，如有違反，可根據(jù)其承諾進(jìn)行法制教育，起到糾正其錯(cuò)誤行為，也起到警示他人的作用，必要時(shí)甚至應(yīng)當(dāng)借鑒對失信執(zhí)行人的做法對其采取相應(yīng)的社會(huì)約束。

（四）完善立案登記制的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制

人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在立案登記制的改革和實(shí)施中發(fā)揮更關(guān)鍵的監(jiān)督作用。立案的過程中，當(dāng)事人為申請方，法院為主管方，而檢察院作為第三方可以更為有效的起到監(jiān)督作用。可以將檢察院引入到立案監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制中來，甚至可以借鑒檢察院派駐公安機(jī)關(guān)的形式，由檢察院派駐專人參與到立案登記監(jiān)督程序中來。

另外，對于不予立案的情形，應(yīng)當(dāng)簡化救濟(jì)機(jī)制。按照原有規(guī)定，當(dāng)事人需要向受訴法院或上級法院投訴，法院在十五日內(nèi)審查并反饋給當(dāng)事人。但對于立案登記制來說，不涉及對案件實(shí)體問題的審查，是否應(yīng)予立案應(yīng)當(dāng)是比較明了的，因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)置即時(shí)復(fù)議的救濟(jì)機(jī)制，減少當(dāng)事人立案的時(shí)間成本。

四、結(jié)語

立案登記制實(shí)施兩年多以來，我國民事訴訟立案率的提高是有目共睹的，但也有學(xué)者質(zhì)疑這次改革有名無實(shí)，因?yàn)榱笇彶椴]有改變過去對案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的狀況，筆者同意這個(gè)觀點(diǎn)。制度的改革不是一朝一夕，一勞永逸的，如何做到遵守立案形式審查的基本原則，又要適合國情和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不照搬照抄國外做法，還是一個(gè)需要非常值得探討的課題。

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