村莊規劃中非政府組織參與的形式選擇與實踐

龔丹丹

摘 要：針對我國當前鄉村規劃領域缺乏有效的主體參與，政府、公眾之間礙于權力和權利的沖突，互動合作匱乏。本文分析了非政府組織在規劃管理中的角色影響力，以成都鄉村規劃師這一制度經驗入手，重點探討非政府組織在參與村莊規劃中的形式選擇，倡導建立志愿者組織這種溝通橋梁，以正確引導行政管理部門，公眾，設計部門更加有效地參與城市規劃的決策和管理。

關鍵詞：鄉村規劃；非政府組織；形式選擇；志愿者組織

0 引言

近年來，隨著美麗鄉村建設的不斷推進，村莊規劃在農村建設中的先導作用愈發凸顯。再加上中國公共管理體制的改革，要求將單一自上而下的傳統公共決策逐步轉變到公眾參與型、雙向互動合作型決策。村民作為新農村建設的受益主體，必然要參與到村莊規劃的編制實施中。但由于在村莊規劃中，政府管理部門單方主導現象嚴重，而村民參與村莊規劃的現實條件比較嚴峻，村民參與權的主動放棄和被動剝奪的情況比較普遍。因此，在村莊規劃中，如何協調參與者利益，建構多方參與互動的橋梁成為一個急需解決的問題。

1 非政府組織的概念

目前，由于強調重點和角度的不同，對于非政府組織的定義，在不同的國家或地區有著不同的稱謂，如“第三部門”、“非營利組織”、“獨立部門”、“志愿組織”等。非政府組織是介于政府與市場之外的龐大的社會組織體系，主要在政府和社會公眾之間起著中介橋梁作用。

在我國，政府一般將非政府組織稱作民間組織。它通常是不以贏利為目的的，非政治性的、相對獨立的，主要以研究社會發展政策、參與社會事務、服務公眾為主要工作的組織[1]。

2 非政府組織的影響力

在規劃領域，非政府組織發展較晚且數量較少。組織中以專業人員為主，主要以專業知識向公眾提供技術支持，幫助公眾理解政府規劃意向。同時承擔社會工作者的角色，協助政府調查社區狀況、了解公眾需求，向政府機構提出困難，申請建設改造資金。例如，1999年，臺北市創立“社區規劃師制度”以及2001年，深圳市的“顧問規劃師制度”，意在鼓勵具有專業知識、熟識當地現狀、熱衷志愿工作的專業者走入社區，為社區提供專業咨詢服務。

3 非政府組織參與村莊規劃的實踐情況——成都的“鄉村規劃師”

與發達國從時間和環境分析，鄉村規劃師制度的啟動源于汶川地震后農村住房重建的督導員模式[2]。2008年10月，成都市政府從規劃國土、房管等市級部門調派大約 150 個工作人員以督導員的身份派駐到都江堰市、彭州市、崇州市、大邑縣等災后重建鄉鎮，幫助當地開展農村住房重建工作。調派的政府人員均是熟悉業務、懂專業技術的干部，是一股投入到鄉村的堅實力量[3]。督導員模式的建立深深地影響了鄉村的發展，同時為鄉村規劃師制度的建立奠定了基礎。

4村莊規劃中非政府組織參與的形式選擇建議

鑒于前文關于非政府祖師的分析，同時總結其他地區實踐經驗，筆者認為在條件成熟的地區進行非政府組織的試點和嘗試，成立“鄉愁志愿者組織”，使更多的具有鄉村情懷的專業人才通過這種非政府組織參與到規劃管理和農村建設當中來。

4.1組織定位與架構

鄉愁志愿者組織致力于在中國農村地區向政府部門和公眾提供高質量、專業、靈活、低成本的志愿者項目。組織通過志愿者活動向鄉村地區提供相關服務和支持

在組織架構及成員組成方面，借鑒鄉村規劃師經驗，按10%組織成員占比，聘任鄉村規劃師作為核心成員，其余90%為其他機構志愿者和個人志愿者兼職，如圖4-1。

4.2成員要求

組織成員需要具備怎樣的素質，滿足怎樣的標準，是一個很難定量的問題。比較和借鑒社區規劃師和鄉村規劃師的遴選，鄉愁志愿者組織成員的篩選則更為復雜和艱巨。與前兩者相比，組織成員以志愿服務為主，需要的專業知識面更廣，薪酬、身份等很難定位具體標準。如果要求標準過低，則很可能達不到組織的定位和預期的目標；如果標準過高，則很可能導致志愿者隊伍的不穩定，難以持久發展。

筆者經過反復考量，認為遴選成員不僅要從個人的專業技能、學歷、年齡等方面進行了可以量化的規定，也應該重點考慮整個團隊成員的合作能力。

4.2.1成員基本條件

組織成員必須有強大的鄉村情懷；具備大專以上學歷，在校大學生優先考慮；了解知曉其服務地區村莊基本的人文風俗，具備公眾利益價值觀；核心成員專業知識宜涉及廣泛，以社會學專業和規劃專業為主；成員有明確分工；溝通協調能力較強，具有較強的合作精神。

4.2.2成員權利和義務

成員有接受志愿者組織基本知識和服務技能培訓的權利培訓；成員享有監督、建議、批評、出入組織自由的權利。同時，成員在法律法規規定的范圍內開展鄉村規劃和建設服務；完成志愿者組織安排的服務工作等。

4.2.3保障機制

組織活動的經費可接受社會捐贈和資助。任何單位和個人不得侵占、私分或挪用。組織日常運轉按我國非政府組織相關管理規定給與保障。成員報酬方面，建議組織內除核心成員為專職，其他成員皆以志愿者角色參與鄉村規劃和建設。志愿服務期間餐費和交通費的給予適當補貼。

4.3工作階段與內容

組織總體的工作主要是安排成員深入公眾，從事咨詢和信息活動；溝通規劃師，協助規劃設計工作；提供專業經驗，影響政府決策。

總之，非政府組織在參與鄉村規劃的過程中，協調自上而下的權力和自下而上的權利是關鍵，保證性息渠道的暢通，代表弱勢群體的利益。

5小結

村莊規劃的管理和實施，關系到農村地區的長遠發展和農民的切身利益，它既是政府的職責，也是公眾的利益。因此，非政府組織應該履行其應有的權利和義務，充分發揮橋梁和紐帶的作用，以推動規劃民主決策和公眾參與的深層次發展[4]。農村規劃中的非政府組織的參與，其本質是為實現村莊持續發展、實現農民利益創造條件。我國村莊規劃中的各主體參與機制尚處于探索階段，面臨主體互動匱乏、方式過于簡單等不足。因此，融合政治學、社會學、規劃學等多學科，在鄉村規劃過程中，構建非政府組織參與機制，使農村建設走向開放、協同、合作的未來，如圖5-1。

參考文獻

[1]張暉.非政府組織興起的背景和理論依據.陜西行政學院學報.2008，62—64.

[2]成都市災后城鄉住房重建工作領導小組辦公室.災后城鄉住房重建資料匯編（四）.成都，2009.

[3]張惜秒.成都市鄉村規劃師制度研究.清華大學.碩士學位論文.2013，12.

[4]陳乃華.非政府組織在規劃管理體系中的作用—以社區規劃師制度為例.城市規劃.2009，07.

（作者單位：蘇交科集團股份有限公司）