突破增長瓶頸尤需深層改革

田國強

下一步重點改革方向至少有三——對待民營經濟同等化、金融市場開放一體化、土地要素流轉市場化

當前，中國正處于經濟發展驅動轉型與國家治理現代化的關鍵階段，近些年來實體經濟卻面臨發展困境和挑戰，拖累經濟增長持續下滑。這種實際經濟增長率的持續過快下滑，難道真的是“新常態”下的態勢？是潛在增長率極速放緩造成的嗎？當然，毫無疑問，經過將近40年的改革開放，由于要素收益遞減的客觀經濟規律發揮作用，中國經濟增長的中樞已經出現趨勢性下移。但是，這個下滑程度不應那么快、那么大。在短短幾年，GDP增速從將近10%掉到7%以下，下跌近3個百分點。一般來說，即使拋開深化改革、社會治理等制度建設方面帶來的可能紅利不論，僅從勞動力、資本和全要素生產率等方面看，中國經濟潛在增長率并未大幅下滑，仍有保持中高速增長的潛力。

那么，是什么原因拉大了實際增長率與潛在增長率之間的差距？應如何縮小二者之間的差距，使潛在增長率得到充分釋放？要使中國經濟穩中有進，實現又好又快發展，同時使居民收入水平不斷提高，就必須扭轉實體經濟下行趨勢。這需要解決兩個關鍵性的問題：一是提高資源配置效率；二是激發創新力。前者可讓實際增長率接近潛在增長率，后者可不斷提升潛在增長率或延緩其下滑，兩者都會讓生產率提升。而這又都需要市場化改革的推進，如此才能不斷收獲增長紅利。

實體經濟增長瓶頸出現的根源何在

一般而言，一個經濟體在一定時期內出現增長放緩，主要有兩個原因：一是周期性的；二是結構性的，即因經濟社會發展、科學技術發明和創新導致的結構性變化。當前中國經濟持續下行有一定的周期性原因，但是我認為它不是造成中國實際增長率大幅度下滑的根本原因。實際上，美國現在的經濟發展比較好，比十年前的世界金融危機時候好很多，其他國家也是如此，但為什么中國的增長速度會繼續下滑呢？我認為其原因更多是來自中國經濟自身的結構性問題。除了這兩個原因外，中國作為一個轉型經濟體，更面臨著發展驅動和經濟體制雙轉型滯后的問題，這才是導致中國實際經濟增長低于潛在經濟增長和潛在增長率不能大幅提高（創新能力不足）的更為關鍵的基本、基礎制度性根源。如何通過制度變革實現從要素驅動向效率驅動、創新驅動的轉變，是突破增長瓶頸的關鍵。

五重原因疊加下的實體經濟困境

盡管從短期看，自2017年以來，中國經濟從一些指標上呈現向好的態勢，但一些先行指標如PMI等顯示經濟下行風險猶存，并伴隨著其他潛在風險，包括金融風險、債務風險（企業債務、地方政府債務、特別是被政府部門忽視的家庭債務風險），以及來自于產能過剩的通縮壓力和投資放緩的風險。我和合作者兩年前就曾撰文分析了導致中國經濟下滑的五大因素，第一是驅動紅利衰竭；第二是政府主導動力的枯竭；第三是過剩的國企產能擠壓民營經濟的發展方式不具有可持續性；第四是政府施政過程中出現嚴重的不作為；第五是對于“新常態”理解的偏誤。前三個是經濟上的原因，后兩個是治理方面的原因或者是理解偏差的原因。

如今，兩年過去了，五重原因仍然存在，沒有從根源上解決。中國經濟發展中的結構性和制度性問題還沒有得到解決，導致了民間投資信心不足及當前實體經濟發展面臨困境。

1.要素邊際收益遞減，要素驅動紅利下降導致增長中樞下移。從圖1可以看出，進入21世紀以來，中國人口紅利開始下降，但是下降的速度實際上并不是那么明顯，左邊深顏色、實線的區域是已經發生的，右邊是預測值。實紅線部分近些年來是在下降，但是下降的速度不是那么快。

從圖2可以看出，資本的邊際報酬遞減非常明顯，也就是說一味靠財政政策、靠追加投資所帶來的效益將會加速下滑。

2.政府主導動力枯竭、公共服務功能欠缺、內生增長匱乏。政府主導動力的枯竭、公共服務能力的欠缺、內生增長匱乏，是兩年前我分析的原因之一，后來中共十八屆五中全會又提出了“三去一降一補”的具體任務，這個問題是否好轉了？我感到依然如故，沒有什么大的變化，這種靠行政手段而沒有從根源、制度上去解決問題，隨時會死灰復燃。分稅制改革后中國財政體制是“上面千條線，底下一根針”，地方政府的財力和事權本身不匹配，導致政府干預經濟獲取財政收入的激勵加大，這使得產能過剩、效率低下和尋租空間巨大，不具可持續性。同時，土地財政也空前膨脹，推動房價高速增長，刺激投機資金涌入，擠壓實體經濟。

地方政府的財政收入來自三個方面：一是通過賣生產性土地推動經濟增長獲得稅收；二是通過賣商品用地，這占政府土地財政的一大塊；三是把土地作為抵押，形成了政府收入，推動城鎮化建設和地方發展，這種模式導致了房價和地價的快速上漲，從而繼續征地、賣地或抵押，以此獲得更高收入和更多融資。但是這種方式的土地財政是不可持續的，可能還會繼續10年、20年，但20年以后怎么辦？況且，現在地方政府的債務已經有很大風險了。

由于中國政府基本還是一個發展型政府，而非公共服務型政府，在市場可以發揮作用的地方越位和錯位，在市場不能發揮作用或容易失靈的地方卻大量缺位，導致了國民生、老、病、居、教等方面的后顧之憂。一個直接后果是居民預防性儲蓄過多，消費意愿和能力不足。盡管近年來最終消費對經濟增長的貢獻率有所增加，但這與投資的非正常大幅下滑和出口的放緩有很大關系。

從國家統計局住戶調查數據來看，中國居民儲蓄率（<居民人均收入-居民人均支出>/居民人均收入）約為30%左右，仍居全球領先位置，且高于其他新興市場國家（如其他金磚國家）和日本等發達國家歷史轉型期（如日本20世紀70-80年代）的水平，但從中長期來看，卻不利于經濟增長。宏觀經濟的可持續增長需要消費潛力的不斷釋放，而社會保障制度的完善和貧富差距的縮小可以增強居民的邊際消費傾向，刺激有效需求，但由于政府在社會保障方面存在一定程度的缺位，導致內部需求不足，從而使得內生增長匱乏。

3.國有企業產能過剩、擠壓民營經濟，經濟活力下降。通過政府的行為主導和輸血，進一步地把國企做大問題不大，但做強就很難說，做優更加不太可能。國有企業做優能夠解決效率低下和尋租腐敗的問題嗎？可見的事實是，國企過大過強，將會擠壓民企，造成了機會不公以及不利于創新。而我們面對國企產能過剩所采取的一些措施往往容易治標不治本。

觀察近年來各省經濟增長數據，可以發現一個現象，即國有經濟比重越大、民營經濟越不發達的省份往往經濟增速越靠后、速度下降越快，如東北三省。這些地區的國有企業往往憑借控制資源能源與優先獲取金融資源的優勢而占有過多要素，而民營中小微企業則面臨比其他地區民營經濟更為突出的融資難、生產成本高等問題，發展嚴重受限，這就使得當地市場沒有一個良性的競爭機制，經濟活力下降。

4.政府自身的目標管理缺失、不作為和慢作為現象嚴重。目前，地方政府自身的目標管理普遍缺失，不作為、慢作為現象確實嚴重。但政府與經濟活動至今密切相關，市場在資源配置中仍未發揮決定性作用，政商關系仍沒有理順，“跑項目、拿批文”是其一大特征，這不能算是政府在發揮好的作用。

的確如此，當前各級政府對從事經濟活動的各種程序審批、項目審批、準入壁壘依然眾多，維護和服務性的有限政府的目標還遠未達到。由于經濟活動中的政府管制并沒有放松，民企并沒有得到公平的待遇。地方政府的施政目標有時候并不一致，導致政府行為出現矛盾。還有，很多地方官員目前的心態就是多做多錯、少做少錯、不做不錯，政府部門辦事效率的高低，就成為影響發展的重要因素。總之，政府自身目標管理的缺失，亂作為、不作為或慢作為，進一步加劇了實體經濟的困難。

5.對“新常態”的理解出現偏差。“新常態”是指粗放式的高投資、高消耗、高污染所支撐的高速增長不可持續，在提高市場效率與社會公平正義安定有序治理方面要有新作為，使得還沒有進入平衡增長軌道的中國經濟保持中高速增長。十八屆三中全會有兩大亮點：一是讓市場在資源配置中發揮決定性作用，二是國家治理體系和治理能力現代化。但是，放棄粗放式高速增長的舊常態和提倡政府簡政放權及減少政府的越位，決不應與政府不作為、放任經濟放緩劃等號，更不意味著經濟增長的大幅、過快下滑，從而自我放松對實現經濟增長目標的堅定承諾和責任心態。

上述五重原因可進一步歸納為三個結構性失衡：第一是經濟結構失衡。主要表現在需求不足、產業過剩；民企和國企沒有處于同等地位，市場結構失衡；轉型驅動發展滯后，沒有更快地從要素驅動向效益驅動乃至創新驅動轉型。第二是體制結構失衡。主要表現在三重三輕，重政府輕市場、重國富輕民富、重發展輕服務，發展邏輯錯位。第三是治理結構失衡。主要表現在貧富差距拉大、社會倫理失衡、生態環境破壞、政策執行不力、治理邏輯失靈。

這三個結構性失衡是層層遞進的，經濟結構失衡是表面現象，體制結構失衡是深層原因，治理結構失衡則是根源。如果這三個結構性失衡的問題不能解決，那么中國經濟只能是一如既往地隨著政策松緊而上下波動起伏，形成過去幾十年反復看到的現象：一放就亂、一亂就收、一收就死的反復循環。由于未能形成改革、發展、穩定、創新和治理五位一體的綜合改革治理，發展和治理的邏輯、改革的邏輯都存在較大問題。

實體經濟振興呼喚深層次

制度改革

實體經濟困境背后的深層次根源是制度原因，這才是關鍵，是決定性的因素。構建一些最基本的基礎性制度環境，才是最重要的。否則，無論是何種財政政策和貨幣政策，都不可能激發工業革命或者企業家精神和創新精神，因為這些都是內生變量，是果而不是因，是否能實現取決于基本的制度環境。比如，企業家天生就有創新精神嗎？不見得。國企靠壟斷就能創新嗎？也不見得。還是要依靠最基本的競爭市場。競爭導致利潤下降，利潤下降導致企業有動力去創新，創新得到了壟斷地位從而獲得壟斷利潤，壟斷利潤又導致了更多的企業競爭。中國應該致力于在經濟領域形成這一良性循環過程，這才是企業愿意去創新的根本動力。所以解決問題的關鍵是合理界定和理清政府與市場、政府與社會的治理邊界，理清治理邊界最關鍵的就是政府的定位，定位最關鍵的問題就是國家治理體系和治理能力的邊界，當然這就牽扯到了改革，改革就是對規則或制度的重新設計。

因此，實體經濟困境背后的深層次根源是政府與市場、政府與社會之間的治理邊界尚未得到合理界定，市場在資源配置中的決定性作用和民營經濟的主要作用遠未得到充分發揮，使得原有經濟發展方式不具可持續性，而政府有沒有發揮好的、恰當的，而不是過多的作用。在從政府主導型經濟向市場決定型經濟轉變的過程中，政府的不作為、亂作為又使得經濟增長過快過大地偏離潛在增長率以及導致了社會、生態及貧富差距過大等其他治理問題。潛在經濟增長率的釋放要通過從要素驅動轉向效率驅動、創新驅動，以及從經濟自由化到市場化、民營化的深層次制度改革來實現。

我們對上述內在邏輯的分析結論得到了四位俄羅斯裔經濟學家量化分析的科學驗證。他們在NBER（美國國民經濟研究局）工作論文（2015）“The Economy of Peoples Republic of China from 1953”（《1953年以來的中國經濟》）中對1953-2012年中國經濟增長因素進行了分析，并對2012-2050年的經濟增長做了預測，通過運用國際前沿的“楔子法（wedge method）”找到一些領域扭曲最大的地方，分別以改革開放前后各因素的貢獻作為假設進行預測比較，其結論就是，改革與不改革，對經濟增長影響的差別巨大，年增長率在2012-2024年相差近3個百分點，而改革開放前后30年相差更大，超過4個百分點。

上財課題組的量化分析通過“楔子法”也給予了同樣的驗證。如果在市場化的城鄉改革和國有企業改革均迅速達到較為理想的狀態下，中國經濟的潛在增長率在未來很長時間內都將保持相當高的水平，自2016年起，仍能在未來的7至8年內保持7%以上的平均增速。與之相反，如果從現在起各項改革陷入停滯，則潛在增長率也會受到較大影響，在2016-2020年和2021-2025年的平均增速分別僅有5.57%和4.36%，將會極大地增加中國經濟掉入中等收入陷阱的風險。

實體經濟振興離不開創新和企業家精神，前面提到它們不是外生變量，不是天然具有的。企業不是天生偏愛創新，而是取決于基礎性的市場制度，并且是競爭性的市場制度。這不是在政府隨意干擾的市場制度下能夠形成的，關鍵要看是否有良好的基本制度環境。

剛過世的美國經濟學家鮑莫爾（William Baumol）擴展了熊彼特的創新理論，論述了創新和企業家精神的確立依賴于制度的選擇，從而屬于內生變量。如果影響企業家行為的游戲規則是非常態乃至破壞性的，那么創新和企業家精神也得不到釋放。所以，基本和基礎性制度環境的建立才是最為關鍵的，如現代市場制度的建立和完善。

基于上述分析，我們的基本結論就是：中國經濟穩中求進的關鍵還是在于供給側結構性改革，關鍵在于政府職能的合理定位。從長期發展來看，標本兼治的任務是經濟體制的改革、制度供給改革、讓市場發揮決定性作用的改革。

促進實體經濟發展的改革切入點

市場化改革千頭萬緒，下一步的重點改革方向至少有三——對待民營經濟同等化、金融市場開放一體化、土地要素流轉市場化。這三點其實都跟政府與市場在資源配置中究竟應該分別發揮怎樣的作用這條主線有關，涉及如何合理界定政府與市場之間的治理邊界。

要旨還是進一步深化市場導向的改革，將政府最基本的作用和職能盡量限定在“維護”和“服務”上，也就是制定基本規則和保障社會秩序穩定，以及供給公共產品和服務，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好而不是更多地發揮政府的作用。

1.對待民營經濟同等化。民企天然具有效率優勢和創新沖動，民營經濟在就業崗位、產值貢獻、效率驅動和創新驅動等方面可以起到重要作用。中國經濟改革下一步的方向應該是進一步提高經濟領域的自由度和競爭度，尤其要消除一些不合理的行業進入壁壘、歧視性政策等，同等對待民營經濟。唯其如此，才可能真正發揮市場在資源配置中的決定性作用。

那么，財政如何支持民營經濟發展呢？我們建議，一要降低民企的過重稅費負擔（放水養魚）；二要提供公共基礎設施與服務（基礎研究、交通設施、網絡設施）；三要支持民企創新平臺建設（科技是第一生產力）；四要降低個人所得稅率（有利于高薪吸引人才回國服務）；五要支持人才引進（積極鼓勵和支持引進高層次人才）。

2.金融市場開放一體化。金融只有在為實體經濟發展服務的過程中，才能成為經濟的中心。中國經濟的長遠可持續發展需要金融改革發展的動力支持。目前，中國金融市場還是一個政府監管過度、干預過多的市場，是一個準入壁壘森嚴的國有壟斷市場，由此導致了金融資源配置的扭曲。目前，金融進入實體經濟的管道沒有打通，迫切需要進一步加大對內放開、對外開放的力度。

互聯網金融作為金融業的新生事物，來自民企、來自民間、來自草根，已經并將繼續對國有部門依然占據主導地位的傳統金融帶來巨大沖擊，它是中國經濟在從要素驅動向效率驅動、創新驅動轉型的關鍵歷史階段出現的一種新業態。

智能手機加上大數據、云計算等技術革命，使得個人和中小微企業的市場行為和信用記錄越來越為外人所知，信息越來越對稱，同時使得融資風險由眾多債權人分擔，這樣既可以降低融資交易成本，又會大大緩解中小微企業貸款難的問題。

3.土地要素流轉市場化。要素市場的扭曲特別是競爭性土地市場的缺失，已經使產品市場、貨幣市場、勞動力市場、資本市場和地方財政體系均發生扭曲，進而導致經濟結構的扭曲。城鎮化依然是中國經濟發展的重要動力，但是要轉換到市場導向的、開放型的城鎮化道路上來，首先還是必須提供這種城鎮化的必要條件——由真正的土地市場來配置土地。政府應該回歸到維護和服務的基本職能上，只管城市規劃、區劃，管理土地市場的外部經濟性，提供公共產品和服務，而放手讓市場配置土地，促進市場導向的城鎮化早日完成。

土地要素流轉的市場化改革還需財政體制改革的配套跟進，因為前者意味著地方政府將有很大一部分支出需另辟財源。房屋增值的相當一部分來自于城鎮化中公共設施的改善和提供，因此，可采用國際通常方法，將集中在房地產開發和銷售環節的稅費整合成房產物業稅，每年征收。這樣，既利于提高效率，也更能彰顯公平。通過增加持有環節的成本，讓投資者把房子投放到租賃市場和二手房市場上去，形成真正的消費品，降低現在較高的空置率。此外，通過此項稅收可以調節社會財富分配和縮小收入差距。對地方政府而言，這也許是一種比一步削減土地出讓金及有關稅費更具操作性的方式。

（作者為上海財經大學經濟學院、高等研究院院長）