陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP模式研究

李冠杰

咸陽師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 咸陽 712000

陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP模式研究

李冠杰

咸陽師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 咸陽 712000

近年來，PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理領(lǐng)域的做法在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已較為普遍。對(duì)比中西部地區(qū)的陜西省，PPP模式在農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理中的應(yīng)用仍存在項(xiàng)目數(shù)量少、投資額度低、運(yùn)作不規(guī)范及參與主體欠缺等諸多不足。在今后的實(shí)踐中，把握農(nóng)民需求、加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃、健全保障機(jī)制、鼓勵(lì)民間投資應(yīng)成為工作重點(diǎn)，以保證PPP模式的良好運(yùn)作與推進(jìn)力度。

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施；治理；PPP模式；陜西省

為推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高運(yùn)營(yíng)效率，近年來陜西省政府出臺(tái)了強(qiáng)有力的措施，力求實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共資源配置的均等化。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面，陜西省提出將農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化視域，以此完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理體制機(jī)制。然而，政府作為農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的單一供給主體，由于所掌握公共資源的有限性，導(dǎo)致其在提供環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)方面難以取得令人滿意的效果和目的，創(chuàng)新陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的新路徑已勢(shì)在必行。

一、引言

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是指既能夠滿足居民家庭日常生活內(nèi)部需求、又能夠滿足區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展外部需求的環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括供水設(shè)施、生活垃圾處理設(shè)施以及生活污水處理設(shè)施。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理內(nèi)容豐富，包括設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)全過程；農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理主體多元，政府、私營(yíng)部門、第三方組織相互聯(lián)系并各自發(fā)揮著重要作用。PPP模式，即“公私部門伙伴關(guān)系”治理模式，是指公共部門與私營(yíng)部門相互合作構(gòu)建戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以提供環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的治理模式[1-2]。PPP模式運(yùn)作中，公共部門通過契約督促、約束私營(yíng)部門按照規(guī)定的質(zhì)量與數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)提供環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)，公共部門分期支付相關(guān)費(fèi)用；私營(yíng)部門通過契約確定預(yù)期收益，并享受公共部門提供的融資便利[3]。PPP模式的本質(zhì)在于合作共贏，公共部門依托私營(yíng)部門提高環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，私營(yíng)部門借助公共部門降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。通過合作，雙方共享收益、共擔(dān)責(zé)任。PPP模式最突出的作用在于改變了傳統(tǒng)行政體制下政府提供環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一性與主導(dǎo)性，從而為供給主體多元化和供給責(zé)任多樣化的實(shí)現(xiàn)提供了條件與可能[4]。本文以陜西省為例，結(jié)合地方實(shí)際，探討陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP模式應(yīng)用中的問題及解決對(duì)策。

二、陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年11月，陜西省政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目中，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的共10個(gè)(含尚未簽約項(xiàng)目2個(gè))，占陜西省PPP項(xiàng)目總量的1%；總投資181719萬元，占陜西省PPP項(xiàng)目總投資額的0.19%；從地域上看，陜南區(qū)域占7個(gè)，關(guān)中區(qū)域僅有3個(gè)；從類型上看，涉及農(nóng)村生活污水處理的共8個(gè)，生活垃圾處理的1個(gè)，綜合處理的1個(gè)。項(xiàng)目具體名稱及建設(shè)內(nèi)容見表1：

表1 2015—2017年陜西省農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP項(xiàng)目一覽表

數(shù)據(jù)來源：陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)PPP項(xiàng)目庫(kù)。

以上農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP項(xiàng)目均屬于新建項(xiàng)目，全部采用BOT操作模式。管理方面，為規(guī)范項(xiàng)目管理、加快項(xiàng)目實(shí)施，陜西省發(fā)展改革委員會(huì)根據(jù)《陜西省政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目庫(kù)管理暫行辦法》，對(duì)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌推進(jìn)。目前，已簽約的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP項(xiàng)目運(yùn)行良好，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益初步顯現(xiàn)。

三、陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP模式應(yīng)用中存在的問題

(一)PPP模式在陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理中應(yīng)用不足

通過《陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)PPP項(xiàng)目庫(kù)》數(shù)據(jù)資料可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域PPP項(xiàng)目數(shù)量及其投資額在全部社會(huì)公開發(fā)布的PPP項(xiàng)目中占比較低。其中，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目數(shù)量及其投資額在全部生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目中占比更低。陜西省生態(tài)環(huán)境治理PPP模式大多集中在水面恢復(fù)、水域治理、綠地林帶、濕地景觀、休閑產(chǎn)業(yè)、觀光度假、旅游設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)以及城市市區(qū)、新區(qū)、工業(yè)園區(qū)污水處理和垃圾焚燒等項(xiàng)目建設(shè)上，而應(yīng)用于農(nóng)村生活污水處理、生活垃圾處理及飲用水水源地污染治理的項(xiàng)目數(shù)量少、投資額度低，PPP模式的效用尚未真正體現(xiàn)。

(二)PPP模式在陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理中運(yùn)作不規(guī)范

首先，管理層面缺乏對(duì)“公私部門伙伴關(guān)系”PPP模式作用和重要性的正確認(rèn)識(shí)，對(duì)PPP項(xiàng)目規(guī)劃、融資、策劃、監(jiān)管等具體業(yè)務(wù)的開展不清楚、不熟悉、不到位，容易出現(xiàn)項(xiàng)目操作混亂、中途夭折或建成后廢棄，導(dǎo)致資源浪費(fèi)；其次，與其他領(lǐng)域相比，陜西省針對(duì)生態(tài)環(huán)境治理尤其是農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP模式的政策、法規(guī)、制度尚不完善、不健全，雙方對(duì)項(xiàng)目合同的認(rèn)定、權(quán)利義務(wù)、產(chǎn)權(quán)界定、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等方面的要求與標(biāo)準(zhǔn)存在差異，政府可能出現(xiàn)越位、缺位，而私營(yíng)部門又難以尋找合適的訴求途徑，影響了私營(yíng)資金進(jìn)入的積極性；最后，政府作為PPP項(xiàng)目的規(guī)劃者和監(jiān)管者，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題、農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊迫性的認(rèn)識(shí)以及相關(guān)PPP項(xiàng)目的支持與推進(jìn)力度不夠，在一定程度上限制了農(nóng)村環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的多元化提供。

(三)PPP模式在陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理中參與主體欠缺

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是以滿足農(nóng)民實(shí)際環(huán)境需求、保障農(nóng)民飲用水安全、解決農(nóng)戶戶內(nèi)污水排放和垃圾收集、改善農(nóng)民家庭生活衛(wèi)生狀況、提高農(nóng)村地區(qū)整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為目的的?！耙赞r(nóng)民為本”、“滿足農(nóng)民最迫切需求”、“看農(nóng)民滿意不滿意”是農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的根本標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，以“公私合營(yíng)”特征的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP項(xiàng)目，私營(yíng)部門考慮的重點(diǎn)往往是如何最大程度地獲取政府優(yōu)惠、如何使利潤(rùn)最大化、如何盡快回收投資；公共部門考慮的則是如何減少財(cái)政開支、如何避免瑣事纏身。農(nóng)民主體地位在農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理中體現(xiàn)較少，農(nóng)民參與如何保障、農(nóng)民需求如何滿足、設(shè)施建設(shè)如何因地制宜、農(nóng)民權(quán)益如何維護(hù)，仍需要在PPP項(xiàng)目規(guī)劃、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等環(huán)節(jié)中及時(shí)并有力體現(xiàn)。

四、陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP模式應(yīng)用的建議與對(duì)策

(一)把握農(nóng)民需求

農(nóng)民對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求是第一位的，也是最重要的[5]，應(yīng)依據(jù)農(nóng)民實(shí)際需求合理選擇適宜的PPP項(xiàng)目。為此，一是要搞清楚農(nóng)民需求的類型，是對(duì)供水設(shè)施的需求還是對(duì)污水或垃圾處理設(shè)施的需求；二是要了解農(nóng)民的需求程度及其對(duì)已有設(shè)施現(xiàn)狀的滿意度，以解決農(nóng)民當(dāng)前最緊迫的需求為主；三是要考慮地區(qū)差異，不同區(qū)域農(nóng)民需求不同，比如陜南區(qū)域農(nóng)民對(duì)生活污水處理設(shè)施的需求更為強(qiáng)烈；四是防止農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目推進(jìn)中的“政績(jī)工程”、“面子工程”，把有限的公共資源用到實(shí)處。

(二)加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃

一是要明確規(guī)劃的引領(lǐng)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，通過制定中、長(zhǎng)期規(guī)劃，計(jì)劃策劃未來3—5年的重大PPP項(xiàng)目，比如陜西省發(fā)展改革委籌劃的《PPP三年行動(dòng)計(jì)劃》等，并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H提出農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目有序開展的政策措施；二是要在規(guī)劃中突出農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性及PPP模式推進(jìn)的必要性和可行性，加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的支持與推進(jìn)力度；三是要在規(guī)劃中明確農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目操作模式的多樣性，BOT、BOO、BOOT、TOT或委托運(yùn)營(yíng)等有利于實(shí)現(xiàn)公私合作的方式都可以單獨(dú)或組成使用。

(三)健全保障機(jī)制

一是要不斷完善生態(tài)環(huán)境治理尤其是農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理PPP模式的政策、法規(guī)、制度，對(duì)合同內(nèi)容、產(chǎn)權(quán)界定、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、日常管理等作出明確規(guī)定，保證PPP模式良好運(yùn)作；二是加大宣傳力度，完善宣傳機(jī)制，做好省內(nèi)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)宣傳，提高PPP模式供給環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要性及價(jià)值；三是建立PPP工作人員定期培訓(xùn)機(jī)制，提升相關(guān)人員的業(yè)務(wù)技能和操作水平，為PPP項(xiàng)目的落地實(shí)操做好各項(xiàng)服務(wù)；四是健全農(nóng)村居民參與機(jī)制，在農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)農(nóng)民意愿，發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好廣大農(nóng)民的各項(xiàng)環(huán)境權(quán)益。

(四)鼓勵(lì)民間投資

一是通過政策支持、財(cái)政優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼等手段引導(dǎo)民間資本積極進(jìn)入農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理領(lǐng)域，發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)靈活、高效、創(chuàng)新及融資能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給效率；二是樹立平等合作理念、采用公開招標(biāo)方式以增強(qiáng)民營(yíng)投資者的信心，為民營(yíng)企業(yè)參與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造條件；三是按照“投資者受益”原則對(duì)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP合同中確定的價(jià)格方案進(jìn)行評(píng)估，并設(shè)置合理價(jià)格區(qū)間，降低項(xiàng)目運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，保證民營(yíng)企業(yè)營(yíng)利。

[1]肖海翔.“公私部門伙伴關(guān)系”模式：新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的新選擇[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2007，28(2)：19-22，39.

[2]韓美貴，蔡向陽，徐秀英等.不同類型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式選擇研究[J].工程管理學(xué)報(bào)，2016(4)：90-94.

[3]李冠杰.農(nóng)村污水治理政府組織實(shí)施模式創(chuàng)新[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2016(2)：39-42.

[4]李榮娟.生態(tài)文明視角下的我國(guó)生態(tài)縣建設(shè)研究[D].南昌大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015.

[5]李冠杰.重金屬污染條件下基層環(huán)境監(jiān)管體制研究[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2012.

陜西省教育廳科研計(jì)劃項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：15JK1791)；咸陽師范學(xué)院專項(xiàng)科研基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：13XSYK032)。

F

A

2095-4379-(2017)24-0034-03

李冠杰(1981-)，男，漢族，河南禹州人，博士，博士后，咸陽師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，講師，研究方向：農(nóng)村環(huán)境治理。