從耕保補償機制到土地“特色整治”
——成都的探索、經(jīng)驗與成效

從耕保補償機制到土地“特色整治”
——成都的探索、經(jīng)驗與成效

近十年來，隨著西部兩大“重鎮(zhèn)”——重慶與成都的迅速崛起，人們舊日印象中那種經(jīng)濟發(fā)展由東往西漸次遲緩的局面正在被改寫。與之相應的，是其融合新的發(fā)展理念、結合本地實際大膽進行的一系列改革創(chuàng)新與實踐探索。

四川省成都市進行的土地相關制度改革，尤其是耕地保護的制度創(chuàng)新與實踐探索，就是顯著一例。

耕保基金，探索耕地保護的補償機制

2007年6月, 成都市被批準為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。為推進試驗區(qū)建設，成都市在運用行政和法律手段保護耕地的同時，結合農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路和辦法，大膽創(chuàng)新了耕地保護機制。2008年初，成都市委、市政府以1號文件的形式，明確提出“設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制”，在全國率先探索建立耕地保護的經(jīng)濟補償機制，對履行耕地保護責任的農(nóng)戶發(fā)放耕保基金。

目前，成都的耕保基金發(fā)放已運轉7年多，積累了諸多經(jīng)驗，也取得了良好的社會效益。截至2016年11月，成都已在全市253個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2667個村、3.2萬個村民小組開展了耕保基金發(fā)放工作，除已批準征收土地涉及的農(nóng)戶外，耕保基金覆蓋了全市農(nóng)村地區(qū)的所有農(nóng)戶。按照一般耕地300元/畝，基本農(nóng)田400元/畝的補貼標準，迄今已向170余萬戶農(nóng)戶累計發(fā)放耕保基金約120億元，涉及耕（園）地580余萬畝、耕地地塊約1000萬個，耕（園）地覆蓋率達76.32%。2011年-2015年，農(nóng)村居民直接使用耕保基金累計繳納養(yǎng)老保險14.43億元，累計繳納養(yǎng)老保險人次達200余萬；因參保繳費后取現(xiàn)（即間接繳費）、超齡人員取現(xiàn)、死亡取現(xiàn)、困難取現(xiàn)等兌付耕保基金74.72億元。

耕保基金制度的實施，是對耕地保護補償機制的探索與創(chuàng)新。成都在具體做法上，結合了這些年來進行的相關改革探索取得的實踐成果。一是把耕保基金制度作為農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的重要組成部分系統(tǒng)推進。二是明確部門分工，加強部門協(xié)作。市國土局負責耕保基金運作管理和制定年度分配方案，并會同市農(nóng)委劃定耕地保護的類別和對耕地保護責任落實情況進行監(jiān)督檢查；市財政局負責耕保基金的籌集和使用的監(jiān)督管理；市農(nóng)委負責耕保基金用于耕地流轉擔保和農(nóng)業(yè)保險的運作管理；市勞動保障局負責對承擔耕地保護責任的農(nóng)民養(yǎng)老保險的運作管理。三是耕保基金發(fā)放過程中嚴格執(zhí)行“5個一致”（土地、臺賬、證書、合同、耕保基金）的原則，保證耕保基金發(fā)放到承擔耕地保護責任的農(nóng)戶。四是應用現(xiàn)代信息技術建立了耕保基金管理系統(tǒng)，開通“96625”耕保基金熱線和“成都國土”微信公眾號，使農(nóng)戶可以在任意時間方便快捷地查詢個人耕保基金信息。五是優(yōu)化耕保基金發(fā)放流程，實現(xiàn)常態(tài)化管理。成都實行耕保基金制度的探索，一方面，提高了農(nóng)民保護耕地的責任意識，使農(nóng)戶也成為監(jiān)管力量之一。據(jù)統(tǒng)計，實行耕保基金制度后，成都市農(nóng)民通過撥打耕保基金熱線電話（96625）舉報違法占用耕地案件154起，涉及18個區(qū)（市）縣、163個村組、36931.29畝耕地。市國土部門根據(jù)群眾舉報及時進行了調(diào)查，對其中情況屬實的按規(guī)定進行了處理并停發(fā)耕保基金，由此建立起了耕保基金發(fā)放管理與土地執(zhí)法監(jiān)察的聯(lián)動機制，促進了違法用地“早發(fā)現(xiàn)、早預防、早查處”。

“小組微生”，開展土地的“特色整治”

2012年，成都市在總結過去近十年農(nóng)村土地整治經(jīng)驗做法的基礎上，拉開了新農(nóng)村建設的序幕。運用土地綜合整治平臺，成都在實踐中探索出了符合自身實際的土地特色整治——“小組微生”美麗新村建設模式。

“小組微生”具體指新村實行小規(guī)模聚居，因地制宜建設“緊湊型、低樓層、川西式”特色民居；組團式布局，農(nóng)居保持合理間距，配套完善基礎設施和公共服務設施，構建“10分鐘生產(chǎn)生活圈”；微田園風光，農(nóng)民房前屋后種植“小菜園、小花園、小果園”，方便生活、美化環(huán)境；生態(tài)化建設，注重生態(tài)資源的保護與利用以及傳統(tǒng)民俗文化的保護和傳承，體現(xiàn)鄉(xiāng)土味道和農(nóng)村特點。

迄今，成都全市3756個村已有1/3以上依托農(nóng)村土地綜合整治啟動了美麗新村建設，其中 123個已建成這樣的“小組微生”新農(nóng)村綜合體。

崇州市白頭鎮(zhèn)五星村是成都“小組微生”新農(nóng)村綜合體的一個縮影。五星村屬典型的農(nóng)業(yè)村，農(nóng)業(yè)種植業(yè)以水稻、小麥、油菜籽等為主，養(yǎng)殖業(yè)以家禽為主。當?shù)厮Y源豐富，林盤眾多，河流溝渠縱橫交錯，生態(tài)本底良好，但產(chǎn)業(yè)活力不足，附加值低，土地利用率低下。“小組微生”土地整治按照每個小組團20戶～30戶、一般不超過50戶的標準統(tǒng)一規(guī)劃建設“緊湊型、低樓層、川西式”特色民居，使全村人均集體建設用地面積從155m2降至60m2，極大地節(jié)約了土地資源。同時，結合當?shù)氐孛玻瑢嵭辛直P保護、微景觀再造、濕地保護，并建造稻田緩沖帶等措施，有效促進了農(nóng)民對耕地進行生態(tài)保護、提高土壤質量和肥力的意識。當?shù)乩习傩崭鶕?jù)歷代耕作的經(jīng)驗，在稻田中有意識地設置了過渡區(qū)域，從而達到分離農(nóng)田和道路的作用。稻田緩沖帶在攔截農(nóng)田養(yǎng)分流失、去除農(nóng)業(yè)面源污染方面發(fā)揮了十分積極有效的生態(tài)作用。

高標準農(nóng)田示范區(qū)，綜合建設帶來綜合成效

土地綜合整治給鄉(xiāng)村帶來的巨變是不言而喻的。成都邛崍市10萬畝高標準農(nóng)田糧經(jīng)產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū)，在建設高標準基本農(nóng)田過程中引入稻魚共生系統(tǒng)和種養(yǎng)循環(huán)系統(tǒng)，前者使水稻與田魚形成一種自我平衡生態(tài)體系，從而對生態(tài)環(huán)境起到保護作用，后者通過將生豬糞便標準化處理后再還田使用，從而提高農(nóng)田生態(tài)有機生產(chǎn)能力。

成都市耕保工作的基本成效：

一是與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結合，促進了耕保工作的經(jīng)濟效益與社會效益。二是與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展緊密結合，促進了耕保地區(qū)生產(chǎn)力的大發(fā)展。三是結合產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，促進了一、三產(chǎn)業(yè)的互動。立足一產(chǎn)、發(fā)展三產(chǎn)，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“價值產(chǎn)業(yè)鏈”。

成都有效保護耕地的基本經(jīng)驗

總體來看，成都市通過實踐探索與創(chuàng)新，在有效保護耕地方面，積累了以下經(jīng)驗：

機制創(chuàng)新。一是建立并運用經(jīng)濟激勵機制充分調(diào)動廣大農(nóng)民保護耕地的強烈責任意識與積極性。如耕保基金發(fā)放，補償機制探索等。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在全市范圍內(nèi)實行建設用地指標公開交易。農(nóng)民獲得的收益不得低于當年市政府公布的建設用地指標最低保護價。三是確立農(nóng)民主體地位，維護農(nóng)民合法權益。四是實行“持證準入”制度，鼓勵社會資本投投資農(nóng)村土地綜合整治。

規(guī)劃支撐。按照“全域成都”的理念，依據(jù)新一輪土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設總體規(guī)劃和新農(nóng)村建設規(guī)劃，編制土地整理規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤專項規(guī)劃，同時，同步規(guī)劃農(nóng)村新型社區(qū)點位，引導農(nóng)民集中居住。

項目支持。充分用好、用活國家給予的成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗區(qū)改革的相關政策，實現(xiàn)了保護耕地與推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有機融合。

產(chǎn)權政策支持。充分結合成都進行的農(nóng)村產(chǎn)權制度改革成果，通過“確權頒證”，以法律形式明確了農(nóng)民擁有的土地權利，通過“有序流轉”，以市場機制顯化土地實物和土地指標的價值。村集體經(jīng)濟組織將每戶宅基地使用權證統(tǒng)一收集，以組為單位統(tǒng)一辦理集體建設用地使用權證，將“小證”全部換為“大證”，保障集體經(jīng)濟組織在短時間內(nèi)籌集到資金。

整合資金投入。通過整合各部門的涉農(nóng)資金一并納入專項資金賬戶統(tǒng)一安排使用，綜合發(fā)揮各項資金的疊加效應。(中國土地)