地方推行“街區制”法律問題及對策研究

童超越+羅雨琪+龍歡

摘 要：當前街區制是一個具有前瞻性的、與時俱進的城市發展理念，出于對解決城市交通擁堵和公共資源浪費問題的考慮，開放小區將成為未來城市住宅規劃的發展方向。本文針對地方推行街區制可能遇到的具體障礙，分析深層原因，結合社會學、法學、管理學等多學科交叉知識提出推行街區制的基本原則和具體對策措施，為地方推行街區制提供理論依據和實踐參考。

關鍵詞：街區制；推行阻礙；推行基本原則；具體對策

《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（下文簡稱《意見》）不僅提出“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區”，還要求“已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開。”加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，推進兩圖合一；原則上不再建設封閉住宅小區；樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念；實現中心城區公交站點500米內全覆蓋；城市公園原則上要免費向居民開放等。

1 何謂街區制

（一）從封閉住宅模式到街區制模式

1.封閉住宅模式概念及發展

封閉住宅小區，又叫做“門禁社區”，其最大的特點是實體住宅圍合、封閉，并且禁止或限制非成員進入居住區，區內成員通過一定的法律契約實現公共環境的共享并達到共識。

2.街區制模式概念及發展

街區制是由城市主干道圍合、中小街道分割、路網密度較高、公共交通完善、公共服務設施就近配套的開放街區模式。街區制簡單而言就是不采用傳統圍墻分割的形式在城市規劃的道路旁直接進行住宅建設的一種城市建設布局形式。其中，四周由街道所圍繞而成的最小區塊——街區是城市規劃的關鍵元素，街區功能的多樣化也成為決定城市多樣物質空間的基礎。[1]

3.街區制和封閉住宅對比

街區制優點是可以增加公共道路和路網密度，街區制的顯在優勢是開放和融合，使居民享受更加便捷的生活服務；缺點是居住區樓下的車流增加、車速更快，增加了老人和小孩的交通安全隱患，增大了居住區的近噪音干擾，會降低居住的舒適度和生活品質并且物業管理模式出現適應困難局面。

（二）街區制模式實施意義

1.首要疏解交通壓力、細化路網密度

交通擁堵已經成為我國現代城市發展的致命缺陷，其直接或者間接影響了社會生產率和生活效率提高。交通擁堵現象在我國不是個別現象而是普遍存在，北京上海等一線城市因為資源限制、城市密度等原因而久堵不解，重慶等發展中城市則是受制于地理環境因素而直接拖了經濟發展的后腿，一些中部人口輸出大省由由于自身道路規劃跟不上交通需求而停滯不前。歸根到底，解決交通擁堵問題必須細化完善城市路網。交通規劃發展應當堅持主次結合、疏密有致，不僅要關注主干道的建設，還需要配套次級道路的完善。城市中次級道路對于交通壓力的疏解作用可以比擬人體的毛細血管對于主動脈血液循環的分壓作用。街區制模式將一部分住宅區道路公共化，大大增加城市交通路網密度，有效疏解交通壓力，促進城市效率提高。

2.街區功能復合化、提高建設土地利用率

封閉住宅模式割裂了建筑物的向外性，街區功能單一化，公共資源建設閑置，建設土地效用難以最大化。就當前我國具體國情而言，人口基數大、分布失衡，主要人口集中在東南區域一帶，微觀層面人口主要由農村向城市聚集，導致北上廣等一線城市存在嚴重資源缺口。由土地勘測規劃院發布的《全國城鎮土地利用數據匯總成果分析報告》資料顯示，2009—2014年，全國城鎮土地面積增加165萬公頃，增幅為22.8%，年均增長4.2%。增速總體呈逐漸放緩趨勢，年度增幅由2010年的4.7%下降至2014年的3.7%。在地類上，占比最高的為住宅用地，占33.2%，其次為工礦倉儲用地、公共管理與公共服務用地、交通運輸用地、商業服務用地。我國可利用的住宅土地逐漸減少帶來了住宅用地面積增幅放緩，同時公共用地面積呈降低趨勢。房價畸形只是當前困境的縮影，城市化進程中如何合理分配資源已迫在眉睫。封閉式住宅其內部資源僅供內部使用，割裂了資源的整體性，一方面資源緊缺，另一方面資源重復使用率低，加劇了資源的浪費。街區制將建筑物整合規劃，細化城市功能，整合優質資源，實現資源共享。同時街區制賦予了房地產開發模式組合的多樣性選擇，商住一體性設計增加了更多的臨街面積，這意味著商業功能增加，商業價值上升，也意味著城市內部與外部接觸界面增大，有利于城市的功能復合性增強，強化城市的新陳代謝功能，挖掘城市發展的潛力，旺盛城市的生命活力。城市容積率提高，建筑物臨街面增加，有益于建設高效便捷的現代城市文化。[1]

3.重建近鄰文化、開放接納彼此

封閉式住宅既隔離內外也割裂區域共同體內部。熟人社會一去不可追，但新時代下近鄰文化尚可重塑。街區制運用小地塊住宅建設、樓棟式物業管理，大大縮小了鄰里距離。拆除公眾內心的圍墻，有利于建設包容性和諧社會。

2 我國街區制模式當前局面及形成原因

（一）當前街區制模式阻礙

1.心理上的抗拒。《意見》出臺以后由于沒有適時加以正確宣傳，導致公眾理解出現嚴重偏差，也直接導致了公眾對于街區制模式的心理抵觸。將“街區制模式”直接解讀為“拆圍墻”，觸動了公民關于私權利神圣不可侵犯的警戒線。并且《意見》出臺悄無聲息，未經過廣泛的民意調查，缺乏程序民主和公眾參與決策，產生公眾的心理隔閡。以重慶市為例，在調查報告中顯示，對街區制了解的人員比例僅占總調查人口的18%，完全沒有街區制概念的人員比例占總調查人口的26%。這一數據明顯突出地方推行街區制階段宣傳效果欠缺。

2.法律上的爭議。街區制模式中關于已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開的要求，面臨諸多法律上的爭議。首先，法律爭議焦點主要圍繞《物權法》為核心的保護小區業主利益的現有法律規范體系展開。物權法規定，建筑區劃內的道路、綠地、公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。街區制將已建成的住在小區和單位大院打開，可能存在將原本業主們支付合理對價取得的集體私有空間公有化，而侵犯原本業主的產權。其次我國目前可適用調整街區制的法律規范主要有《物權法》《物業管理條例》《最高人民法院關于審理物業服務糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》和《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》等。[2]由于一般性法律法規尚不完備，在具體落實過程中可能出現法律空白或者適用漏洞。

3.物業管理不適應。改革開放初期，深圳沒有健全的城市基層組織，這直接決定當時從香港引入的物業管理模式承擔了社會管理和行政輔助職能，這一非社會化的物業管理模式一直延續至今，由于其固有缺陷（難以突破對物的管理范圍，承擔對人和社會的管理職能。）而不適應當前街區制改革要求。[3]

（二）深究當前局面的背后原因

1.基本國情是根本原因。中國長期處于社會主義初級階段的基本國情決定了我國當前推行街區制改革遇到阻礙。縱觀歐美國家成熟街區制發展經驗，不難發現歐美國家經濟水平發展較高，社會普遍富裕，普遍高福利政策，社區公共設施建設完備，分布均衡，作為街區制制度基礎的城市規劃具有科學性、系統性、穩定性、長期性等優勢。[4]與此相比，我國當前社會發展總體水平較低且發展不均衡，地域發展差距大，貧富差距大，社會公共設施建設尚待發展，街區制規劃水平較低。基于這一基本國情，開放小區建設易加重私有資源公有化矛盾，社會利益失衡。

2.程序未納入民意是直接原因。《意見》出臺激起大部分民眾反對，反映了我國人民當家做主意識建立，民意表達渠道及公眾參與管理決策平臺尚未發展成熟。國務院制定行政法規應先擬定草案并審查群眾的異議。公共政策的制定需要經過長時間的考量，法規制定機關與人民群眾之間應充分溝通和交流，交換意見。對比歐美國家，無論是在項目實施前收集民意還是在項目實施過程中，均采取自主自治治理模式，小區業主享有充分表達意見和對切身利益密切相關事項的表決權。尤其在社區安全管理方面，歐美許多城市都有由商家、志愿者組織、居民共同組成的社區互助巡邏隊、社區治安小組，以居民監測、鄰里守望方式保護社區安全。[4]

3 街區制模式如何落實

（一）落實街區制須把握原則

1.程序合法民主

街區制實施前民意調研，意見接納，試點階段措施實施都應堅持程序正當，政府在街區制推廣過程中限制過度行政干涉，行政合法合理。

2.規劃科學合理

規劃是否科學合理是街區制推廣的重要因素。尤其是世界各國都存在街區制實施經驗的現狀中，對于國外經驗不能照搬照抄，要結合中國國情和地方實際，聯系交通等具體情況整體宏觀規劃。規劃的合理在于規劃的適度，即小區開放不可過度，并非所有地區所有小區都須改建開放，按需改建達到目的即可。

3.逐步循序推進

目前街區制尚未全面推行，整體處于國家政策層面，地方試點推行階段，需要從法律、社會經濟、社會觀念、公共設施、治理模式等多方面逐步配套細化。首先街區制改革是一個系統化工程，從戰略層面，需要社會各個部門及群體予以配合。住建部陳政高部長在答記者問時指出，推廣街區制并不是“一刀切”，講的是“逐步打開”。“逐步”就是要分門別類、循序漸進，“打開”應該是因地制宜、采取多種方式，不是簡單的所謂“拆圍墻”[5]。立法機關應及時完善配套法律釋明法律爭議焦點，政府作為主要推廣主體，須區分責任，落實任務。規劃部門應著手結合地區實際，本著解決交通擁堵和公共資源浪費的目的整體規劃。市場主體（房地產開發公司和物業管理公司）應在政府相關部門引導下，適時提出完備開發模式和管理模式改革方案。公安部門應適當根據小區街區制開放導致的區域變化重新配置社區警力資源分布。其次，就街區制改革當前遇到阻礙設計整套解決方案，在立法層面解決業主和產權糾紛，財政補償，細化解決小區安全問題，物業管理、公共配套設施、公共資源享有和維護問題。最后，實踐是檢驗真理的唯一標準，任何改革都免不了摸著石頭過河，理論聯系實際，堅持試點先行，積累經驗，逐步推行。[6]

4.利益均衡保護

街區制建設應當首先考慮到絕大多數人的利益，尤其在貧富差距較大的基本國情下，不能偏顧一方利益，加劇社會階層分化和社會不穩定因素。尤其改建封閉式住宅小區時，遵循市場經濟的自然規律，讓市場發揮作用。尊重民眾意愿，政府干預應適度，綜合交通等多方面需求考慮界限。樹立正確改革觀念，不能將封閉式住宅模式全盤否定，[7]統一改造成街區制開放模式，對于城市邊緣地區，既無交通需求也無公共資源共享必要的高檔社區（如別墅），因為地理位置處于郊區，暫時不用強制規劃改建。

5.因地制宜發展

（1）不同城市不同策略。中國地域遼闊，在行政治理上要保持方向的統一，具體落實依靠地方自力更生。從自然環境而言，東部和西部由于在地勢、地形、水資源、人口密度、氣候等方面的顯著差異，其進行建設規劃必然側重不同。從社會發展層面而言，北上廣等一線城市與國內二三線城市因為發展需求、基礎配套設施、后期建設資金和人口結構素質等方面差異必然無法統一街區制建設思路和基本方案。

（2）不同小區按需定制。首先老新小區區別規劃。新小區采取街區制建設社會接受度較高，面臨阻礙較小。人們是否接受新式小區大部分可以交由市場作用，不會侵犯民眾過多的既得利益。老小區也就是已建小區，由于涉及業主的權益，公共資源和私有資源會產生一定的沖突，公眾對于私有權利的維護可能阻礙街區制推廣，所以已建小區街區制改造更要求充分考慮公私利益均衡，準確定位“公共利益”邊界。其次并非所有小區都具備街區制建設的條件。住宅小區面積、地理位置、小區道路等情況差異明顯，不同小區內部道路公共化必要性和可行性存在差異，即使是同一個小區內部也存在差異。

（二）具體措施

1.破除心理藩籬

（1）程序上征求民意。各個地方在實施街區制模式之前應展開全面調研，搜集民生民情，拓寬民意表達渠道，提高公眾參與決策面，制定合理街區制實施標準，公布標準之后再實施具體規劃。加強街區制宣傳力度，及時對民眾的誤解主動釋明。

（2）以事實說服大眾。街區制在民眾觀念里尚屬于新興事物，只有科學規劃好街區制典例，街區制模式實際發揮作用才能有效說服大眾。以政策推動實施，具體進展由市場自由作用，尤其在部分城市新區或者開發區推行時，由市場杠桿作用顯示的房價和銷售現狀來驗證街區制效果。以公帶私，先易后難，自上而下，建議部分有條件的高校、機關大院等政府機構和事業單位等率先打開圍墻，為街區制改革樹立榜樣，事實勝于雄辯。[7]

2.維護利益均衡

（1）私有空間利益保護。小區道路公共化必然會帶來私有空間和公共利益的矛盾，因此，在交通路網設計中尤為著重私有利益的維護。采用“曲徑通幽”的路網設計模式不失為一個有效方案，小區內道路科學規劃好主次，毛細血管式的路網體系可以將社區內部的次級道路與城市主干道加以折線連接遮擋，避免直接貫穿設計，維護社區內的寧靜。以折線代替直線連接可以形成一定的視線遮蔽，讓司機一條城市主干道上難以直接窺見社區內具體情形，對外部車輛干擾社區起到了一定程度的阻擋緩沖效用。折線連接可以很好避免了一些外部車輛出于好奇心理而穿越社區給社區居民生活帶來的干擾，平衡公共利益與私有空間利益。

（2）公共設施分散化。封閉住宅模式下的小區公共設施有小區業主承擔成本和維護責任，公共設施的品質影響了小區業主的生活品質也決定了小區業主是否會為公共設施買單。打開已建成小區的過程中，小區內公共設施勢必也將服務于社會大眾，大量人員過于集中的適用設施，但是維護成本卻由業主承擔必然產生權利義務的不對等性。此時可以適當將公共設施（如休閑健身娛樂設施）伴隨著小地塊改革配套改革，微小化公共設施建設區域，公共設施分散化分布，既能控制人流聚集，方便管理和安全保障。

（3）私有利益公共化合理補償。已建成小區業主支付合理對價取得對小區土地附有期限的使用權和對房產享有的占有、使用、收益、處分的所有權。這些權利由我國《憲法》和《物權法》加以保障。當前封閉式住宅模式下，業主對小區建筑的共有部分（小區綠地、道路、停車位等）享有共同共有的合法權利。開放街區制模式改建，業主對小區建筑共有部分享有的權利受到公共利益限制，私有財產由私變公，小區業主支付的合理對價得不到補償必然會阻礙街區制推廣的合法性基礎。因此，推廣街區制改建必須處理好私有利益公共化的合理補償。在我國，政府應統籌私有利益公共化合理補償。首先，有法可依，修訂完善現行法律法規以配套街區制推行，國務院應當以統一形式確定街區制改建中私有利益合理補償標準，明確公共利益界定標準和程序制度。其次，有法必依，在地方政府推行落實過程中，由地方政府根據實際情況適當調整，進一步具體明確合理補償主體、對象、范圍、價格、程序等，但不得突破國務院統一的標準的合理底線。[7]

（4）污染治理。一方面，小區道路公共化帶來的一個負面影響是噪音污染。針對噪音污染，除了可以限定小區道路出入車輛車型、時速，還應該限制鳴笛，并且劃定夜間禁止外來車輛通行范圍，在道路規劃建設方面，綜合設計人車混行、人車分流制度、保留或者新建人行道，目的是為了隔斷噪音。另一方面，小區公共區域的環境污染問題應該落實責任主體，街區制改革會倒逼傳統物業管理模式改革，原先由物業管理負責的環境保潔工作，由小區業主支付費用的方式必然不適應公共化局面。只有通過政府適當為公共利益承擔成本、物業公司應市場要求調整管理模式，物業管理老舊設施及時換新，監控管理設施覆蓋，才能有助于街區制模式推廣。

3.保障安全定大局

（1）交通安全。小區內道路應制定限速、限行標準，控制車流量為維護社區內交通安全。在英國，規定社區內及附近道路車速控制在每小時20英里，而美國芝加哥則將社區道路上車輛限速為25英里每小時。

（2）居住安全。

①小區治理模式改革；原來的治理模式基本單元在開放小區后會相應改變，客觀上，原來的小區區域已經被劃分片段化，采取樓棟為治理單位更為適應現狀。設立門禁之類管理措施可以正常實施，以保證居住安全，選擇在一棟樓或者同地塊相鄰幾棟樓之前設立基本管理模式，配備門禁系統和安保人員。

②技術設備適當分攤人力安保壓力；開放小區中不安全、不穩定因素增多，物業安保由于公共區域劃分而出現區域混亂，加上物業安保人力資源和素質存在不均衡和欠缺，完善覆蓋監控設施和報警等安全設施是必要配套措施。歐美國家逐步實現警務前移，針對小區內安全問題進行直接回應，增加小區警力部署，完善小區警務發展，在美國很多地區都逐漸設立區域固定、責任具體明確的社區步行巡警。[4]這種制度的發展結合中國具體國情而言實施難度較大，首先中國人口密度大，分布密集，小區普及這種制度會導致警力需求大，其次警力資源緊張且我國警察職責范圍廣，任務重，難以集中在小區安全維護區域中。但是取其精華，我們在警力配置中結合小區地域位置、交通狀況、人員密度、周圍環境來合理細分責任區域。政府應該結合當地實際，在警力資源不足的客觀制約下，適當弱化“大包大攬”的管理者角色，適當放權，做好政策性引導和安保市場管理工作，將政府權責清單中可通過購買服務實現的職責以簽訂服務合同形式賦予物業服務或者專業安保等公司，充分發揮物業服務或者專業安保等公司的安保專業服務能力，發揮市場能動性的同時要做好宏觀監管措施，對于此類物業服務和專業安保公司的市場資質進行必要審查，提高市場準入標準。[7]

5 結論

街區制改建工程是一個系統性工程，也綜合了社會學、法學、管理學等多方面專業知識。無論是推行程序還是推行實體內容都應當立法先行，以合法性為底線。在中央宏觀政策指導下，程序正當合法和具體法律法規統一完備基礎上，借鑒國外經驗，地方在推行過程中結合地方實際，因地制宜，循序漸進，逐步推行，平衡利益保護，尊重民意。

參考文獻

[1]劉偉徐曉童淺談開放街區制度的可實施性意見[J]科技經濟與管理科學2016

[2]劉奕彤街區制改革中《物權法》面臨的困境與出路[J]南陽師范學院學報（社會科學版）2017

[3]李國慶日本街區治理的經驗與啟示[J]域外觀察

[4]陳偲歐美國家這樣發展街區制[N]學習時報201603

[5]朱云開.街區制不能簡單理解為“拆圍墻”[J].黨政視野，2016（3）

[6]王格芳街區制改革具有精神層面意義[N]大眾日報

[7]朱玳萱從“小區制”到“街區制”：行政公權力介入的法理分析[J].深圳大學學報（人文社會科學版）2016（33）

作者簡介

童超越（1995-），女，漢族，安徽蕪湖，本科，學生，民商法。

羅雨琪（1996-），女，漢族，重慶北碚，本科，學生，民商法。

龍歡（1995-），女，漢族，安徽安慶，本科，學生，民商法。

注：西南政法大學創新創業訓練項目