推動我國城市垃圾分類法治化探討

仇永勝++王儲

摘要：隨著我國城市建設步伐的加快，城市垃圾問題日益突出，垃圾分類回收處理問題十分緊迫。改革開放以來，有關垃圾分類的法律法規陸續出臺，試點城市垃圾分類工作有序推進。但就整體而言，我國城市垃圾分類狀況并不樂觀，在法律體系、系統配套、公眾參與、政府監管等方面尚存在著突出問題，亟待運用法治的力量調整和解決，以確保管理部門、專業機構和普通民眾切實履行法律賦予的責任，推動垃圾分類回收處理取得實效。

關鍵詞：城市垃圾分類；環境保護；有法可依；法治化

中圖分類號：D9226804文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）08-0101-04

作者簡介：仇永勝（1962-），男，云南景洪人，云南大學法學院副教授，研究方向：憲法與行政法、環境法；

王儲（1992-），男，沈陽人，云南大學法律碩士研究生，研究方向：行政法、環境法。

隨著我國城市化進程的加快、以及城市居民消費水平的不斷提高，城市垃圾的總量呈逐年遞增的趨勢，垃圾圍城、垃圾山現象越來越突出，由此帶來的環境污染問題愈益引起社會關注。治理城市垃圾污染需有經濟手段的介入和技術水平的提高，也需要有法律的跟進。其中，垃圾分類這一既能保護城市環境、緩解土地壓力，又能增加資源循環利用、節能減排的良方實施，就顯得格外重要，而運用法律思維、方式、制度保障垃圾分類的有效實施，就成為當前環境建設面臨的重要課題。

一、我國城市垃圾分類的法律規制及其實踐

從新中國成立至今，限于以往城市建設的速度與規模相對緩慢，城市垃圾問題乃至整個環境建設問題尚不突出，因此，相關的法律規定比較缺乏。改革開放以后，隨著城市建設的突飛猛進，城市垃圾問題日益突出，環境建設日益緊迫，相關的法律規定開始陸續出臺。目前，關于城市生活垃圾分類的現行法律法規主要有如下幾個方面。

1.基本法律規定。我國有關環境保護的基本法律主要有2部，一部是《憲法》，一部是《中華人民共和國環境保護法》。《憲法》第9條規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織和個人用任何手段侵占或破壞自然資源。”依據根本大法的此項規定，1989年12月全國人大常委會正式頒布了《中華人民共和國環境保護法》，確立了污染防治的基本原則和制度。在這部環境保護基本法中，第四章“防治環境污染和其他公害”專門規定了防治包括城市垃圾在內的污染物對環境的污染。但由于當時我國的經濟還處在起步階段，城市垃圾污染對環境的影響尚不嚴重，人們對垃圾分類的認識也不深刻，因此，該法中對于城市生活垃圾分類并無具體規定。隨著環保形勢的日益嚴峻，2014年4月，第十二屆全國人大常委會修訂了《中華人民共和國環境保護法》，并頒布實施。這部新修訂的環境法重點強調了當前環境保護領域的共性問題和突出問題，完善了環境保護基本制度，明確了環境保護的責任主體，尤其是強化了政府和企業對環境保護的責任，破解了舊

環境法有法難究的難題，同時對垃圾分類作出了明確要求和責任規定。第37條規定：“地方各級人民政府應當采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用”，明文規定了垃圾分類的主體是地方各級政府，為訂立城市垃圾管理及污染防治其他法律奠定了基礎。

2.專門法律法規規定。一是最高立法機構專門作出的法律規定。2004年，由全國人大常委會修訂頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，直指垃圾分類，明確規定“對城市生活垃圾應當及時清運，逐步做到分類收集和運輸，并積極開展合理利用和實施無害化處置”，并進一步規范了垃圾污染防治的主要負責單位和監管措施。二是最高行政機構專門作出的法律規定。1992年，由國務院頒布的《城市市容和環境衛生管理條例》，進一步規定了單位和個人傾倒垃圾的時間、地點、方式，要求“對城市生活廢棄物應當逐步做到分類收集、運輸和處理”。三是分管部門機構專門作出的法律規定。2007年，由建設部修訂頒布的《城市生活垃圾管理辦法》，確立了城市生活垃圾的治理原則，即減量化、資源化、無害化和誰產生、誰依法負責，同時對垃圾分類的承擔主體、垃圾盛裝的用具、垃圾投放的容器和收集場所都作出了較為詳細的規定。

3.地方性法規。有關地方政府根據國家基本法律和專門法律規定，結合當地的具體情況和實際需要，陸續頒布了與垃圾分類相關的地方性法規、規章和法律性文件。如《北京市人民政府辦公廳關于實行生活垃圾分類收集和處理的通知》（2002）、《深圳市城市垃圾分類收集運輸處理實施方案》（2002年）、《杭州市生活垃圾管理條例》（2015）、《沈陽市生活垃圾管理條例》（2016）、《廣東省城鄉生活垃圾處理條例》（2016）、《蘇州市生活垃圾分類促進辦法》（2016）、《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》（2014年）、《南京市生活垃圾分類管理辦法》（2013年）等。

4.相關國家和行業標準。為保證垃圾分類的有序規范，相關部門就垃圾分類標志、技術設備、接收和處理要求等作出了明確規定，確立了一系列相應標準。在這個標準體系中，有國家環保總局于2002年制定實施的《生活垃圾焚燒污染控制標準》，其對生活垃圾入廠要求、焚燒污染物排放限制等作出明確規定；有2009年國家質量監督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會組織制定實施的《生活垃圾分類標志》，對生活垃圾作出了細致的劃分；還有同年出臺的《生活垃圾焚燒爐及余熱鍋爐》，主要對生活垃圾焚燒爐及余熱鍋爐的設計、制造、調試、驗收的標準，包括垃圾焚燒處理的標準作出了明確規定，提供了尺度遵循；還有建設部于2009年修訂頒布的《生活垃圾焚燒處理工程技術規范》，對垃圾焚燒的總體設計、處理規模、接收儲存與輸送等方面作出了具體的規定。

為了實際有效地推動垃圾分類，2000年，國家建設部確定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個城市作為“生活垃圾分類收集試點城市”。以后又在全國多個中小城市和地區新增試點，繼續探索垃圾分類收集處理的有效方法，以期更好地開展垃圾分類工作。經過多年的宣傳教育，垃圾分類已得到社會的廣泛認同；試點城市投入了大量的人力物力和財力，不僅為垃圾分類在法規政策上提供保障、給予支持，還在實踐中探索出不少好的辦法。如南京市探索建立了由小區保潔員、居民、物業管理公司和環衛管理部門共同參與的“四位一體”的垃圾分類回收體系；廣州市探索建立了以垃圾分揀中心建設為龍頭，以分類收集人員的室、區、街道三級管理制度為保障的專業收集運輸隊伍，確保居民生活垃圾分類收集的科學性和專業性，等等。目前的一些試點城市已取得了明顯成效，北京、上海尤其顯著。據中國城市環境衛生協會發布的2014環境衛生行業發展報告，自2014年2月以來，上廣深垃圾分類辦法紛紛出臺，分類覆蓋面逐漸擴大。北京分類合格試點小區已占全市物業管理居住小區的70%，廣州分類合格社區占全市社區約90%。2016年6月，國家發改委和住建部又聯合出臺了關于《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》，從垃圾處理的全系統角度提出目標，作出規定，用以指導和推進垃圾分類工作再上新臺階。

二、目前我國城市垃圾分類存在的主要問題

客觀地說，經過多年努力，垃圾分類在一些城市確實得到了有力推動，但也不得不承認，就全國范圍而言，垃圾分類的整體情況并不樂觀，所存在的問題不容忽視。

1.垃圾分類法律體系不健全，有效監管不力。我國垃圾分類立法起步較晚，法律監管偏弱。雖然現有的法律從國家的基本法到各單項法都對之作出了相關規定，但總體來說，立法尚不健全，一些規定偏重于垃圾的運輸、收集和污染防治，而對垃圾的處理則更多停留于文件中。全國城市中，僅上海、深圳等少數幾個城市制定了城市生活垃圾分類的地方性法規，其他城市則多以“通知”形式下達。至于將生活垃圾加以資源利用的法律規定就更少，還沒有上升到立法層面。而已有的法律法規雖然有了垃圾分類的條文，但也較為原則，缺乏實施細則。如《固體廢物污染環境防治法》《城市市容和環境衛生管理條例》和《城市生活垃圾管理辦法》，雖然都有城市生活垃圾分類的規定，但類別劃分過粗，且缺乏對每一類的具體內容規定。也有些法律規定處罰力度較輕，經濟激勵不足，責任邊界不清，法律責任不強。如2007年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》對違反規定的個人處以200元以下，最高不超過1000元的罰金，對單位所處的罰金最高也不過10萬元；《固體廢物污染環境防治法》對生產者造成污染所處的罰金雖從幾十萬到一百萬不等，但對于大型企業來說，如此數額的罰金與所獲得的豐厚利潤相比，幾乎可以忽略不計。況且，這些處罰還主要偏向于污染防治，而非垃圾分類。法律的不健全，導致垃圾分類長期處于政府提倡階段；而法律的強制性不足、約束力不強、威懾力不夠，也直接導致了我國環境部門的執法力度因缺少法律條文的支持而強度有限。

2.垃圾分類工作系統不嚴密，協調配套不足。垃圾分類是一個系統工程，涉及分類收集、垃圾分揀、分類利用和處置等多個方面，需要各個環節的有機銜接和相互配合，任何一個環節的缺失或不當都會導致整個系統的失敗。自2000年啟動垃圾分類工作以來，各試點城市積極宣傳垃圾分類制度，努力推廣垃圾的分類收集，引導公眾踐行分類。可是，這種推廣和運作往往只注重外在的看得見的部分，而圍繞垃圾分類的內在工作系統并沒有建立起來，使得看起來極為高調而熱烈的推廣并沒有產生預期的效果，猶如一場聲勢浩大的運動，熱鬧過后一切又歸于原樣。呈現在人們面前的是，城市的大街小巷到處放置著“可回收”和“不可回收”的分類回收垃圾箱，但民眾在遺棄垃圾時多數沒有分類丟棄，社區的垃圾回收區域也沒有明顯的分類回收標示，環衛工人在收集垃圾時采用的是混合收集方式，而設備的落后也使垃圾分揀處理成為難題。由于垃圾分類各個環節的銜接不緊密，配套要件不足，起端的垃圾分類箱也就成了一種擺設。在十幾年的時間里，垃圾分類回收這一概念雖然人們對之贊譽有加，但垃圾分類仍含混不清，垃圾處理流程混亂，處理技術粗糙，管理制度落后，高素質環境工程人才短缺。可以說，硬件缺失、軟件匱乏使垃圾分類步履艱難。

3.公眾參與垃圾分類的意識淡薄，自我約束不夠。由于我國工業化、城市化起步較晚，我國公眾對垃圾分類的重要性認識不足。實行垃圾分類試點后，媒體一度集中宣傳，加上政府的大力推廣，公眾對垃圾分類開始有了一定的了解和認知。總體上看，大多數人雖接受了垃圾分類這一概念，但缺乏深刻的思想理解，缺乏主動參與的意識，尚未形成自覺的行為習慣。突出表現在：一是對垃圾分類缺少自覺意識。收集垃圾時沒有分類的觀念，依然按照以往的習慣將各類垃圾混裝一起，隨意扔進垃圾箱。二是對垃圾分類標準陌生模糊。雖然我國對垃圾分類確定了基本標準，但由于標準籠統、也由于各地標準不統一，缺乏詳盡的說明，使公眾未能得到正確的分類指導，行為上無所適從。三是對垃圾分類沒有信心。一些有素質的公眾雖然按照要求細心地將家中垃圾分門別類地丟棄，但是“混裝運輸”的垃圾運輸方式，常常讓前期的努力付諸東流，傷害了公眾的積極性，一些人會因為自己的努力失敗而放棄垃圾分類。

4.政府對垃圾分類的利益驅動不足，社會動力不強。我國民眾雖對垃圾分類概念接觸較晚，但把有用垃圾作為一種經濟來源補償卻是由來已久。以經濟利益為考量，人們把垃圾分為“可賣錢”和“不可賣錢”兩類。在“勤儉持家”的中華傳統觀念的影響下，經濟利益成為了推動部分垃圾分類的主要動力，在垃圾的扔棄、收集和處理的各個環節，都有人撿拾“可賣錢”的垃圾，客觀上成為垃圾分類的一支力量。然而這支力量有限，且其所處環境臟亂，影響身心健康，不是垃圾分類的發展方向。但是，這個群體在利益驅動下所產生的利益鏈條，讓我們看到了利益驅動在垃圾分類中的力量，同時也看到了政府在實施垃圾分類中利益驅動的不足。不得不承認，政府部門對認真遵守相應法規、積極保護環境的單位和個人缺少積極的經濟獎勵，對造成環境污染和資源流失的單位和個人缺乏嚴肅的法律責任追究和經濟制裁。

三、推動我國城市垃圾分類法治化的對策

推動城市垃圾分類是一個社會各方力量綜合作用的過程，其中，法治的規制尤為重要。法律的強制力決定了垃圾分類離不開法治的強力推動。依靠法治的力量，就要將法律貫穿到垃圾分類運作系統的各個環節，以使各個部門和人員在垃圾分類中有法可依、執法有據，切實履行法律賦予的責任，以此推進我國城市垃圾分類工作穩步有序持久有效地進行。

1.健全法律法規體系，確保垃圾分類有法可依。健全法律法規體系是保障垃圾分類、防治垃圾污染的首要前提。要按照4R理念，即Reduce（源頭減量）、Reuse（重復使用）、Recycle（循環再生）和Recover（回收利用），堅持無害化、減量化、資源化的立法方向，進一步制定和完善有關城市垃圾管理、運行和費用的法規和標準；系統規范不同種類生活垃圾的堆放、采集、運輸、回收利用和最終處理要求；細化城市垃圾處理的標準、技術規范、企業的責任權利、監督部門的權力責任和對失職行為的處罰尺度；包括能源利用的有關詳盡規定，由此形成資源綜合利用的法律及其配套法規。其中，首當其沖就是各地垃圾分類標準的統一規范問題。政府應當對垃圾分類的標準進行行政上的統一規范。居民家里的垃圾分類是整個垃圾分類回收流程的起點，這個環節做好了將直接減少整個垃圾分類回收流程的成本。明確的、規范的分類標準不僅是垃圾分類法律體系中的重要一環，而且也是垃圾分類回收的基礎保障。在人口大量流動的社會里，垃圾分類標準不同，會增大人們學習、認識和理解的難度，也會增加管理的成本。從這個意義上講，統一的、規范的、科學的分類標準是整個垃圾分類法律體系中最基礎的部分。

2.建立依法監督網絡，增強垃圾分類監管效力。垃圾分類監管非常重要。如果沒有監管，就沒有約束力，也就沒有壓力促使人們做好垃圾分類。在一個完整的監督系統中，政府、部門、企業、工人、業主、公眾既是監督者，又是被監督者，彼此之間既要相互監督，又要緊密配合，以形成嚴密的監督體系，防止監督失位、失序、失真。為此，要確定監督者的權責范圍，明確各自的監督要求，防止多部門相互干擾，相互推諉而形成權力監管真空。政府要依法行使監督權力，對本行政區域內城市垃圾的清掃、收集、運輸和最終的處理工作進行監督。有關各個部門應被納入到監督體系中，在垃圾分類項目建立與實施中，以各自的必要環節進入，形成相互監督與制約的關系，形成內部監督網絡。如，對垃圾處理設施無害化運行的監督管理，就可以依賴投資主管部門的項目審批、國土資源部門的用地申請、環保部門的環境審查、金融部門的信貸提供等環節，予以層層把關，確保垃圾能夠得到無害化處置，防止二次污染。同時，可借助網絡優勢，建立高效的垃圾分類處理監管平臺。這個平臺應包括視頻監控系統、環境在線監測系統兩大部分，鏈接到城市所有與垃圾分類、收集、處理、資源化、收費等相關的部門、企業和社區，一旦發生違規情況，監控中心就可以馬上調用數據及圖像，環保部門也能在最短時間內進行正確判斷，從而大大提高監督效率和監督質量。

3.明確參與各方的法律責任，促進垃圾分類系統合作。實行垃圾分類是公眾、企業和政府在源頭分類、中間運輸及終端處理上依次推進的過程，也是各個主體共同參與、在各個環節相互影響滲透的一體化過程。其成效如何，取決于參與各方的協同共進。從以往的實踐看，公眾參與的重點主要在垃圾分類上，企業則涵蓋了諸多環節，政府主要側重于政策體系的完善，組織公眾、企業一起推動垃圾分類處理工作。彼此各有側重，相互缺一不可。為此，國家法律應對政府、企業和公眾在垃圾分類、回收、利用中應負的法律責任作出明確規定，對拒不履行法律責任的情形也要作出明確規定。包括一般的批評教育、經過多次教育不改的給予行政處分和經濟制裁，情節嚴重性質惡劣的追究刑事責任等。同時，可探討將垃圾分類責任向社區、物業延伸，既發揮公共管理部門作用，也發揮社區、物業管理單位的作用，從而將垃圾分類覆蓋源頭、中間及末端，形成既有法律約束力、又有行政控制力、還有市場推動力的有效合作機制。

4.加強法律宣傳教育，提高垃圾分類行動自覺。城市垃圾處理涉及千家萬戶，必然需要千家萬戶中每個個體的參與。因此，本著“政府主導、社會參與、公眾行動”的原則，必須加強對公眾的宣傳、教育和引導。這種教育應進入幼兒園和小學教育體系中，從娃娃抓起，形成正確處置垃圾的行為習慣。孩子帶頭給大人樹立“榜樣”，不僅能感染成年人，更能在他們成長起來以后自然而然地教育下一代。另一方面，政府應當深入社區、集市，向居民普及相關法規知識和環保知識，使居民感受到科學、合理處理垃圾的重要性，垃圾處理與自己生活質量密切相關，垃圾的能源利用對造福子孫的功德，改變社會公眾對于“垃圾”就是廢物的態度，引導公眾充分認識和把握垃圾分類處理的實質在于保護環境，“垃圾是放錯位置的資源”，努力促進社會成員主動選擇更加節約、環保的生活方式，養成垃圾分類的良好習慣，不斷提高環保意識和社會責任感，促進垃圾“末端處置”向“源頭控制”的轉變。

5.善用法律賦予的行政和經濟手段，提供垃圾分類社會保障。垃圾分類是全社會的事情，需要全社會共同承擔，但“參與與否”和“分類好壞”往往與社會單位和個人的利益關聯不大，致使垃圾分類缺少社會力量的強大支持。有鑒于此，實施垃圾分類，一方面應依靠政府的強制手段確保落實，另一方面要用好經濟杠桿予以驅動。一是運用經濟手段控制垃圾產量。從生產角度入手，對產品包裝額外收取垃圾處理費，可采取階梯收費方式，對簡易包裝免收處理費，對奢華包裝則加倍收費，以此鼓勵生產者將產品的體積小型化、重量輕型化，限制過度的商品包裝。從排放角度入手，可探索實行垃圾計量收費制度，把垃圾處理費與垃圾排放量聯系起來，讓多排放者多交費，以此敦促單位和個人認真考慮行為成本，做出最優選擇，從源頭上減少垃圾產量。二是加大技術合作開發投入。在垃圾分類管理中，垃圾分類收集后轉運難是一個突出問題，其中的一個重要原因就是回收利用技術比較落后。為此，應改變各級環保部門、金融機構、科研單位和處理廠家單兵作戰的工作格局，努力加強彼此間的協作，特別是要加大投資力度，加快聯合研發垃圾再生利用綜合處理技術的進程，并使技術的開發不僅具有社會效益，也具有經濟效益，從而增強垃圾處理的內在動力。三是為相關企業提供有力的政策支持。誰處理誰受益。政府應出臺一些積極的政策，以財政補貼、稅收優惠、用地補償等方式，扶持參與垃圾處理的企業，推動垃圾回收處理產業快速發展。

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