園林綠地養護市場化節點研究
——以肇慶高新區為例

吳穎

（肇慶高新區市政交通管理中心 廣東肇慶 526238）

園林綠地養護市場化節點研究
——以肇慶高新區為例

吳穎

（肇慶高新區市政交通管理中心 廣東肇慶 526238）

園林綠地養護服務市場化模式應用的地區和范圍在不斷擴大，但在市場化實施過程中存在招標文件編制不全面、招投標過程存在不正當競爭、養護服務不達標、服務評價和監督體系不健全的現象。為確保園林綠地達到養護管理效果，實現長效發展，論文提出采用節點控制的方法，通過細化計劃編制、規范招投標活動、加強合同管理、健全服務評價和監督體系等措施加以預防和解決。

園林綠地養護；市場化；節點研究

城市園林綠地作為城市生態系統的重要組成部分，在改善城市環境質量、促進城市可持續發展中發揮著不可替代的作用。園林綠地建成開放后，“三分種植，七分養護”，其養護管理逐漸成為城市管理的重要部分。

園林綠地養護服務市場化，是指通過發揮市場機制作用，把政府出資建設管理的園林綠地養護管理事項，由政府按照一定的方式和程序，向有相應管理能力的社會力量購買養護服務，并由政府根據其服務數量、質量和效果向其支付費用，使園林綠地實現科學、規范、有序、長效管理的園林綠地養護管理方式[1，2]。通過市場化運作進行園林綠地養護管理的方式被越來越多的園林主管部門采用，政企分開、管養分離，園林綠地現場管理更加精細化，提高了養護質量。同時，可以協調解決機構設置、人員、機械設備、資金撥付等方面的不足[3]。

1 目前園林綠地養護服務市場化中存在的問題

1.1 招投標文件編制不全面的問題

目前，園林綠化養護市場化各地開展的程度不一，方式各異，招投標內容和養護成本投入計劃也差異較大。招投標文件條款能否達到養護目的和標準存在不確定性。前期中標養護單位對合同條款的履行情況，影響著后期招投標文件的編制。在市場化過程中常常出現中標單位千方百計尋找招標文件和合同文件漏洞，不履行服務條款的情況[4]。同時，有些園林養護企業跨地區作業，但不能實現技術人員、技術設備的擴充和轉移，養護質量不能得到保證，這類問題也應該在招標文件編制中通過條款設置來規避。

1.2 招投標過程存在不正當競爭的問題

在園林養護服務市場化招投標過程中，也存在圍標、串標、弄虛作假、通過掛靠資質、租借證書等以他人名義投標或是中標后非法轉包的情況[5]。園林企業的資質、業績和證書在招投標中經常被借用，出現最低價中標，造成種植和養護工作不達標，主管部門雖可以進行扣分罰款，但會犧牲養護期間的城市景觀。園林企業中存在的不正當競爭現象擾亂了養護市場化的正常進行，嚴重影響著城市綠化管理秩序和園林綠地的健康狀況和景觀效果。

1.3 養護服務不達標的問題[6]

（1）養護技術不過關。由于養護單位技術人員缺乏和缺失，在養護技術上不過關，養護方案不能順利實施，造成植物生長健康狀態不佳，園林設施功能下降或喪失，城市景觀質量不能達到預期養護目標。

（2）投入不足。獲取最大利潤是企業經營的主要目的。養護服務企業通過降低技術人員、養護工、機械設備、養護材料數量和質量來壓縮經營成本，為獲取更多利潤而犧牲了養護質量和效果。

（3）不聽指揮。養護服務企業不能準確理解養護合同條款，或故意不實施養護任務，不服從指揮，在重要養護任務中反映滯后，在應對極端天氣時不參與應急搶險，影響救災工作順利進行。

1.4 服務評價和監督體系不健全

對園林企業養護服務情況的評價和監督體系尚不健全，也存在地區發展差異較大的現象。在部分地區，園林企業提供服務的績效評估還是缺失的。由于制度的缺失、專門技術人員的缺乏以及監督權的分散，使得政府沒有對園林企業的市場化服務進行持續跟蹤和評估、監督[7]。同時，還存在對政府部門的監督不到位的現象，行政干預現象明顯。

秧苗在2～3葉期時胚乳將近耗盡，抗寒力最差，日平均氣溫低于12～15～C則生育受阻，抗病性顯著削弱，病菌易侵入，此時若遇低溫陰雨最易發生立枯病。所以，旱育秧苗2～3葉期是立枯病流行的主要時期。

2 園林綠地養護服務市場化實施流程

園林綠地養護服務市場化根據養護內容可以分為包干養護市場化和部分養護項目市場化，兩種方式的實施流程（圖1）基本相似。

圖1 園林綠地養護服務市場化實施流程圖

3 園林綠地養護服務市場化的節點研究

嚴格把控計劃編制、公開招投標、合同管理、服務評價和監督等四個關鍵節點，是順利開展園林養護市場化管理的重要保證。

3.1 計劃編制

園林綠地養護市場化前期工作中，實施計劃是重要的控制性文件，編制時，應考慮資金預算、服務年限、養護方案、實施方式、人員素質、機械設備、考核方式和費用發放等諸多因素。

（1）養護方案。養護方案主要確定養護范圍、養護內容、養護標段劃分、養護等級劃分、預算定額指標等。在進行養護標段劃分過程中，可以根據綠地的特點進行劃分；進行養護等級劃分時，應綜合考慮綠地養護的難易程度，綠地的重要性和綠化工程的建設標準。以肇慶高新區為例，計劃對全區園林綠地的養護進行市場化，建成區綠地調查情況如表1。通過綜合考慮綠地性質、地理分布、重要程度、養護難度、本地區綠化行業情況，將養護范圍分為六大區，實現了分區合理、特點鮮明、重點突出、費用均衡、便于養護、利于監管的方案。

表1 肇慶高新區建成區綠地情況調查表

（2）人員要求。養護服務單位投入的人員技術水平、工作能力、人員數量基本上決定了園林綠地的養護效果。在養護計劃方案編制時，應要求人員架構完善，有相應資格、業績和技術水平的項目負責人、技術負責人、安全員等，并核算綠化養護人員、保潔人員、保安、司機、辦公財務人員的數量。養護人員數量的計算標準各地不同，廣州一些重要標段為3500m2/人，而肇慶高新區以4500m2/人為標準。

（3）機械設備工具要求。為提高養護作業的時效和質量，養護作業需要借助必要的機械設備和工具，用于完成澆水、噴藥、修剪、巡查和運輸任務，還需配備相應的勞保用品、安全文明施工設施，應對突發事件的應急物資。配備和應用先進的機械設備，對于人力是非常有效的補充，在解決養護難點、應急搶險、突擊任務中將會發揮比較好的作用。

（4）養護成本。養護效果能否達到規劃設計目標，養護費用投入也是關鍵因素。養護費用的多少主要受養護工程量、養護等級劃分情況、分級養護的定額標準等因素的影響。總體來說，養護單價呈現逐漸降低的趨勢。比如，肇慶高新區一級養護的招標包干單價已經從最初的14元/m2降為9.8元/m2，且仍然呈下降趨勢。同時，還需計入管理部門的管理費用、公共安全責任保險費用等。

（5）管理制度文件。在計劃編制中，應不斷完善相關管理制度文件，不僅要有基本的園林綠地養護技術標準、園林綠地養護質量標準、養護考核表，還應不斷建立和健全獎懲制度，企業信譽管理制度，制定和完善人工、材料、設備投入的檢查抽查考核制度，比如項目負責人、技術人員和養護工的簽到表，車輛簽到表，水肥使用情況表，病蟲害防治情況表等。在肇慶高新區，養護服務企業經常出現技術人員流動、缺崗的現象，針對這種情況，主管部門在進行計劃編制時，逐步完善和健全了人員備案、定期檢查和不定期抽查、發放工作通知、召開工作例會等監管制度，以養護服務費能否足額發放為制約手段，避免人員缺崗及流動過頻。

（6）養護費用發放程序。綠化養護需要持續進行，離不開經費保障。編制計劃時，應將養護資金作為公共預算重要內容，列入財政預算，根據相關制度制定養護費用發放制度和流程。

3.2 規范招投標活動

（1）招標文件編制。招標文件是對計劃方案的深化、細化，它的條款對養護工作的實施效果具有影響。招標文件的內容既要符合法律法規，又要體現主管部門工作規劃、具體工作措施和管理要求，要防止惡意競爭，防止暗箱操作，防止圍標串標售標。

（2）規范招投標活動。從規范招標代理行為入手，加強對招標投標從業機構和人員的動態管理，建立和完善招標代理機構市場清退機制。同時，應建立和健全相關制度，對規避招標、行政干預、地方與行政保護、招標行政監督體制不順和職責不清的問題予以清理和解決[8]。

3.3 加強合同管理

（1）入場開工驗收。開工前，合同雙方應對投標文件承諾的和合同條款中約定的人員、機械設備、項目基地、勞保用品和材料等進行開工驗收。經過現場核查清點，拍照攝像后對相關資料予以備案備查。驗收通過后，委托人發出書面入場通知；在規定期限內不能通過驗收的，按招標文件和合同約定的方式進行處理，防止養護服務企業在投標過程中提供虛假資料，在合同簽訂后不能履約。

（2）加強管理。一方面，主管部門要有合理的監管架構和必要的技術力量，配備管理員，對現場養護進行檢查和技術檢查。定期組織例會，對管理工作進行總結，加強業務交流和技術交流。有部分地區對養護的現場管理實施監理市場化，但對于財政資金緊張或是監理服務能力較弱的地區，還是建議由主管部門實施監管。另一方面，養護服務單位應保證足夠的人員、設備和應急物資，按合同要求開展養護作業，接受主管單位的考核檢查。

養護服務單位不按合同要求履約，是養護管理中的重點問題。園林主管部門要建立健全管理制度，完善考核機制，提升管理水平，提高管理技術。園林企業要注重企業信譽，提高技術水平，加強自律。對不能正常履約的養護單位，應根據合同約定的方式限期整改，嚴重違約時，可以解除合同關系，按中標順序交由其他投標單位實施養護，或是重新組織招投標。同時，應將其違約行為記錄備案，并納入企業信用信息平臺。

（3）考核獎懲及養護費用發放。園林主管部門一般采用百分制對養護情況和成本要素投入進行考核，對完成緊急任務和整改任務的情況進行獎懲?？己私Y果和獎懲情況作為養護費用計算和發放的依據。主管部門應據實考核，按時提出養護費用發放申請，養護費用的按時發放為養護工作正常進行也提供了基本保障。

（4）合同期滿離場驗收。按照《政府采購法》的規定，采購人應當按合同規定對政府采購項目的技術、服務和安全的履約情況進行驗收。園林綠地養護的市場化服務可以采用合同約定費用發放進度的方式進行離場驗收約束，避免養護單位虎頭蛇尾，到合同期尾聲時養護管理不達標，撤場時不提供資料和臺賬，與新養護服務單位交接不暢等問題。

3.4 健全服務評價和監督體系

園林綠地養護服務應該建立健全服務評價和監督體系，應建章立制，制定評價和監督細則，組成由政府部門、公眾、媒體第三方機構、專家等參與組成的績效評價和監督系統對養護服務的效率和效果進行跟蹤評價和監督。評價和監督結果作為養護考核的有力補充，是對企業是否具備條件繼續對本地區園林綠地開展養護服務的評判依據，也可以反映群眾對政府提供公共服務滿意度。同時，也應對政府部門進行監督，促進政府做到依法行政、簡政放權，減少行政干預[7]。

4 結論

城市園林綠地面臨的普遍問題就是“重建設、輕管理”，園林綠地養護實施服務市場化管理是保護城市綠化建設成果的良好舉措，從而實現園林綠地的可持續性發展，發揮好城市綠色空間的生態效益和環境效益。通過對園林綠地養護服務市場化節點的研究，加強對各節點的技術控制，有助于保障養護項目的順利進行，實現養護目標，促進綠化養護管理水平的進步和提高。

[1]國務院辦公廳.關于政府向社會力量購買服務的指導意見[Z].2013.

[2]廣東省人民政府辦公廳.政府向社會力量購買服務暫行辦法[Z].2014.

[3]陸廣潮.城市公共綠地養護推行市場化管理的探討[J].廣東園林，2007，29（3）：65～67.

[4]楊志祥.城市綠化養護管理的市場化[J].園林，2012，28（8）：27～31.

[5]河北省物價局.邢臺市招投標不規范問題專項清理工作取得顯著成效.2016，08.

[6]朱偉華，丁少江.試論對城市綠化養護承包公司的管理[J].中國園林，2000，16（6）：13～15.

[7]沈海燕.政府購買社會組織公共服務的現狀、問題與對策[J].大連海事大學學報，2016，15（6）：40～45.

[8]河北省人民政府網站.堅持問題導向實施多措并舉扎實推進招標投標不規范問題專項清理.

Node Research on Marketization of Greening Maintenance——A Case Study of Zhaoqing High-tech Zone

Wu Ying
（Municipal and Transportation Management Center of Zhaoqing High-tech Zone Guangdong zhaoqing 526238）

The mode of greening maintenance marketization isaccepted widely for government management.Thispaper analys estheproblemsof incompletebiddingdocument，unfair competition，lacking management and poor service estimate and supervis ion s ys tem during themaintenance marketization proces s.In order to ens ure the appearance of the s cenery and long-term development influence，the paper suggest using the method of node control such as making a detail plan， standardizing the bidding activities，strengthening contract management，improving and perfecting the service and the supervision system to prevent and solve the problems.

Greening Maintenance；Marketization；Node Research

S731

A

1005-7897（2017）16-0016-03

2017-8-10

吳 穎（1979-），園林工程師，碩士研究生，肇慶高新區市政交通管理中心副主任，負責園林綠化建設和養護管理、綠化方案評審工作。