遼寧自貿試驗區條例立法框架研究

王淑敏，李思美

(大連海事大學法學院，遼寧大連 116026)

遼寧自貿試驗區條例立法框架研究

王淑敏，李思美

(大連海事大學法學院，遼寧大連 116026)

遼寧自貿試驗區建設的前提在于夯實自貿試驗區的立法基石，以法治引領自貿實驗區的探索路徑。一方面，遼寧自貿試驗區條例立法框架可以復制已有自貿試驗區的立法成就，通過總則、管理體制、投資開放、貿易便利和金融服務等方面的制度設計借鑒先進省份的經驗；另一方面須致力于改革與創新，在深化國資國企改革、促進產業轉型升級、發展生產性服務業、構筑科技創新和人才高地、推進東北一體化協同發展、推進東北亞全方位經濟合作、加快構建雙向投資促進合作新機制、構建連接亞歐的海陸空大通道、建設現代物流體系和國際航運中心等方面彰顯獨到的特色。

遼寧自貿試驗區；條例；立法框架

中國(遼寧)自由貿易試驗區(以下簡稱“遼寧自貿試驗區”)正值建設伊始，盡管百廢待興，但法治先行，如何剖析其他自貿試驗區的先進經驗，通過打造以遼寧自貿試驗區條例為核心的自貿試驗區“基本法”立法框架，以復制和創新自貿試驗區的體制機制和特點優勢，實現遼寧自貿試驗區建設目標，成為當前學界亟待討論的問題。現有自貿試驗區的建設經驗表明，有自貿試驗區“基本法”之稱的《自由貿易試驗區條例》是自貿試驗區法治化運行的基石。條例在激發市場主體活力、管理機構和職責、市場退出機制、人員出入境便利、創新賬戶體系、金融主體發展、綜合監管以及公眾參與及實施準備等方面取得了革新突破。因此，構建遼寧自貿試驗區條例，已經成為遼寧自貿試驗區建設中亟待解決的首要問題。

一、制定遼寧自貿試驗區條例的必要性

《中國(遼寧)自由貿易試驗區總體方案》(以下簡稱《總體方案》)中明確要求遼寧省須出臺地方立法，構建有利于改革順利展開的自貿試驗區運行規范。該要求直面的一個問題便是對遼寧自貿試驗區立法必要性進行相關原則梳理。

(一)遼寧自貿試驗區立法的依據

一是法律依據。作為一項地方立法，自貿區立法必須符合《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)確立的中央和地方立法權限。《立法法》第8條以列舉的方式將民事基本制度、基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿領域的基本制度明確為中央專屬立法權限。自貿區內立法顯然不得對這些基本原則進行重新定義，但在遵守已有法律、行政法規規范下，對一些領域進行深入探索和細化研究則被《立法法》第73條所支持。在遼寧自貿試驗區立法中對這些領域作出具有可操作性的規定便有助于改革的推進。厘清國家立法和地方立法的權限邊界也意在于此。

二是現實依據。《總體方案》在六大領域追求的自貿區的良性運行，分別是切實轉變政府職能，深化投資領域改革，推進貿易轉型升級，深化金融領域開放創新，加快老工業基地結構調整和加強東北亞區域開放合作。這些主要任務亦是對遼寧乃至東北地區現階段區域發展思路的歸納和總結，執行和實現這些主要任務，需要自貿試驗區內經營者、管理者共同付出努力，協調區內所有運行環境要素之間的相互關系，并使自貿區高效率運轉。這一動態演變的運行環境便呼吁著符合自貿試驗區自身制度價值的法律規范，以確保管理體制、投資機制等諸多自貿試驗區內部機制的功能發揮。因此，《總體方案》應被視為自貿試驗區改革創新的基礎性文件，是遼寧自貿試驗區立法的直接現實依據。

三是法理依據。自貿試驗區立法既觸及稅收、海關、金融、外資、外貿等國家事權，又囊括區內以企業為代表的各私主體的行為引導，是一種含有涉外因素的綜合性國內法[1]。這種立法與其他領域立法相同，都包含了兼具穩定性和前瞻性的要求。穩定性為公私主體提供經濟活動的軟環境，前瞻性則決定著該軟環境的包容度。發揮法律頂層設計的效用才可有效確保遼寧自貿試驗區在法治的軌道上運行。

(二)遼寧自貿試驗區立法的模式選擇

遼寧自貿試驗區作為第三批自貿試驗區的成員之一，在起步階段的立法模式選擇關乎后續立法的進行。參照國內其他自貿試驗區的立法模式有助于遼寧進行選擇。

前兩批自貿試驗區采取了兩步走的立法模式。上海、天津、廣東、福建四個自貿區在設立之初都先以省級人民政府規章的形式出臺相關管理辦法，承擔過渡時期先行先試的立法任務，在適用一段時間后上升為自貿區條例。這種做法的法條依據是《立法法》第82條，該條規定制定地方性法規的條件尚未成熟時，可先制定地方政府規章，以解決行政管理的燃眉之急。這種兩步走的模式帶來的另一個共性是所制定的管理辦法帶有深厚的政策屬性，具有明顯的內化《總體方案》所提任務的傾向。

兩步走的立法模式也被第三批自貿試驗區的一些成員沿用。河南、湖北兩地已經出臺了各自的自貿試驗區管理辦法，陜西自貿區管理辦法也進入征求意見階段。兩步走的立法模式無疑具有自合理性，為自貿試驗區建設的起步階段提供了基本的法制保障。兩步走模式代表的“過渡性管理辦法—確定性條例”模式盡管有利于保證條例與自貿試驗區的契合性，但也導致參與者對于條例出臺后可能產生的法規變化引發自身局勢不利的觀望，從而在自貿試驗區的初期建設中未必能最大限度地調動參與者的積極性。

然而，對于有大連保稅港區建設經驗的遼寧自貿試驗區來說，制定一步到位的遼寧自貿試驗區條例不失為更穩妥的辦法。吸收前兩批自貿試驗區的立法經驗，并結合大連保稅港區的法律實踐，直接出臺遼寧自貿試驗區條例，不僅從立法技術上順應其勢，同時也滿足節約立法成本的綠色立法需求。

二、遼寧自貿試驗區條例框架設計的可復制性

充分借鑒第一批自貿試驗區(上海)和第二批自貿試驗區(天津、廣東、福建)的條例，并汲取第三批自貿試驗區中已出臺的管理辦法，可以擷取精華，為我所用。

(一)第一批自貿試驗區立法經驗的可復制性

中國(上海)自由貿易試驗區(以下簡稱“上海自貿試驗區”)是我國第一個設立運行的自貿試驗區，其條例在立法特點、立法難點和核心制度三個維度具有可復制性。

從立法特點上看，上海自貿試驗區條例具有實施性、自主性和創制性，是一部具有多重特性的法規。實施性體現于條例屬于自貿試驗區建設政策的法律化，在不突破《立法法》中央立法權限的前提下，對投資、貿易、金融、航運、稅收等領域進行闡釋性規定。自主性表現為貫徹落實中央提出的“自主改”要求，以條例為依據組織實施試點改革工作[2]。創制性根植于上海自貿試驗區先行先試的核心制度創新，在行政管理體制、立法聯動機制和綜合監管體系三大方面做出地方立法權限范圍內的制度革新。

從立法難點上看，自貿試驗區條例作為一部公法與私法相匯合的社會法，怎樣實現“自主改”與“于法有據”相合、前瞻性與穩定性相合并稱為立法的兩大難題[3]。上海自貿試驗區的“自主改”成果若不能滿足“于法有據”條件，其成果將無法在法制框架內向全國推廣。因此，在自貿試驗區條例內將管理體制、聯動機制和綜合監管的創制性內容和投資、貿易、金融、航運與稅收的實施性內容有機結合，是實現自貿試驗區范圍內國家宏觀調控和市場自發調節統一的重要途徑。

從核心制度上看，受上海地區打造國際金融中心和國際航運中心的戰略定位影響，其改革重點針對了擴大投資、金融改革、貿易便利和海關監管幾方面，奠定了以負面清單管理為核心的投資制度、以貿易便利化為特色的監管制度、服務實體經濟發展的金融開放創新制度、與開放型市場經濟相適應的政府管理制度和改革創新的法治制度在我國大范圍展開的基礎[4]。事實證明，上海發揮了先行先試、示范引領、服務全國的作用，實現了上海自貿試驗區建設的預期目標。

(二)第二批自貿試驗區立法經驗的可復制性

天津自貿試驗區、廣東自貿試驗區和福建自貿試驗區因其獲批時間相同，被并稱為第二批自貿試驗區。受上海自貿試驗區改革成果的惠及，它們的立法框架也采納了上海自貿試驗區條例的立法成果，采用以總則、管理體制、投資、貿易、金融、監管和法治為基礎的體例，并在表述上有所細化和推進。

受各自戰略定位影響，第二批自貿試驗區條例在沿用上海立法模式的同時，也在融合各自區位發展要求過程中體現出差異性。天津自貿試驗區立足于“服務京津冀協同發展，促進制造業升級”的基本定位；廣東自貿試驗區則期望聯動粵港澳，打造深度合作示范區，側重貿易自由化；福建自貿試驗區亦以依托閩臺交流合作和海上絲綢之路核心區建設為特色。

表1列舉了三個自貿試驗區條例的具體特點，這些特點也是其區位發展定位的法律化表現。綜合來看，第二批自貿試驗區的條例均結合其區位優勢，體現了突出特色、錯位發展的差異化特點，并由此提出了自貿試驗區建設的思路。

表1 第二批自貿試驗區條例的新特點

信息來源:根據各自貿試驗區條例內容整理。

(三)第三批自貿試驗區立法經驗的可復制性

第三批自貿區的七個成員中，河南、湖北已出臺了具有過渡性質的自貿試驗區管理辦法；陜西自貿區管理辦法也在緊鑼密鼓地籌備，現已進行到意見征集階段。其管理辦法除了吸收前兩批自貿試驗區的制度創新之外，其自體特色法律化的過程也值得借鑒。

如表2所示，在復制其他自貿區制度成果的同時，河南自貿試驗區致力于服務“一帶一路”建設，重點打造現代綜合交通樞紐；湖北自貿試驗區努力成為中部有序承接產業轉移示范區，發揮輻射帶動作用；陜西自貿試驗區則依托歷史底蘊開展人文交流和旅游合作，并注重農業科技創新。無一例外的是，幾個自貿試驗區均被寄托了依靠自身改革形成產業集群，最終發揮圈層效應帶動區域經濟發展的厚望。在積極吸收并內化前兩批自貿試驗區制度創新成果的同時，根據自身發展需要做出新的制度創新嘗試，并努力營造包容有序的法律環境。

表2 第三批自貿試驗區條例的新特點

注：根據各自貿試驗區管理辦法內容整理，信息搜集截至2017年6月1日。

從上述分析可以看出，盡管從服務國家戰略角度來看，自貿試驗區立法的主要目標是促進區域經濟發展，但其背后隱含的經濟規律卻是保護投資者利益，通過營造良好的營商環境來吸引資本投入，促成“獲得投資—經濟增長—增加就業—擴大貿易—引進技術—帶動區外經濟增長—擴大內需總需求”的良性循環鏈條形成。行政環節的簡潔高效和產業結構的整合升級是邁向良好的營商環境的重要步驟[5]。遼寧自貿試驗區的立法也應當吸納遼寧自身區位特點，既響應國家推進改革和擴大開放戰略的號召，又致力于為遼寧自貿試驗區的建設提供制度保障和法治環境支持。

三、遼寧自貿試驗區條例框架設計的創新性

吸納和復制其他自貿試驗區的立法經驗固然重要，但距離滿足遼寧自貿試驗區立法需求還相去甚遠。遼寧自貿試驗區的立法框架需要基于遼寧自身地域環境的特殊性，考慮合乎本地區的地理位置、發展環境和發展規劃需求，發掘符合具有本地區特色發展要求的特殊制度[6]。這項地方立法應當依據《總體方案》，在全面規范遼寧自貿試驗區基本制度的同時注重內在創新性，并在條例設計中專章規定“加快老工業基地結構調整”。

(一)深化國資國企改革

保障國資國企改革深化，需要從四個方面界定條例內容。完善國有資產監管是首要問題。明確促進國資委的職能由“管企業”向“管資本”轉變的管理思路，科學厘定與國有資產監管有關各方的主要職能。突出以監管重點為主要方面的管理重點，從優化資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全四個方面改善國有資本分布過寬的問題。其次要推進企業混合所有制改革。鼓勵非承擔重大專項任務、充分競爭行業的商業類國企實行股份制改革，同時也鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業，防止國企成為名義上的混合所有制、事實上政府仍保留強有力的干預的現象。再次要實行現代企業制度。從股份制改革、健全法人治理結構、建立國企領導人員分類分層管理制度、效率與公平相統一的企業薪酬分配制度、企業內部用人制度五個角度切入，促進區內實行以市場經濟為基礎，以企業法人制度為主體，以公司制度為核心，以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的新型企業制度。最后要簡化地方國有創投企業股權投資退出程序。完善全國中小企業股份轉讓系統交易機制，規范發展專業化并購基金，尤其是地方國有創投企業使用國有資產評估報告實行事后備案制度。

(二)促進產業轉型升級

2016年9月13日，國家發展改革委、工業和信息化部等五部門聯合出臺的《關于支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級的實施意見》通過確定遼寧中部(沈陽-鞍山-撫順)等12個經濟區(城市)為首批產業轉型升級示范區的形式，再次強調了產業轉型升級在提振東北地區經濟水平上的重要性。以條例鞏固遼寧自貿試驗區產業轉型升級法制規范，首先要將裝備制造業明確為產業集群培育過程中的主導產業，以發揮競爭優勢，培育核心競爭力，并敦促遼寧省產業創業投資引導基金助力特色產業集群發展。其次，著力穩妥降低企業杠桿率，允許自貿試驗區企業跨區域、跨所有制兼并重組，并在金融領域給予支持。再次，依托區內大連高新技術產業園區、沈陽高新技術產業開發區的平臺基礎，培育發展“互聯網+”思維下新一代信息技術產業，形成“互聯網+裝備制造業”的互促發展格局。最后，中德(沈陽)高端裝備制造產業園、大連國家生態工業示范園區是促進產業轉型升級的重要平臺，與自貿試驗區利益攸關，充分利用自貿區的契機，可以促進“中國制造2025”與“德國工業4.0”戰略交相輝映，加快建設國際化、智能化、綠色化的高端裝備制造業園區，以及國內再生資源類產業，進口再生資源類產業，再生資源深加工類產業，低碳、綠色、循環等高科技、帶有靜脈特點的動脈產業四大產業集群。

(三)發展生產性服務業

生產性服務業是依附于制造業而存在的配套服務業，與單純的服務業的消費者對象不同，其行業目標定位于為制造業提供專業化服務。遼寧自貿試驗區著力促進深化產業融合和提高生產性服務水平，鼓勵以系統集成、設備租賃、提供解決方案、再制造、檢驗檢測、遠程咨詢六方面為重點的增值服務。搭建生產性服務業研發和推廣平臺，擴大創新和營銷在提高生產性服務業發展水平上的能力，提高中國制造走出去的競爭力。調整過去過分依賴政策和投資的慣性，提高供給體系的質量和效率，通過為加工貿易建立內銷平臺、建設采購和分撥中心的方式，開拓國內市場。在航空、海洋、軌道交通、農業、高端醫療設備、大型成套設備等方面鼓勵引進融資租賃業務，提高這些領域的資金流轉效率，從而提高其經營效率。

(四)構筑科技創新和人才高地

產業發展的競爭集中體現為科技創新和人才之間的競爭，提升東北老工業基地的產業轉型升級水平也需要強有力的技術和人才作為支撐。通過引進符合自貿試驗區高端裝備制造業等重點特色企業發展方向的培育型科技企業、支持政府主導類公共創新研發平臺機構建設、鼓勵知識產權創造申請、完善政府引導基金發放機制以及表彰科技進步等方式，支持、引導、鼓勵自貿試驗區內科技創新，并通過推動科技成果轉化交易擴大科技成果引進和輸出。充分利用自貿區的戶籍政策，加大引進海外高層次人才的力度，發揮國內人才吸引的“橋頭堡”作用。在人才引進方面，通過實施居住證積分、居住證轉辦戶口、直接落戶的人才引進直接措施，創新市場發現、市場認可、市場評價的引才機制，注重對創新創業人才的引進，促使高端人才在遼落地生根。在人才流動方面，創新學歷、職業資格互相認證和留學生管理，著重引進復合型人才，吸引境內外人才。在人才培養方面，加快“雙一流”大學的建設進程，形成“企業主體—市場導向—產學研相結合”的人才培養目標導向，打造符合國際頂尖水準的高等學府。

(五)推進東北一體化協同發展

2015年10月17日，哈爾濱、長春、大連、沈陽四市聯合主辦的“經濟新常態下的東北振興論壇”召開，東北振興研究院在論壇開幕式上揭牌成立，確立了東北地區四個主要城市打造區域經濟共同體的目標。遼寧自貿試驗區亦需助推東北三省經濟協同聯動發展，在清理阻礙要素流動的各種制度上發力，在構筑經濟聯盟、整合創新資源、協同創新營商環境方面有所作為。此外，海關通關一體化改革是自貿區建設的重要環節。在京津冀、長江經濟帶、廣東地區率先實現區域通關一體化的大背景下，2015年3月開始，東北地區也開啟了通關一體化改革，為推進東北一體化協同發展打下地區通關基礎。遼寧自貿試驗區下一步需要做的是，提高國際陸港(land port)的建設水平，依照有關國際運輸法規、條約和慣例設立對外開放的國際商港，實現自貿試驗區與東北其他地區口岸間的互通互聯。

(六)推進東北亞全方位經濟合作

《總體方案》明確了自貿區加強東北亞區域開放合作的具體目標。充分發揮遼寧的老工業基地功能，結合中蒙俄經濟走廊的地緣優勢，推進與大連保稅區、大連出口加工區、大連大窯灣保稅港區、沈陽片區和營口片區的互動互聯，特別是在自貿試驗區內集聚三國合資的企業，有助于實現先進制造業、戰略性新興產業、現代服務業等產業的合作，擴大技術輸出、服務輸出和標準輸出。除與中蒙俄經濟走廊建設對接之外，全面深化對日、對韓合作也是自貿區的重要使命。

(七)加快構建雙向投資促進合作新機制

在雙向投資促進合作方面，商務部已進行了有益嘗試。在隸屬其直屬事業單位的投資促進事務局的協調下，我國已與51個國家/地區的91家機構簽署88份雙向投資促進合作諒解備忘錄(MOU)，積累了大量雙邊投資促進資源。*數據來源：商務部公共服務項目·中國投資指南(http://www.fdi.gov.cn/1800000121_10000488_8.html)。以此為依據，遼寧自貿試驗區則重點發展與日、韓、朝、俄等國的雙向投資促進合作。通過深化合作，推動上述東北亞國家的先進制造業、戰略性新興產業、現代服務業等產業在區內集聚發展。通過雙向投資促進合作新機制的建設，加快優勢產業拓展國際市場，引導優勢企業開展境外工程承包，并就專業服務領域開展投資合作。

(八)構建連接亞歐的海陸空大通道

自貿試驗區對于大連東北亞國際航運中心建設至關重要，中心意味著“大連組合港”的立體發展，集聚遼寧港口群的優勢，賦予大連港在東北亞國際航運中心建設中的核心地位，集結錦州、丹東和營口港等周邊地區港口優勢共同發展。發展國際遠洋集裝箱干線港、中轉港和樞紐港，重要資源儲存及轉運基地，大宗散貨、雜貨進出口中轉基地；確立營口、錦州、丹東三個港口的補充作用，為區域經濟發展提供資源配給，使遼寧省諸港口功能協調、資源整合發展，防止功能同一帶來的不良競爭。推動自貿試驗區繼續整合資源，助力推進沈陽—營口陸海聯運、西部出海鐵路工程、京沈高鐵、桃仙機場和沈陽跨境鐵路通道等重大基礎設施的建設和維護，借力遼寧自貿試驗區的發展，打造面向東北亞的綜合門戶型城市。

(九)建設現代物流體系和國際航運中心

在遼寧自貿試驗區建設中強調現代物流體系和國際航運中心的建設，既是溝通自貿試驗區內部物流運轉的需要，更是包含面向東北亞、參與國際競爭的考量。作為東北地區擁有優良自然海港的遼寧，在自貿試驗區現代物流體系的打造中必然要承擔陸海聯運的“海”之比重，發揮海運集散量卓越的功能。多式聯運的一個必然結果在于，通過強大的物流系統的承載力，帶動東北其他地區工農業產品的出口，發展以港口、機場和自貿試驗區為依托的流量經濟，擴充地區活力。遼寧省應充分利用自貿區優勢，完善航運交通網絡，帶動東三省乃至泛東北地區集體“出海”，讓東北地區的優勢制造業從東北“走出去”。此外，應增強空港服務功能，推動自貿試驗區內機場建設，建立航空物流樞紐，促進海陸空綜合性快件處理能力提升。還需注重航運人才培養，在船員管理與培訓方面加大人力物力支持。

四、結 語

未來的遼寧自貿試驗區需要一部較為成熟的、具有前瞻性的立法。根據遼寧自身的建設和發展情況，需要采用管理辦法和條例一步走的形式，并借鑒國內其他自貿試驗區在管理體制、國民待遇與負面清單投資準入、以貨物狀態分類監管為核心的貿易監管，以及金融監管、服務貿易領域開放和綜合監管新模式等方面的先進理念。在此基礎上有所創新，依據《總體方案》，專門設計一章“加快老工業基地結構調整”，以激勉國有企業的改革，加速東北一體化的進程，深化東北亞的區域性和次區域性合作，營造與中蒙俄經濟走廊和“遼滿歐”、“遼蒙歐”、“遼海歐”三大運輸通道銜接的貿易便利化環境。

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2017-06-12

遼寧省社科規劃基金重點項目(L16AFX002)；遼寧省經濟社會發展立項一般課題(2017lslktyb-028);中國法學會2016年度部級法學研究課題(CLS(2016)D173)

王淑敏(1963-)，女，教授，博士生導師；E-mail：13591728200@163.com

1671-7031(2017)04-0020-06

D922.295

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