基于公共服務設施評價的城市更新空間布局研究
——以深圳為例

文｜深圳市規劃國土發展研究中心 譚艷霞

1、引言

隨著國家新型城鎮化戰略的全面實施，深圳率先探索了深度城市化，針對性地在教育、醫療、就業、住房和社會保障等領域著力推進基本公共服務均等化。同時外來人口快速進入深圳，并逐步從“流動”轉向“定居”，對城市公共服務設施的需求日益增加，致使部分公共服務的供給水平不足或結構性矛盾的問題日益凸顯：人均醫療設施資源明顯偏低；公辦學位存在供需矛盾，尤其是義務教育階段學位壓力突出。

同時，深圳市面臨著土地資源難以為繼，城市建成區面積已經超過行政區面積的50%的警戒線，基于生態有限承載力的深圳空間拓展已到“天花板”。城市更新已經取代新增建設用地成為土地供應的主要來源。完善公共設施作為城市更新的主要目標之一，通過客觀的評價現狀公共服務設施服務情況，合理的預測未來公共服務設施需求，引導城市更新的合理布局，實現公共服務設施的合理均衡布局，顯得尤為關鍵。

因此本文在深圳市公共服務設施現狀評價的基礎上，基于第六次人口普查數據，結合不同人口對公共服務的差異性需求，預測未來公共服務設施需求大幅增長地區，運用空間疊加分析的手段，分析深圳市亟需完善公共服務設施地區，作為未來城市更新的重點地區，引導城市更新項目向此類地區集聚。

2、研究對象界定

2.1 城市更新

本文的城市更新是指對存在城市的基礎設施、公共服務設施亟需完善；環境惡劣或者存在重大安全隱患；現有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合社會經濟發展要求，影響城市規劃實施等情形的舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等進行拆除重建的活動。

2.2 公共服務設施

公共服務設施按照使用功能分為管理服務設施、文化娛樂設施、體育設施、教育設施、醫療衛生設施和社會福利設施六類，按照市級、區級和社區級三級配置。結合深圳市現狀公共服務設施的主要矛盾和問題，及城市更新項目配建公共配套設施主要類型，本文所指的公共服務設施為幼兒園、小學、初中、社區健康服務中心。

3、研究內容

本文所需的幼兒園、小學、初中的學生數據和空間數據，及社區健康服務中心的空間數據來源于《深圳市公共基礎設施規劃設施臺賬》，數據截至2011年底。所需的人口數據主要來源于《深圳市2010年全國第六次人口普查數據》。

3.1 公共服務設施現狀

公共服務設施現狀主要從服務范圍和服務壓力兩個方面進行評價。學校規劃的基本原則是將學校設置在居住區中心，以保障絕大部分學生能就近入學，學生年齡越小，對就近入學的要求越高，服務半徑越小。對于幼兒園服務區分析采用服務半徑的方法，服務半徑為300米，小學和初中服務區的分析，主要采用服務半徑和學區相結合的方法，其中服務半徑分別為500米和1000米。社康中心的規模、設施、技術水平差異較小，患者選擇社康中心主要遵循就近原則，針對這種特點，采用泰森多邊形分析方法確定服務區。

幼兒園、小學和初中的服務壓力主要通過班均學生數來體現，根據教育行政主管部門和學校對服務壓力的判斷經驗，班均學生數超過標準班學生數10%以內為合理范圍；班均學生數超過標準班學生數10%～20%為有壓力；班均學生數超過標準班學生數20%以上為壓力較大。社區健康服務中心的服務壓力采用服務人口規模作為指標。

（1）幼兒園現狀

由于小學英語教師的工作任務繁重，為了將作業及時有效地進行評價，教師可以采用以師生、生生、家長和學生自評的多元化的作業評價方式。鼓勵學生進行自我評價，這也是學生自我反思過程，它可以幫助學生正確認識自己的不足，幫助學生根據作業的難易度了解自己的學習水平和差距，從而及時修正。家長參與的作業評價也是很好的方式，我們應該充分調動學生家長的積極性，讓他們也參與到學生的作業評價中。這樣不但可以讓家長全面了解孩子的知識水平與學習情況，增強了教師、學生、家長之間的互助性和互動性。可以借鑒（表4-1）進行操作。

深圳市共有幼兒園1092所，總班數9526班。其中，非托班9134班，托班392班。非托班在園人數28.13萬人，班均學生30.8人。原特區內幼兒園300米服務半徑基本上覆蓋了所有的居住用地，但原特區外很多居住用地位于幼兒園300米服務半徑以外。班均學生在36人以上幼兒園112所，占幼兒園總數的12%。主要分布在寶安中心區、大勘、福田南、羅湖、布吉、荷坳、南聯等地區（見圖1）。

圖1 幼兒園現狀服務壓力及服務范圍圖

（2）小學現狀

全市共有小學540所，13480班，在校小學生65.13萬人，班均48.32人。有54所小學班均人數大于55人，占小學總數的10.2%。有385所小學的班均人數超過45人，占小學總數的71.3%。小學500米服務半徑未覆蓋所有居住用地。全市劃定了351個小學學區，其中班均人數超過54人的學區36個，班均人數超過50人的學區78個，主要分布在羅湖區和原特區外地區（見圖2）。

（3）初中現狀

全市共有初中286所，共6683班，在校初中學生24.57萬人。全市初中班均36.8人；共有72所初中班均人數在50人以上，占初中總數的25.17%，其中8所學校班均人數在56人以上，僅占初中總數的2.8%。少部分居住用地未被1000米服務范圍覆蓋。全市劃定了154個初中學區，其中班均人數在60人以上的學區1個，班均人數在55人以上的學區3個，初中學位供應總體上壓力不大（見圖3）。

（4）社區健康服務中心現狀

圖2 小學現狀服務壓力及服務范圍圖

圖3 初中現狀服務壓力及服務范圍圖

全市共有社區健康服務中心586處。按照相關標準，原則上每1-2萬人配置1處社康中心。但有320個社康中心服務人口規模超過2000 0人，占社康中心總數的54.6%； 167個社康中心服務人口規模超過30000人，占社康中心總數的28.5%；81個社康中心服務人口規模超過40000人，占社康中心總數的13.8%（見圖4）。

3.2 基于人口增長的公共服務設施需求預測

幼兒園和社區健康服務中心雖然是城市更新配建公共設施的主要類型，但是不需要通過獨立的公共管理和服務設施用地建設。深圳市幼兒園以民辦幼兒園為主，幼兒園所需場地主要通過租賃提供，社區健康服務中心所需空間也可以通過租賃住房的方式，城市更新不是幼兒園和社區健康服務中心的主要空間供應手段。受限于現狀人口數據，本次主要預測2016年小學學位需求和2020年初中學位需求，

圖4 社區健康服務中心服務壓力及服務范圍圖

圖5 2016年各社區小學學齡人口增長趨勢圖

圖6 2020年各街道初中學齡人口增長趨勢圖

根據推算，2016年小學適齡人口增長的社區有130個，適齡人口增加約2萬人，其中增加較快的社區有3個，適齡人口增加規模達到18班以上小學學位規模，分別位于羅湖區、南山區和龍華區（見圖5）。

隨著小學適齡人口升學，初中學位需求進一步增加，2020年初中適齡人口增加的街道有50個，適齡人口增加約8.5萬人，其中增加較快的有31個街道，適齡人口增加規模達到18班以上初中學位規模，分布于全市各區（見圖6）。

3.3 基于空間疊加分析的城市更新地區評價

在公共服務設施現狀和需求預測的基礎上，基于小學、初中、社區健康服務中心服務分區，根據通過城市更新完善公共服務設施的需求迫切性和必要性對各服務分區進行賦值，賦值從1分到7分，賦值越高表示對城市更新的迫切性和必要性越強，賦值越低表示不必要進行城市更新，要素按相同權重進行疊加分析，以此作為劃定城市更新地區的依據。幼兒園無法科學合理地劃定服務分區，且對城市更新的需求不強烈，不作為本次空間疊加分析的要素。

小學和初中現狀服務壓力較大的學區，迫切需要通過城市更新配建小學和初中，填補現狀的缺口，但學區內現狀缺口不一定達到一所18班以上學校的學位規模，因此按照現狀服務壓力對學區進行梯度賦值，賦值從1分到3分。

表1 現狀小學和初中學區賦值

表2 小學和初中需求預測分區賦值

社區健康服務中心現狀服務人口超過相關標準的地區，迫切需要增加社康中心，城市更新只是手段之一，通過城市更新配建社康中心的必要性較弱。因此現狀服務人口超過2萬人的分區賦值為1分，超過3萬人的分區賦值為2分，超過4萬人的分區賦值為3分。

預測小學和初中適齡人口增長的分區，迫切需要優先安排城市更新項目配建小學和初中滿足需求，宜按照學齡人口增長規模賦值從1分到5分。

利用GIS將賦值后的各個圖層進行疊加分析，基于公共服務設施評價，對全市城市更新的迫切性和必要性進行分區分級。如圖7所示，顏色越深表示城市更新的迫切性和必要性越強，顏色越淺表示城市更新的迫切性和必要性越弱。

3.4 近期重點城市更新地區識別

根據賦值規則，城市更新迫切性和必要性分級示意圖中賦值大于等于7分的地區，均需要通過城市更新完善公共服務設施。基于城市更新對象，考慮公共服務設施的布局應符合用地條件、環境條件及設施的功能要求，結合規劃用地功能和路網。在城市更新迫切性和必要性分級中賦值大于等于7分的地區的基礎上，劃定至2020年深圳市的重點城市更新地區（見圖8）。

4、結論及展望

綜上筆者以深圳市為例，分析了幼兒園、小學、初中和社康中心的現狀和未來需求，并結合城市更新工作與公共服務設施供給的關系，運用GIS空間疊加分析，通過分區賦值的方式對通過城市更新完善公共服務設施的緊迫性和必要性進行了量化分析，合理地引導了近期重點城市更新地區布局，為后續城市更新單元計劃申報和專項規劃編制提供了重要的指導意義，為法定圖則的實施及修編提供了參考依據。

隨著社會的發展，我國當前的主要矛盾變成了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，城市在未來發展中更加注重基本公共服務均等化，土地資源管理在盤活存量和提升質量方面提出更高的要求。另外，隨著大數據時代的到來和智慧城市的建設，城市規劃所需的基礎數據將更加完善和準確，對公共服務設施的管理和運行愈發精細化，基于大數據的公共服務設施評價和城市更新空間引導將成為重要研究領域，為城市的存量優化提供更科學的指導。

圖7 深圳市城市更新迫切性和必要性分級示意圖

圖8 深圳市近期重點城市更新地區分布圖