“政治與行政二分”思想的價值透析與實踐超越

王孝剛 任波

摘要：伍德羅·威爾遜提出的政治與行政兩分思想，契合了工業革命后資本主義社會的政治發展和國家治理需要，為不斷提高公共行政發展水平提供了技術路徑，有力地支撐和促進了公共行政學學科的產生和發展。雖然這一思想從提出伊始就一直飽受批評，但時至今日其仍然是政治學和公共行政學理論研究的重要出發點，并在20世紀80年代以來的全球治道變革實踐中扮演著重要角色。在我國全面深化改革的背景下，科學梳理公共行政學的學科發展，對這一思想進行深入的理論分析和價值透析，比照各國政府治理變革的實踐脈絡，實現政治發展與行政改革的同步并舉與有機融合，對于推進我國國家治理體系與治理能力現代化具有重要意義。

關鍵詞：“政治與行政二分思想”；公共行政；治道變革；國家治理現代化

中圖分類號：D035文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）08-0045-05

作者簡介：王孝剛（1980-），男，山東淄博人，宿遷學院法政學院講師，研究方向：地方治理與政策創新；任波（1966-），女，長春人，吉林大學副研究員，研究方向：教育管理、思政、國民經濟。

一、“政治與行政二分”思想提出的時代場景

盡管行政管理活動歷時久遠，但是作為一門學科的公共行政學則是近代社會的產物。1887年，伍德羅·威爾遜在美國《政治科學季刊》上發表的《行政學之研究》一文中提出了著名的政治與行政二分思想。作為公共行政研究的理論基石，政治與行政二分理論的提出“標志著公共行政成為一個獨立研究領域的開端”，[1]對西方公共行政的研究產生了革命性的影響，直接催生了現代公共行政學的產生。任何理論的提出都是特定時代環境的產物，也只有因應時代發展需要的理論，才具有強大的解釋力和生命力。威爾遜提出政治與行政兩分的思想有其深層的主客觀原因。一方面，這一思想的提出與威爾遜個人的政治價值取向、理論研究經歷等主觀條件緊密相關，可以視為是個人學術旨趣和理論創新的結果；另一方面，這一思想深刻地反映了資本主義社會政治、經濟、科技發展及其對國家治理活動的新要求，它又是特定時代條件的必然產物。

第一，市場經濟的發展對公共行政效率提出了更高要求。早期的資本主義社會崇尚經濟自由，過于強調發揮市場“無形之手”的調節作用，而對政府“有形之手”則懷有天生的忌憚，甚至是敵意。因此，政府職能被最大限度地壓縮，扮演著一種“守夜人”的角色。伴隨著經濟的日益繁榮，社會矛盾和沖突的不斷凸顯，勞資沖突、失業、救濟、公共福利、國民教育等問題開始爆發，亟待政府介入并妥善解決。雖然這一時期尚未形成政府強力干預的格局，但是政府職能擴張和行政管理部門觸角到處延伸也開始顯現。與此形成鮮明對比，政府飽受行為雜亂無章、人浮于事、行政效率低下等問題的困擾，迫切需要進行政治與行政改革。“執行一部憲法正變得比制定一部憲法要困難得多”[2]也越來越成為社會的共識。隨著行政執行功能的不斷突顯，社會各界寄希望于通過增強執行能力和提高政府的效率，為市場的健康發展提供有力的保障。在此背景下，研究政府執行活動的一般規律和技術要求就成為一種現實需要，將政治與行政進行兩分可以專注于對行政的研究，也有助于從技術層面探索改進行政效率的具體路徑。因此，政治與行政兩分的思想客觀上契合了資本主義社會經濟發展對政府職能和執行效率的要求，順應了人們對于政府在克服市場失靈和促進公共利益方面的期待。

第二，競爭性政治的畸形發展及其弊端日益顯露。競爭性政治被視為是資本主義民主價值的體現，是確保“主權在民”原則的制度保障。但是，美國早期的政黨分贓存在著任人唯親等問題，造成行政效率低下，官吏舞弊，黨派傾軋，管理混亂，政局不穩。這些弊端激起了美國民眾的強烈不滿，人們在紛紛質疑政府合法性的同時，迫切要求改革官吏制度。“政治與行政二分的背景是西方政治文化的總體，但是最為直接的原因主要是政治上的多黨制和行政體系中的公務員制度建設這樣兩個方面推動了政治與行政的兩分。”[3]正是在此背景下，威爾遜提出了政治與行政兩分的思想。他指出，“行政（應該）置身于政治領域特定的范圍之外。行政問題并非政治問題，雖然政治確定了行政的任務，但它無需自找麻煩地去操縱行政機構”，“行政領域是一種事務化領域，它與政治領域的混亂和沖突相去甚遠。行政學研究的目的就在于把行政執行方法從經驗性試驗的混亂和浪費中拯救出來，并使之深深植根于穩定的原則之上。”[2]因此，在威爾遜看來，讓行政活動從這種競爭性的政治過程中“解放”出來，一方面可以更好地發揮行政的功能，提升國家治理的效率和效能，另一方面也有助于厘清政治活動的邊界，為解決美國政治生活中的現實問題提供保障。

第三，公共行政活動的技術取向及其催化作用。隨著第二次技術革命席卷而來，現代企業管理理念日漸盛行，在促進私人部門管理產生革命性變革的同時，也不斷地啟發著人們對行政執行活動的認識和思考，越來越多的人開始傾向于把公共行政活動視為技術性現象加以理解。與政治活動所追求的民主性、代表的普遍性相比，執行活動日益開始被廣泛地視為一項專業性強的技術活動。因此，19世紀7、80年代，英國率先以文官制度改革為契機，強化政府行政管理活動的專業化傾向，無論在政府的職能分工、機構設置與流程再造，還是在人才錄用和培養方面，這種專業化的導向日益明顯。顯然，威爾遜提出政治與行政兩分的思想，將政治與行政現象區分開來，有助于更好地從技術層面探討公共行政特點，也為提高政府運轉水平奠定基礎。1883年美國通過的《文官改革法案》也確立了政務官與事務官相分離的人事管理制度，政務官的活動主要圍繞政治選舉和決策展開，事務官則主要從事政策執行即行政活動。人事格局上的區分反映在國家政治活動中必然要求行政從宏觀的政治活動中分離出來，成為掌握特定行政管理專業技能的事務官的專有活動。顯然，政治與行政兩分的思想契合了這種發展的現實條件，對資本主義國家這一時期的行政改革產生了積極的催化作用。

二、“政治與行政二分”理論的內涵

“威爾遜的學術要求就是把行政學研究從政治學中分離出來，使之成為一門獨立的學科和專門的學問。”[4]這既是這一思想后繼者的學術研究目標，也成為公共行政學學科發展的源動力之一。

第一，在“三權分立”之外對國家公共權力的另一種功能性劃分。威爾遜認為，舊有的分類法將政府的權力與功能分為立法、行政、 司法三類，并不符合事實。所有的政府僅執行兩種基本功能：一為“政治”，即一般政策及法律之制定；另一為“行政”（administration），即將政策及法律應用到特定的個人及情境。在共同體生活中這兩個方面的活動是不同的，行政管理的問題并不屬于政治問題。他從三個方面對此進行了解釋：一是普遍性與個別性的關系。政治是政府在重大且帶有普遍性事項方面的國家活動；而行政則是政府在個別、細致和技術方面的國家活動。二是活動內容的同構型與異質性的關系。就行政活動本身而言，它是國家所共有的相似性很強的工作，其主要內容是執行性的活動；而政治活動在內容上則是異質性的，它注重的是思想、價值和利益的表達。如果說民主政治的價值內核是自由表達，那么政治活動體現的是個體的自主性。三是活動主體的差異性。政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。雖然政治活動包括確認行政管理任務，但是，政治無需也無力直接指揮行政管理機構，否則不僅事與愿違，而且還是自找麻煩。基于此，威爾遜的結論是：由于行政是如此有別于政治， 行政應該保持非政治的，因為行政問題不是政治問題，行政領域具有事務性。[2]當然，在威爾遜及其追隨者的研究視閾中，政治與行政的二元劃分，并不是對“三權分立”的覆蓋或替代，而是從實現國家治理職能的層面對公共權力進行的功能性劃分。

第二，伍德羅·威爾遜倡導公共行政應該追求極致的效能，故應與政治有所區別。這個強調官僚體系效率的思維，呼應美國建國時期漢密爾頓等人認為美國必須建立一個強大的行政體系的理念，而與杰弗遜和麥迪遜等聯邦主義者強調民主制衡與授權的想法分庭抗禮。因此，從伍德羅·威爾遜開始形成了一股強調官僚理性的知識傳統，包括統一的指揮權與官僚決策的理性計算等核心的概念，這些概念受到古立克、厄威克、西蒙等學者的完善和修正。奧斯特洛姆認為，20世紀60年代之后發展出來的政治經濟學，足以回應這些知識傳統的挑戰，主張領域交疊之多重組織的治理形態——某種接近網絡治理的概念，才能真正符合效率的要求。

第三，進一步突顯國家治理的技術向度，注重效率導向下的治理工具創新。伍德羅·威爾遜認為，“行政學研究的目標在于了解，首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。”[2]在這里，威爾遜提出了兩個緊密相關的問題，即“政府應該管什么”和“選擇何種工具達成公共目標”。在他看來，契合時代發展需要的政府行政活動，必須進一步突出效率取向，為此，就要關注政府中的“執行方法”問題。他曾深刻地指出，“人們長期而且成功地研究了抑制行政權力的藝術，卻因而經常忽視了改善執行方法的藝術……行政學的目的就在于把執行方法從經驗性實踐的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植根于穩定的原理之上。”[2]“執行方法”實際上也就是政策工具或治理工具的問題。威爾遜對這一問題的關注也開辟了公共行政學的一個重要研究領域。

三、“政治-行政二分”的理論價值與實踐意義

在此后的一百多年間，圍繞著“政治與行政兩分”的思想觀點，包括政治學和公共行政學界的諸多理論研究者，展開了持續的探討和論戰，這成為學科發展和行政改革實踐演進的重要線索。盡管政治與行政兩分法理論是學術界長期爭議的焦點，但是這一學說無論是對學科發展還是對政府現實的管理實踐都產生了深遠影響。處于后工業時代的社會歷史條件下，政治與行政兩分的思想對于全面審視政治過程與政府治理的內在關聯，進一步明確政府改革的關鍵節點，科學地選擇推進國家治理現代化的策略具有重要意義。

第一，政治與行政兩分思想具有重要的學科研究意義。任何學科的產生都是社會實踐的產物。進入工業化時代以后，隨著社會公共事務日益復雜，政治活動與公共行政之間形成了日益明顯的界分，政府行政管理中的技術色彩不斷突顯，效率導向逐漸被各方所重視，傳統的政治學主題和分析路徑已經難以完全涵蓋對這些問題的思考。行政學大師德懷特·沃爾多指出：“政府必要的成分就是行政，而且行政是政府最大的部分，我們怎么能夠忽略它呢？”[5]正是基于這一社會歷史背景，威爾遜指出：“行政處于政治的適當范圍之外，行政問題不是政治問題……這種行政與政治的區別就現在而言，很高興地說，已是明確到不必要再進一步討論。盡管政治為行政設定任務，但行政并不應受政治的控制。”[2]顯然，政治與行政兩分的思想不僅是一種經驗性描述，也是一種建構性的理論假說，其目標是正確認識政治與行政兩種活動的區別，建構起適合工業化社會需要的公共行政模式。公共行政學學科也正是隨著研究目標和內容的轉向，建構和形成了自己的理論體系，并且突出了政府和行政的視角，在與政治活動的“分立”中突出了專業化的特征，使行政活動成為了國家治理的技術維度。

第二，政治與行政兩分思想具有重要的方法論意義。政治與行政兩分思想以凸顯行政領域的獨立性和專業性為切入點，著力實現政治與行政平衡發展的良好態勢，最終形成社會整體共同的“善”，這對于我們更好地把握政府治理的價值導向，充分發揮公共行政活動的專業性和效率優勢具有重要的方法論意義，這也正是政治與行政兩分法的精神和價值所在。與農業社會發展條件下未分化的社會治理結構不同，政治與行政兩分思想體現了一種與工業化時代相契合的公共行政價值取向。一方面，按照馬克斯·韋伯倡導的、以理性和效率為導向的官僚科層制，建立起了層級節制的組織結構，形成了規范化的工作流程，并且獲得了專業化管理工具，為提升公共行政的效能奠定了基礎；另一方面，通過構建一整套專業化的技術標準，實現了公共行政效果的可預見性和可評估化。因此，政治與行政兩分思想為我們充分借鑒工業化時代的管理理念，推進組織變革和治理技術創新提供了理論立足點和實踐切入點。當前，我們提出了實現國家治理體系和治理能力現代化的目標，這就要求在推進政府治理模式深度轉型的過程中，既需要認識到行政改革與政治建設有著各自的具體目標和實踐要求，同時又必須看到這兩者之間具有內在的邏輯關聯性，這種方法論指導對于我國的改革具有重要的實踐價值。

第三，政治行政兩分思想具有改革的實踐指導意義。威爾遜的政治與行政兩分思想經過了古德諾等人的發展，不僅形成了一種行政學研究的理論傳統，而且對此后的政府改革實踐產生了深遠影響。進入工業化時代以后，人類社會的政治發展與行政變革相對分離的趨勢日益明顯，在事實上形成了兩條相對獨立發展的主線。按照政治與行政兩分的思想，政治發展需要充分體現民主導向，其實踐路徑主要是通過改革和完善選舉政治，擴大公民的選舉權，確保“國家意志的表達”符合現代民主的價值理念和實踐要求。政府的行政活動則是在堅守民主政治基本原則的前提下，著力從提升政府治理效能的目標出發，重視政府模式的設計和治理工具的創新。特別是在管理主義思潮大行其道、專家治國理念風行的歷史時期，政治與行政兩分的跡象更加明顯，政府行政事務深深地烙上了專業技術的標簽。20世紀80年代以來的政府改革運動一開始也是高揚管理主義的旗幟，力圖將企業家精神引入公共部門，以達到提升效率和降低成本的目標。隨著公民參與運動的興起與發展，新公共服務理論開始從民主政治的理念出發，要求行政必須體現政治的原則，行政改革與政治發展的相融互動有了新的體現，促進政治發展與行政變革的相得益彰、協同發展成為治道變革的邏輯進路。從政治與行政兩分的思想出發，既要看到政治與行政有著不同的發展區間，也要認識到兩者并非沒有交集，要在“分立”中體現“融合”，這樣才能使政治發展與行政改革相得益彰，共同構筑起國家和社會發展的平臺。

四、“政治與行政二分”理論的超越及其對推進我國國家治理現代化的啟示

政治與行政兩分法在公共行政學科創建和理論奠基方面具有重要的理論指向和方法論應用價值。直到今天，這一思想和原則對政府體系的設置、政治發展的進程以及行政學研究的思維方式仍然產生著深刻的影響。雖然圍繞著政治與行政到底是否應該，以及能否實現兩分一直是學界爭論的焦點，但是，毋庸置疑的是，進入工業社會以后政治與行政兩類活動的相對界分已是一種客觀事實。當然，威爾遜的兩分法原則源于美國的價值傳統和三權分立的制度設計，今天我們無論是進行理論研究，還是實踐探索都不可能僅僅囿于威爾遜的思維框架，而是要立足于后工業社會的現實，著眼于更宏觀的視野，秉承政治與行政協同發展的理念，堅持問題導向和改革思維，探尋和構建與當今時代發展相適應的、能夠更好地促進善治目標實現的治理模式，這正是對政治行政兩分思想的超越與發展。同時，就當代中國的語境來審視，政治與行政兩分的思想對于我國政治發展與政府改革的借鑒作用是雙重的：一是我們應認識到政治與行政作為國家生活和社會生活中兩個相對獨立的“場域”，具有相對獨立的價值原則、發展內容和行動邏輯，因此，不能把政治發展與行政改革簡單地等同起來；二是政治與行政之間存在內在關聯，無論是政府改革還是行政發展，都必須吸納和體現民主政治的價值因素與實踐要求。因此，在推進行政改革與促進民主政治發展過程中應該從以下幾方面發力。

第一，打破政治與行政的傳統界分，實現兩者的內在耦合與協調發展。政治與行政兩分思想把政治與行政兩類活動相對清晰地界分開來，為我們從治理技術層面研究行政活動提供了可能。同時，對這一思想的批判和反思也讓我們進一步明確了兩者之間的內在關聯，為實現政治與行政的協調發展明確了方向。首先，社會主義民主政治能否實現健康有序的發展是國家發展和社會進步的核心要素，也是推進行政改革和提升政府治理能力的前提條件。因此，加強政治文明建設，推進民主政治發展，可以為行政發展和改革創造堅實的實踐基礎，營造良好的社會氛圍，提供制度化的實踐“場域”。其次，以開放治理過程、提高治理效率和增強治理效能為主要指標的行政發展水平，作為經濟社會發展的保障條件，日益成為國家競爭力的重要內容，也構成政治發展的重要內容。特別是20世紀80年代以來，隨著治理與善治理念的興起，政府的治道變革被賦予了新的內涵和目標，政府治理能力提升與民主政治發展的內洽性越來越高，行政變革和行政發展獲得了更多的關注，而且民主政治的價值理念被再度高揚，人們在強調行政的技術屬性的同時，也越來越注重從民主政治的原則和理念來審視和評價行政改革。再次，社會主義民主政治的發展與政府治理能力的提升構成一種相互依托和相輔相成的關系。處于社會深度轉型時期的中國，實現經濟發展與政治進步的相融共進，這既是全面深化改革的內容，也是改革進入深水區后能夠順利推進的保障。黨的十八屆三中全會將完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，前者體現了政治發展的目標要求，而后者則是更多地從行政發展方面進行的目標設定。因此，在全面深化改革的語境下，必須將政治發展與行政改革有機結合起來，實現兩個方面的協同推進和共同發展。

第二，科學地設定發展與改革的目標，選擇符合本國國情的實踐路徑。在任何國家、任何時代，立足于本國的現實國情，科學地設定政治發展與行政改革的目標，對于實現政治穩定和政府治理高效的目標都是至關重要的。在此基礎上，現實性地選擇推進政治發展和實施政府改革的具體路徑才能成為現實。要準確把握一國政治與行政發展的國內外生態條件，選擇適合本國國情的發展道路和實踐路徑，實現民主政治與公共行政的相融發展，而不能簡單地進行制度移植。同時，行政改革和發展也必須契合政治發展的原則和目標，基于本國特定的治理環境和治理需求，從本國的現實情況出發，充分挖掘治理傳統中的積極因子，努力培育治理技術的創新能力。黨的十八大提出要堅定社會主義道路自信、理論自信和制度自信，黨的十八屆三中全會進而提出了發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，這就為新時期政治發展與行政改革設定了根本遵循。在此基礎上，進一步厘清制約因素和推進路徑，充分把握改革和發展主動性。一方面要充分認識到“中國特色社會主義制度是特色鮮明、富有效率的，但還不是盡善盡美、成熟定型的”。[6]這就要求我們要保持我國政治發展與行政改革的連續性，“以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端”，[7]大力發揚社會主義民主政治的優勢，這是實現政治發展的基本要求。另一方面，循序漸進地推進行政改革和促進行政發展，按照治理的理念和精神，重構公共治理的主體結構，科學地理順政府、市場和社會多元主體之間的關系，不斷提升治理的效能，這是我國行政發展的基本路徑。當前，中央政府緊扣轉變政府職能這條主線，大刀闊斧地推進行政審批制度改革，進一步規范權力運行的制約與監督，這些工作有著具體的技術指向，通過這種“自我革命”式的改革，必將為我國政府的各項指標向著實現治理現代化的總目標邁進。

第三，大力發展社會主義民主政治，推進國家治理體系和能力現代化。政治與行政兩分的思想為傳統行政學范式提供了理論支撐，通過在政治與行政之間保持一種平衡關系，也讓馬克斯·韋伯所倡導的以理性和效率為取向的官僚科層制的組織目標得以實現，促進了政府管理社會事務的效率提升。但是，隨著傳統公共行政范式的日漸遠去，在人類進入后工業化時代的歷史場景下，政府公共行政活動的運行環境和實現條件都發生了深刻的變化，必須因應時代的發展，探索政治與行政的內在契合點，在改革和發展中將兩方面的內容結合起來。因此，政治與行政兩分的學說在區分兩者的同時，也要求我們充分認識到政治發展與行政發展是國家和社會進步的“一體兩翼”，必須在明確各自發展內容和目標的基礎上努力實現兩者的協同發展。在全面深化改革的歷史背景下，我們必須明確這一目標的政治內涵和行政發展要求。這一實踐超越在當代中國的指向就是要在大力發展社會主義民主政治的基礎上，推進國家治理體系和治理能力的現代化。一是要堅定政治發展的方向，始終做到不猶豫、不跑偏，為社會主義現代化事業的持續推進提供強大的政治保障。黨的十八屆三中全會提出，“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果……形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟更加定型。”[8]這可以說為我國政治發展設定了清晰的目標，也是推進行政改革必須堅守的原則和底線。二是要通過行政改革與發展，為社會主義事業的發展提供強大的治理能力支持。隨著社會的深度轉型和各種具體治理問題的凸顯，行政改革和發展則要在堅持政治發展原則和方向的基礎上，努力推進治理結構的優化、政府職能的轉變，以及治理技術的創新。當前，要圍繞化解社會矛盾和提升政府治理效能，不斷地創新治理的技術。所謂“治理技術特別關注那些聯結政府與社會、官員與公眾的技術與方法，那些能夠完善和健全國家治理體系的路徑和計劃，那些可以改善和提高政府治理水平的實務知識和行動方案，那些適用于中國場景和國情的社會治理手段和優秀經驗”。[9]對于我國而言，治理技術的創新過程也就是更加準確地定位政府職能、優化多元主體互動合作關系，進而實現治理能力現代化的過程。從這一維度來審視，在當代中國的發展語境下，實現政治與行政兩分思想的實踐超越，就是按照十八屆三中全會確定的全面深化改革的宏觀目標，發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

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