法治何以成就善治？

摘要：“治道”指將國家治理好而必須遵循的規律和道理，又被稱為“善治之道”。時代不同，形勢不同，治道的具體內容也應有所不同，但無論治道的具體內容為何，法治都是善治必然必須之道。法治營造善治不可或缺的秩序，法治包容不同內容的治道，并支撐各種類型治道的實施。法治支撐強政府之道，既能約束政府權力，也能強化國家權力；法治支撐現代化強國之道，希望實現現代化的國家必然回避不了法制的現代化，必然離不開法治之路；法治支撐改革之道，歷史上成功的改革無不以厲行法治為支撐，當今中國的改革更需要用法治凝聚改革的共識，用法治支撐改革的深化。法治并非萬能，但有了法治，善治才有可能，法治與善治直接相關，密不可分。

關鍵詞：依法治國；治道；善治；法治；秩序；國家治理

中圖分類號：D9204文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）08-0037-04

基金項目：國家社科基金項目“法治視角下傳統中國隱性腐敗治理研究”（15BFX017）；江西省中國特色社會主義理論專項課題“法治中國：習近平總書記關于全面依法治國思想研究”階段性成果。

作者簡介：周永平（1979-），男，重慶人，博士，江西財經大學講師，研究方向：中國古代法律文化。

法治在中國已成為或者說已塑造成為全民共識，被確定為執政黨執政興國、實現國家治理現代化的偉大選擇，黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。”可以這么說，在主流社會的話語中，法治是當今中國的“治道”或“善治之道”。在理論意義上，究竟何為“治道”？法治與治道是什么關系？法治如何實現善治？本文擬就此展開論述。

一、治道并無一定之規

“治道”是中國傳統思想中的特有范疇。從詞義學角度講，“治道”是一個復合詞，由“治”和“道”兩個詞組成，“治”為修飾語，“道”為中心詞。“治”作動詞用，有“疏理”“打理”“辦理”“處理”“整理”“管理”之意，如“治兵”“治產”“治學”等用法，“治”還可以用作名詞和形容詞，與“亂”相對，指國家治理得當、清明有序的狀態，如“垂拱而治”“天下大治”等。道為名詞，是中國傳統思想的核心概念之一，有方法、技藝、道德、事理、規律等多重含義，但其最本真最高層次的意蘊是規律和準則，《老子》中有：“道可道，非常道。”《韓非子·主道》中有：“道者，萬物之始，是非之紀也。”指的都是不以人意志為轉移的事物運行的規律。把“治”和“道”結合起來組成“治道”一詞，首見于《墨子·兼愛》中：“今天下之士君子，忠實欲天下之富，而惡其貧，欲天下之治，而惡其亂，當兼相愛、交相利，此圣王之法，天下之治道也，不可不務為也。”此后，《管子·治國》曾提出“治國之道”的概念：“凡治國之道，必先富民。”《韓非子·八經》中有：“賞罰可用，則禁令可立而治道具矣。”《史記·秦始皇本紀》中有：“治道運行，諸產得宜，皆有法式。”《漢書·曹參傳》中有：“治道貴清凈而民自定。”《貞觀政要·求諫》載唐太宗言：“朕今志在君臣上下，各盡至公，共相切磋，以成治道。”北宋司馬光編撰的《資治通鑒》也正是因為宋神宗認定其“有鑒于往事，有資于治道”而得名。總之，在中國古代，治國有其道，“治道”就是指人們必須遵守的治國的一般規律和準則，也可以說是將國家治理好而必須遵循的規律和道理，“治道”之“治”，既可以作“治理”講，也可以作“治理得當、清明有序”講，因為人們治理國家當然是想把國家治理好，研究治道當然也是研究如何將國家治理好的治道，當然，不同的人、不同的學派所認可的治道大不相同。

“治道”在現代社會又被稱為“善治之道”。“善治”是當今學界的一個流行詞，善指事物的完好、圓滿狀態，治在這里為治理之義，所以“善治”就是“治”作為形容詞和名詞的含義，指國家治理得當、清明有序，當今學界探求的“善治之道”其實就是古代中國的“治道”，如俞可平教授認為，“善治是政府與公民對社會公共生活的共同管理，是國家與公民社會的良好合作，是兩者關系的最佳狀態”，善治有十個要素：合法性、法治、透明性、責任、回應、有效、參與、穩定、廉潔、公正。[1]張文顯教授認為，善治就是“良法善治”“和諧善治”，即“讓法律止于至善，讓社會臻于至善”，具體而言就是法律要做到“三個善待”，即善待個人、善待社會、善待自然，以此實現人與人的和諧、人與社會的和諧、人與自然的和諧。[2]世界銀行認為善治應當包括：健全的法治與守法觀念；擁有能正確公平執行公共支出的良好行政體系；政府高度負責；政策公開透明。國際經濟協會認為善治應當體現自主性、參與性、責任性、透明性和可預測性，英國海外發展局則認為善治應當包含四個要素：統治的合法性；明確的政治責任；專業的行政能力；尊重法律及人權。[3]十八屆三中、四中全會均提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，對此有學者也提出，國家治理現代化應將善治作為其理想模式而進行追求并作相應的制度安排，善治的過程“應當注意具體的實施程序”，“必須設置理想的言談程序以確保眾人的參與不至于流于形式”，“善治的運用應當考慮到作為其背景框架的法治主義”。 [4]

中國自古以來對治理國家之道有許多探索，甚如范忠信教授所言，“中國傳統政治法律學說所關注的，幾乎只是政令、政事問題”，[5]由此形成了一些關于治道的代表性觀點，如儒家主張王道，法家主張霸道，道家主張無為之道，墨家主張“天道”，后又有“霸王道雜之”的說法。當代中國以俞可平教授為代表，人們又認為善治之道是民主之道、和諧之道、公開透明之道、效率兼公平之道、尊重保護人權之道。這些觀點都自有其道理，但從根本上講，不同治道適應于不同的時勢。例如，相比嚴刑峻法、以力壓人的“霸道”，仁政愛民、以德服人的“王道”似乎更能尊重人的主體性，更具備道義正當性，可如果要治理的國家法制廢弛，政令不通，豪門權貴輕慢公府，則嚴刑峻法以力壓人的霸道要比以德服人的王道更為見效，《三國志·諸葛亮傳》記載劉備平蜀之初諸葛亮與法正辯論如何治蜀，諸葛亮認為：“寵之以位，位極則賤；順之以恩，恩竭則慢。所以致弊，實由于此。”認為治理當時的蜀地，要“威之以法”“限之以爵”，不可一味濫賞，之后的歷史發展證明諸葛亮的治蜀之道是正確的。當然，無視時勢的變遷，不顧民眾的承受能力，一味地實行霸道，也會帶來非常嚴重的后果，秦二世而亡就是個反面例子，嚴格來說，秦非亡于法家。商鞅變法，法家的霸道在秦國實行了那么久，秦國不但沒有亡，反成為戰國第一強國，因此秦朝二代而亡，其因不在法家，而在于攻守之勢已變，秦始皇父子卻仍以一味追求剛猛的法家霸道治國，自然其亡可待。

總之，不審勢即寬嚴皆誤，時代不同，形勢不同，治道的具體內容也應有所不同。以當代中國來說，改革開放初期可強調效率，鼓勵一部分人先富起來，可在貧富日益分化的當今，是否應當對分配公正給予更多的重視？以往國人權利意識淡薄，不知、不敢維護自己的正當權益，所以倡導、鼓勵維權，可如今國人權利意識不再淡薄，卻對自己應當承擔的義務、責任一味推卸逃避，父母不教，子女不養，師道淪喪，弟子囂囂無禮，是否應當更多提倡一下“認真對待義務”？正所謂，權不可預設，變不可先圖，與時遷移，應物變化，從歷史變遷的角度來看，治道的具體內容并無一定之規。

二、法治的秩序之道

無論治道的具體內容為何，法治都是善治必然必須之道。首先，法治營造秩序，而秩序是善治之根本前提。人類社會的秩序指通過規范手段調節的人與人關系的一種有序狀態，主要表現為個人角色、地位的確定性，個人與個人、個人與團體、團體與團體之間相互關系的連續性、一致性和協調性。秩序為人類生存與發展不可或缺，有了秩序，人與人之間才會有可以遵循的明確界限，社會的運行方能有條不紊，個人才可能處于安全的狀態，免受侵掠傷害，或一旦遭受侵害便能通過相應途徑挽回損失；有了秩序，個人的生活才可能處于有序的狀態，通過獲得參與社會的行為準則，對自己行為的前景做出比較準確的預測和調控，提升參與社會和實施行為的效率或收益，降低行為選擇的成本，減少行為選擇的錯誤及其帶來的損失和挫折，從而盡可能實現自己的愿望和追求；有了必要的秩序，紛爭方能平息，混亂方能止住，國家與社會長期的穩定和持續發展才變得有可能。總之，人類之所以區別于動物主要在于他的社會性，這種社會性表現為一種有序的生活，一種將人與人連接和維系在一起的秩序。

在人類歷史上，經濟發展、社會進步、文化繁榮總是與必要和穩定的秩序尤其是政治秩序相傍，而伴隨著秩序解體的必然是經濟、社會、文化破壞與倒退。羅馬帝國鼎盛時期其經濟文化何其繁榮，日耳曼人的入侵摧毀了帝國的統治，也摧毀了西歐的經濟與文化，整個西歐一度陷入分崩離析、愚昧落后的黑暗時代。30年的玫瑰戰爭給英國社會造成巨大破壞，而在都鐸王朝的強力統治下，英國的資本主義獲得迅速發展，為之后的世界帝國奠定了基礎。同樣，在中國歷史上，那些膾炙人口的盛世首先都是秩序穩定的治世，文景之治、開皇之治、貞觀之治、開元之治、仁宣之治無不如此，而每當朝代更迭之際，秩序解體，社會經濟文化水平必然發生重大倒退，治則盛，亂必衰，古代中國就是在這一治一亂、一盛一衰中循環。當然，秩序并不是一切，國家的繁榮發展也不一定意味著個體的自由與幸福，但在一個秩序解體的社會，國既已不國，個人又還有何自由與幸福可言！對少數野心家來說，秩序解體的亂世意味著機遇，可對大多數普通民眾來說，亂世意味著殺戮、饑荒、顛沛流離、易子而食，“興，百姓苦；亡，百姓苦”，普通民眾確實未必能從所謂的盛世中收獲多少幸福，可一旦亂世來臨，他們必定是最大的最主要的受害者。長期處在和平安寧社會中的人或許對秩序帶來的安全感受不深，甚至會認為嚴格的秩序限制了他們放縱自我的自由，可一旦秩序解體亂世來臨，他們一定會充分體會到“寧為盛世犬，勿為亂世人”的深意。西哲言，“人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序”，[6]有秩序而無自由，人是奴隸，有自由無秩序，人連奴隸都不如，這種自由也不是真正的自由。從這個意義上說，最壞的政府并不是壓制個人自由的政府，而是無法維系一定秩序、進行有效統治的無能政府，而這正是古往今來治道應該首先解決的問題。

一般來說，作為一種抽象的客觀存在，秩序的基本構成要素包括規則、價值取向、外在條件、集體目標等，其中規則是社會秩序的內核，沒有規矩不成方圓，沒有規則不成秩序，而在所有形成秩序的規則中，法律被公認是最重要的治理規則，禁忌可以基本滿足原始社會氏族內部秩序的需要，教義可以基本滿足宗教團體內部秩序的需要，甚至在政黨內部，紀律也可以大部分滿足其內部秩序的需要，可只有法律才能滿足國家層面的秩序需要。國家是一個高級的共同體，它的內部充斥著其它較低層次共同體所無法比擬的復雜的利益糾葛和斗爭，法律因其普遍性、明確性、穩定性、強制性、可預期，能夠（也只有它能夠）整合這些復雜的利益關系，控制住具有自我毀滅趨向的階級爭斗，維系國家層面的統治秩序。從某種意義上說，法律的首要價值就在于秩序，法律的價值是一個體系，但在眾多的價值中，秩序價值顯然是一種基礎性、直接性的價值，秩序價值是法的其它價值得以實現的前提，沒有秩序，何談自由、平等、正義？對于法律秩序價值的重要性及法律與秩序的密切聯系，歷來圣哲先賢不乏論說，亞里士多德指出：“法律（和禮俗）就是某種秩序，普遍良好的秩序基于普遍遵守法律（和禮俗）的習慣。”[7]353-354霍布斯認為，人民的安全是最高的法律，所以，“主權者不論是君主還是一個會議，其職責都取決于人們賦予主權時所要達到的目的，那便是為人民求得安全。”[8]凱爾森《法與國家的一般理論》開篇便強調：“法是人的行為的一種秩序。”[9]《管子·七臣七主》中有：“夫法者，所以興功懼暴也；律者，所以定分止爭也。”《韓非子·守道》篇描述了法律治理下的井然有序：“法分明，則賢不得奪不肖，強不得侵弱，眾不得暴寡。……圖不載宰予，不舉六卿；書不著子胥，不明夫差。孫、吳之略廢，盜跖之心伏。人主甘服于玉堂之中，而無瞋目切齒傾取之患；人臣垂拱金城之內，而無扼腕聚唇嗟唶之禍。”

總之，“與法律永相伴隨的基本價值，便是社會秩序”，[10]法律追求秩序，法律有利于形成秩序，當然，不僅要有法律，而且要普遍服從、遵守法律，真正實行法律的治理，法律秩序才會形成，否則就會出現“法令滋彰，盜賊多有”的有法無序的亂象。

三、法治的包容與支撐之道

法治不僅有利于形成善治所需的秩序，還包容、支撐不同內容、類型的治道。法治之法，在價值上可以是中立的，在內容上是包容開放的。它可以是王道之法，也可以是霸道之法；可以是民主之法，甚至也可以是威權之法；可以是伸張權利之法，也可能是強調義務之法。法治的本義是法律的治理、法律至上，只要能做到這一點，法治在理論上可以和任何內容、傾向的治道結合。法治是形，不同內容的治道都可以通過法治之形展現出來。王道展現為禮治，霸道展現為刑治，兩者結合就是禮樂政刑綜合之治。民主固然可以制度化法律化，展現為民主的法治，威權政治同樣可以制度化法律化，展現為威權主義的法治，例如，沒有人會認為《欽定憲法大綱》（簡稱《大綱》）是民主的《大綱》、“資產階級性質”的憲法大綱，人們都認定《大綱》最重要的目的是維護清朝的統治和確認皇帝的“大權”。可如此一部威權主義色彩濃厚的憲法大綱，卻也規定君主不得“以命令改廢法律”，強調憲法高于君主，君主有遵守憲法法律的義務。“夫憲法者，國家之根本法也，為君民所共守，自天子以至于庶人，皆當率循，不容逾越”，“上自朝廷，下至臣庶，均守欽定憲法，以期永遠率循，罔有逾越”，[11]56、57從字面上看，豈不同樣與法治的本義相合！《大綱》固然不容于民主，卻容于法治，當然這種法治決不會是資產階級民主的法治。

法治不僅包容，而且支撐不同類型的治道。不同內容類型的治道不僅可以展現為法治之形，而且唯有通過法治之形，才能具體落到實處，發揮其治國理政安邦致治的效用，道德勸誡、宗教戒條、紀律約束都做不到這一點，唯有法律和法治能行。法治使治道制度化、具體化，將本為一家之言的治道上升為國家意志，賦予其普遍約束力、強制力與權威性，使其化為具體可行的律典政令。《孟子·離婁上》中有：“徒善不足為政。”光有好人、好的想法、理念，沒有相應的具體制度、細則，是不可能把國家治理好的，古人早就認識到這一點，所以人們看到儒家講禮，法家講刑，黃老道家的無為而治體現為一系列輕徭薄賦、省減刑罰的法令。歷代王朝、皇帝的治道，也正是通過一系列律令政典來實現和強化的：北魏孝文帝的“漢化”是通過改鮮卑俗的法令來實現的，唐初的“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”通過《貞觀律》《永徽律疏》《貞觀令》《貞觀格》《永徽格》等律令格敕來實現，北宋初年的“內外相維，上下相制”是通過削藩鎮、削相權、以文制武、異論相攪的政令法度來實現的，《明大誥》和明初的系列大案實現和強化了明太祖“重典治國，重典治吏”的治道。即法律內容和功能的多樣性決定法治可以支撐不同式樣的治道：

第一，法治支撐強政府之道。一般來說法治的實行最終意味著對權力的限制和約束，因為法律至上要求所有權力在法律的范圍內行使，遵守法律的規定，服從法律的裁決，但另一方面法治也能在相當程度上鞏固權力、強化統治權威。正如西哲所言，即使人們承認“在一切權力的起源上，我們遇到了武力”，[12]但武力也不能使權力正當、正常、持久、有威嚴，“即使是最強者也決不會強得永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權利，把服從轉化為義務”，[13]所謂“馬上得天下，不能馬上治天下”，要使權力不失江山永固，唯有通過法律和法治。韓非雖然主張君主對國家的統治應該法、勢、術結合，但又認為三者中應該以法為本，君主的權力和尊嚴主要靠法律、法治來維系，《韓非子·飾邪》中有：“以法為本，本治者名尊，本亂者名絕。”君主奉行法治，就會有至尊的地位，相反至尊的地位就會失落。從歷史上看，中國歷代王朝大都在開國之初就頒布自己的律典，盡快建立起完備的法律體系，使自己的統治正當化，權力正規化。中世紀英國能維持一個比歐洲大陸國家更為強大的王權和集權的中央政府，普通法法治功不可沒。路易十四時期的大規模立法及其締造的一系列王國法典使得統一的國家法律制度基本取代了中世紀共同法，法蘭西王國“一個國王，一種法律，一種信仰”的絕對主義中央集權統治模式更趨完備。足見法治既能限權也能強化權力。

第二，法治支撐現代化強國之道。國家的現代化不僅包括工業、農業、國防和科技的現代化，還有國家治理體系和治理能力的現代化，十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”現代化的國家治理體系首先是完備的法律體系，現代化的國家治理能力首先是嚴格貫徹執行國家法律法規的能力，沒有完備的法律體系，或者法律體系完備卻束之高閣，談何國家治理體系和治理能力現代化！法治是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求、核心要求，法治也是國家治理現代化的基本表征，現代化的國家必定是實行法治的國家，希望實現現代化的國家必然回避不了法制的現代化，必然離不開法治之路，這已為世界各國現代化的歷史所證明。

第三，法治支撐改革之道。一般認為，法律具備相對穩定性，相對滯后的法律必然構成改革的障礙，而改革就是要突破條條框框的束縛，要敢于不按法律行事，不按常理出牌，因此法治妨礙改革，改革必然以破壞法治為代價。但從歷史上看，大規模的改革往往伴隨著大規模的立法活動，商鞅變法、王安石變法、戊戌變法、清末新政無不如此，改革者不但進行大規模立法，而且重視法令的效力與實施，“商鞅徙木立信”即是一例。說到底，改革是要變法，不是不要法，是要打破以往不合時宜的條條框框，但同時也要確立起新的適應形勢的規矩規則。法治可以明確改革的方向，鞏固改革的成果，將具有全局性、長遠性的改革舉措變為國家正規的法律制度，保證改革的權威性、長效性。歷史上成功的改革無不以厲行法治為支撐，短命失敗的改革則多因法治不行，法令不出宮門，改革流于形式。中國上世紀80年代以來的改革一開始并未引發大規模的立法活動，改革似乎處處在突破、破壞既有法律，那是因為當時改革方向未定，還處于摸著石頭過河的階段。90年代確定了市場化的改革方向，市場經濟就是法治經濟的觀念被普遍接受，適應市場化的需要，一部部規范市場活動及規范政府權力的法律被制定出來，許多不適應市場經濟需要的法律被改被廢，依法治國被確定為基本的治國方略，法治建設的進展有力支撐了改革的推進與深入。今天中國的改革已是具備頂層設計的有序的全方位改革，這就更需要用法治凝聚改革的共識，用法治支撐改革的深化。習近平指出：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協調。”[14]46并不是要用法治阻撓改革，而是要用法治推動改革、強化改革、穩定改革。

總之，法治營造善治不可或缺的秩序，法治包容不同內容的治道，并支撐各種類型治道的實施。無論王道、霸道、民主之道、威權之道、富強之道、改革之道，最終都要體現為法治之道，并依托于法治而得以實現。法治的反面是不講法、不守法而任憑個人情感好惡支配的治理，亞里士多德稱之為“感情用事的治理”“混入獸行的治理”，[7]163、168中國先秦法家則稱之為“心治”“身治”，《韓非子·用人》所謂：“釋法術而任心治，堯不能正一國。”《慎子·君人》指出：“君人者，舍法而以身治，則誅賞予奪，從君心出矣。”“心治”使國家治理一決于治者之心，而“人心”往往是靠不住的，必然是毫無標準、隨心所欲而治，結果必然是王道淪為寬縱無度之道，霸道淪為繁法濫刑之道，民主淪為民粹，富強淪為竭澤而漁、強國弱民，改革淪為亂摸石頭不過河。法治并非萬能，但有了法治，善治才有可能，法治是一切善治必然必須之道。

結語

習近平指出：“如何跳出歷史周期律、實現長期執政？如何實現黨和國家長治久安？這些都是需要我們深入思考的重大問題。”[14]對于此一問題，一般的回答是民主，認為民主能使一個政權、一個國家跳出歷史興亡的周期率。但今天看來，此一回答過于簡單。民主解決國家政權歸屬或者說誰來統治問題，與國家治理好壞無直接關聯。“國以眾強，亦易以眾亡”， [11]327從邏輯上講，多數人未必比少數人更有智慧，真理不一定掌握在人多勢眾的一方，少數人辦不好的事情多數人未必就一定能辦好，從現實中看，所謂西式民主把一個國家搞亂或搞得更亂的事例并不少見，民主政體的國家若沒有法治，其治理未必會比有人們慣常譴責的威權國家好，所以說，“法治興則國家興，法治衰則國家亂”，[14]8對國家治理來說，法治才真正是個好東西，是一切治道或善治所必需，是當今中國“為萬世開太平”的必由之路。

參考文獻：

[1]俞可平.善治與幸福[J].馬克思主義與現實，2011，（2）.

[2]張文顯.和諧精神的導入與中國法治的轉型——從以法而治到良法善治[J].吉林大學社會科學學報，2010，（3）.

[3]李惠.中國政企治理問題報告[M].北京：中國發展出版社，2003∶16-17.

[4]楊春福.善治：國家治理現代化的理想模式[J].法制與社會發展，2014，（5）.

[5]范忠信.中國法律傳統的基本精神[M].濟南：山東人民出版社，2001：194.

[6][美]亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，譯.上海：上海人民出版社，2008∶6.

[7]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.北京：商務印書館，1983.

[8][英]霍布斯.利維坦[M].黎思復，黎廷弼，譯.北京：商務印書館，1985∶260.

[9][奧]凱爾森.法與國家的一般理論[M].沈宗靈，譯.北京：中國大百科全書出版社，1996∶3.

[10][英]彼得·斯坦，約翰·香德.西方社會的法律價值[M].王獻平，譯.北京：中國人民公安大學出版社，1990∶38.

[11]故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料（上冊）[M].北京：中華書局，1979.

[12][法]基佐.歐洲文明史[M].程洪逵，沅芷，譯.北京：商務印書館，2005∶49.

[13][法]盧梭.社會契約論[M].何兆武，譯.北京：商務印書館，2003∶9.

[14]中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[G].北京：中央文獻出版社，2015.

【責任編輯：張亞茹】