遼寧省采礦用地方式改革的實踐與探索

文遼寧省不動產登記中心 尚作為

遼寧省采礦用地方式改革的實踐與探索

文遼寧省不動產登記中心 尚作為

采礦用地方式改革是為了創新用地方式，促進耕地保護和土地合理利用，保護農民的合法權益，降低企業用地成本的一項用地制度改革。按照中央關于深化土地管理制度和使用制度改革的有關決定精神，為有效破解礦地矛盾，促進礦產資源合法開采，實現既滿足企業采礦用地的需要，又保護耕地，保障被占地農民不失地、少失地的目的，自2005年國土資源部在廣西廣西平果鋁土礦探索開展短期采礦用地方式改革試點以來，先后批復云南、內蒙古、山西、遼寧、廣西等省（區）開展采礦用地方式改革試點，探索采礦用地新的供地方式。2013年4月，國土資源部正式批準遼寧省以臨時用地的方式滿足采礦用地需要的采礦用地方式改革試點。遼寧省采礦用地方式改革試點涉及供地方式、審批制度、補償方式及退出機制等內容，創新了采礦用地取得方式和管理方式，促進土地資源節約集約利用和礦產資源合理開發利用，有效緩解遼寧省礦業發展面臨的用地矛盾，進一步規范了采礦用地管理。試點的實施取得了顯著的成效，積累了許多寶貴經驗，也暴露出一些問題，但在土地供需在土地供需矛盾日趨尖銳的大背景下，改革采礦用地管理制度，創新礦山節約集約用地模式，在試點工作開展過程中總結經驗，對有序推進采礦用地方式改革試點十分必要，也為解決各類礦山采礦用地問題起到了良好的示范作用。

一、試點概況

2013年4月，根據《國土資源部辦公廳關于遼寧省露天礦開展采礦用地方式改革試點的復函》（國土資廳函〔2013〕398號），國土資源部正式批準了遼寧省在撫順、本溪、阜新、朝陽和鞍山等市開展采礦用地方式改革試點。試點礦區總用地面積為377.1036公頃，其中：農用地249.711公頃，占66.2%；建設用地110.3611公頃，占29.3%；未利用地17.0315公頃，4.5%；農用地中耕地117.1705公頃，占農用地總面積的46.9%。試點礦區涉及5個市8個縣（市、區）11個鄉鎮17個行政村和2國有單位，共22宗地，囊括了9家礦山企業11個露天礦，其中鐵礦6座，煤礦2座，菱鎂礦、磷礦、膨潤土礦各1座。

遼寧省采礦用地方式改革的試點地區選擇了礦產資源豐富、開發前景好、適合開展采礦試點工作條件的縣（市）、區開展，礦種也僅限鐵、煤、黃金、菱鎂、油頁巖、硼、建筑用灰巖、花崗巖和沙石粘土等。申請開展采礦用地方式改革試點的礦山企業還必須同時滿足下列條件：一是試點礦山企業必須具備合法的采礦手續，并按規定繳納復墾保證金；二是試點礦區礦體埋藏較淺、傾斜度小、面積較大，適合露天開采；三是試點礦區采礦后可以復墾為耕地或恢復土地原農業用途；四是試點礦區采礦作業周期短，完成采礦和土地復墾的實施周期一般不超過五年。

遼寧省采礦用地方式改革試點按照試點申請、審查、確定、實施、驗收等五大步驟開展。在遵循企業、地方政府、農民三方自愿的原則基礎上，由縣級地方人民政府組織礦山企業按照《采礦用地方式改革試點方案編制與申報工作指南》的要求編制試點方案，逐級向遼寧省國土資源廳提出試點申請，遼寧省國土資源廳審查同意后報國土資源部批復后實施。

遼寧省采礦用地方式改革試點，旨在探索在不改變農村土地所有權性質、不改變土地規劃用途的前提下，以臨時用地的方式滿足采礦用地需要。試點主要內容包括：一是改革現行采礦用地供應方式。改變現行采礦用地必須申請使用國有建設用地的做法，對試點礦區范圍內的采礦用地，采取分期實施、分期供地、到期歸還的做法，以臨時用地方式使用農村集體土地。二是改革現行采礦用地審批制度。在試點范圍內，采礦用地涉及占用農村集體土地的，不轉不征，維持農村集體土地所有權性質和農村土地承包經營關系不變。采礦所需用地由采礦企業制定年度采礦用地計劃和復墾規劃，報遼寧省國土資源廳批準并報部備案后實施。三是改革現行采礦用地補償方式。納入試點的采礦用地補償，參照當地征地補償標準，按照采礦和復墾期限確定補償方式，在當地政府組織協調下，由采礦企業與農民簽訂補償合同，并按合同約定進行補償。四是建立采礦用地退出機制。采礦作業完成后，由礦山企業對臨時占用的土地完成復墾，驗收合格后交還原農村集體經濟組織或承包經營權人。

遼寧省采礦用地方式改革試點用地采取分期實施，各期從取得臨時用地批復后實施采礦作業開始到完成復墾還地結束，每個規劃期為5年。第一個規劃期內，取得臨時用地批復后實施采礦作業從2013年開始到2016年結束，復墾還地從2017年開始到2018年結束。截止2016年，試點實際用地面積62.2公頃，其中農用地38公頃，建設用地13公頃，未利用地11.2公頃。

二、試點成效

改革采礦用地方式，既符合黨的十八大提出的深化行政審批制度改革、創新行政管理方式的方向，又符合簡政放權、轉變職能的要求。通過開展遼寧省用地方式改革試點對原有采礦用地方式進行探索和突破，對于合理開發礦產資源，節約集約使用土地提供了一個良好的模式。試點具體成效突出表現為：一是有效化解采礦用地供應矛盾，破解了“有礦無地”這一難題。采礦用地一般用地面積較大，受制于地方用地指標、土地征收等政策，采礦用地基本不能與礦權同時獲得，甚至無法供給，造成合法采礦，違法用地的情況。通過采取臨時用地的方式供應采礦用地，改善了礦山企業取得土地的方式，降低了企業產出成本，提高了企業市場競爭力，促進了企業的發展，同時通過繳納稅收支持了當地經濟的發展。二是合理調整了政府、企業和農民三者利益關系，實現了利益共贏。原有的用地模式是政府、企業和農民之間的利益博弈，企業需要低成本占用土地，農民需要最大化實現自身土地價值，而政府即需要保障企業用地，促進經濟增長，也需要保護農民合法利益，三方之間關系復雜，矛盾重重。采礦用地方式改革試點可以良好的平衡了三方利益需求，保障了企業生產用地，增加了農民收益而又使農民不失去土地。三是切實保障農民合法土地利益，增加了農民收入。土地是農民賴以生存的根本，土地征收雖然使農民一次性得到了經濟補償，但失地農民就業和長久安置等問題始終是政府管理中的難題。采礦用地方式改革試點中，采礦用地占用前礦山企業與農民簽訂用地協議，給予農民的補償大大超過了土地的收益，采礦后及時復墾還地，既避免了因征地導致農民永久失地，又增加了農民的收益，無論從經濟效益和社會效益方面都是值得肯定的。四是節約集約利用了土地資源，促進礦產資源的開發利用。通過采取采礦臨時用地供地，縮短用地申報和土地利用周期，提高了礦山企業開發利用礦產資源的周期；采取邊開采邊復墾的模式，改變了采礦活動對環境破壞的不可逆狀況，促進礦山土地復墾和生態環境重建；采取規劃報批和批后監管，從制度上對采礦用地的批準、使用、復墾等環節進行有效約束，使采礦用地的使用集約化，促進了采礦企業節約使用采礦用地。

三、存在的問題

隨著遼寧省采礦用地方式改革試點的有序實施，改革試點的成效已經逐步顯現，但也暴露出一些需要關注的問題。

第一，受市場因素影響，試點實施緩慢。礦山企業的生產計劃一般根據礦產品的市場需求制定，如市場需求疲軟，礦產品價格低迷，生產利潤就會大幅降低，企業會減少開采量或者停采；如市場需求旺盛，企業會加大開采量，提前使用土地。近幾年來，受國際和國內經濟環境影響，礦產品需求量大幅下降，市場持續低迷，一些試點企業處于停產或者限產狀態，開采進度放緩或停滯，不能按原用地計劃按期實施，致使試點工作推進緩慢。

第二，用地成本飆升，用地糾紛顯現。一方面，按照采礦臨時用地試點方案的要求，試點企業除了需要一次性支付用地補償外，還需要交納復墾保障金、林地使用金、環境治理保障金等多項費用，面對國內經濟下行壓力，試點企業無力負擔高額費用，暫緩辦理相關用地手續，致使試點工作推進緩慢。另一方面，由于征地補償新標準政策的實施，農民集體對土地租金與征地補償費概念認識不清，農民對租金期望較高，普遍要求提高租金，臨時用地補償的低標準和群眾的高期望值成為糾紛的根源。 第三，采礦生產周期長，復墾還地難度大。我省試點礦區均為露天開采，露天開采要求采礦作業面大，但我省單個試點礦區面積相對較小，有的礦藏深度及儲量較大，深度幾十米到幾百米不等，對地形地貌改變較大，開采和復墾周期較長，有的試點礦區用地在礦山整體閉坑前仍需作為采礦工作面和礦產運輸用地，致使企業很難在一個規劃期內完成采礦作業，并進行回填復墾還地。

第四，試點范圍和政策受限，違法用地猶存。合法規范使用采礦用地，促進礦產資源合理開發利用，是采礦用地方式改革的重要內容。而采礦用地主要包括采礦挖損占壓用地、直接服務于采礦生產建筑物及設施用地等多種類型，目前試點用地范圍僅限于采礦挖損用地，不包括直接服務于采礦生產建筑物及設施用地，無法完全滿足試點企業采礦用地的需求，會造成采礦用地中違法用地和合法用地混雜。此外，采礦用地還存在礦地審批不銜接、規劃不銜接、建設用地指標制約等問題。礦地審批不銜接，造成礦業權合法，土地使用權不合法，采礦活動無法開展或者違法用地情況多有發生；礦地規劃不銜接，造成規劃沖突，影響規劃實施效果。

四、政策建議

為有序推進遼寧省采礦用地方式改革試點，針對試點工作中存在的問題，提出如下建議：

第一，探索采礦用地區域化試點工作模式。目前，試點工作采取試點企業和所在地的縣級人民政府共同申請的模式開展，從試點礦區的采礦方式上看也僅限于露天開采，這很難滿足今后礦業發展用地的需求，也不便于各級政府對礦業發展用地的管理。因此，建議采取區域化試點模式開展試點工作。一是選取礦產資源豐富、開發前景好的縣（市、區）作為試點地區，先行先試，封閉運行；二是試點范圍應包括試點區域內的所有采礦企業；三是試點用地政策可暫時限定在采礦挖損、占壓用地范圍內，積累經驗后逐漸擴大試點用地政策適用范圍，對直接服務于采礦生產的永久性建筑物及其設施用地適用差別化用地政策；四是采礦用地方式改革試點是政府管理體制的改革，在試點實施過程中，工作主體應為各級人民政府，試點企業只是用地環節中按合同要求實施試點的用地單位。縣級人民政府應對試點實施的全程進行組織實施，制定工作制度和程序，監管企業依法生產、用地，依據合同按時完成土地復墾還地任務，對改革試點的成果進行綜合評價。只有明確試點實施主體，才能避免職責不清、分工不明確的問題，造成試點企業按自身利益需要自主用地無人監管局面。

第二，探索試點用地的補償方式。目前，試點僅采取用地補償的方式進行，土地權屬不發生變更，用地企業與土地權利人簽訂用地協議，支付用地補償后使用土地。隨著礦業發展用地方式改革的不斷深入，僅采取用地補償的方式遠遠不能滿足礦業發展用地的需要。因此，建議探索多形式的用地補償方式。一是對采用臨時用地管理的采礦用地涉及農村集體土地的，參照當地征地補償標準，按照采礦和復墾期限確定補償方式，也可以采取租賃農村集體土地等方式；二是對采用建設用地審批方式的采礦用地，不實行招拍掛出讓方式供地，可采取協議出讓的方式。對涉及農村集體土地的，可以不進行土地征收，采取租賃、聯營、土地入股等方式。三是如因不確定因素造成不能按約定期限復墾還地，超期后應按超出年度逐年補償方式對土地權利人進行補償。

第三，探索試點用地使用和復墾模式。目前，試點過只針對短期采礦用地方式進行改革，但滿足短期用地條件的采礦用地占總體礦業用地比例較小。因此，有必要對長期采礦用地進行試點改革。一是對已經符合土地利用總體規劃的長期采礦用地需占用未利用地的可直接按規定辦理征轉用地手續。二是長期采礦用地使用集體土地應“只轉慎征”，在是否辦理征地上應當首先尊重農民集體的意愿，建立起農民集體與礦業企業的直接協商機制，鼓勵農民集體采取投資入股、聯營、出租等方式為試點企業提供土地使用權。三是試點企業可以根據工礦廢棄地復墾利用的要求，對歷史遺留的工礦廢棄地以及交通、水利等基礎設施廢棄地進行復墾，與新增的礦業用地相掛鉤獲得土地使用權。四是允許試點企業按市場變化臨時申請暫緩用地、停止用地和延長試點用地周期。五是建立采礦用地復墾研究論證體系，根據采礦后土地實際情況因地制宜進行復墾，可以選擇復墾為耕地、林地、草地、坑塘水面等適合土地再利用的地類。

第四，探索完善采礦用地管理制度。一是對試點采礦用地采取差別化用地政策。對采礦挖損和占壓用地采用臨時用地的方式進行管理，臨時用地期限可視批準的采礦年限而定，采礦年限長的，可分期辦理；對直接服務于采礦生產的建筑物及設施用地，要根據占用地類不同采取區別對待，對不占用耕地等農用地的，可不受土地利用總體規劃和計劃指標的限制，對占用耕地等農用地的，須辦理農用地轉用，但可以不受土地利用總體規劃的限制。二是合理銜接礦產資源總體規劃與土地利用總體規劃。在縣級土地利用總體規劃修編過程中，結合礦產資源總體規劃，將勘查區塊和采礦用地范圍區納入土地利用總體規劃，為礦業用地做好空間預留。三是規范新立、整合礦山用地。新立、整合的礦山用地要嚴格論證、科學選址，在滿足生產工藝的前提下，要節約集約利用土地，優先使用現有存量建設用地；確需新增用地的，要優先選擇荒山、荒溝等未利用土地，不占或少占農用地，并按照單獨選擇項目用地依法辦理用地手續。四是完善礦業權報批會審制度，在劃定礦區范圍前對采礦用地的合法性提前把關。