地方政府購買公共服務研究

蘇浩然

摘 要 隨著改革開放的不斷發展，受西方新公共管理等思想的影響，我國地方政府開始了政府購買公共服務的實踐探索。受經濟發展水平和行政體制等因素的影響，各地方政府購買公共服務的發展水平差異較大。本文以武漢市為例，對其購買公共服務現狀進行研究，并由此歸納總結出當前我國地方政府購買公共服務存在的問題。當前我國地方政府購買公共服務還存在著政策和制度不足、購買范圍和規模有限、社會組織培育不夠和績效評價體系和監督體系不健全等問題。為了推進地方政府購買公共服務進一步發展，可從完善制度建設、積極培育社會組織、不斷完善監管機制、建立科學有效的績效評價體系等方面入手。

關鍵詞 地方政府 購買公共服務 對策建議

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

隨著上世紀90年代以來改革開放的深入發展，我國逐漸進行公共服務市場化的嘗試和變革。2000年上海市政府率先在居家養老領域嘗試與社會組織合作，在盧灣等六個區依托養老機構開設試點，拉開了內地購買公共服務實踐的序幕。此后，一些地方政府如深圳市、無錫市、北京市、天津市等陸續進行了公共服務外包的探索和實踐，并出臺了配套的政策制度。

2013年，在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”這是第一次將“政府購買服務”寫入黨的文件之中。2014年，財政部發布了《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》，從政策層面推進了政府購買公共服務的進程。2015年，財政部、民政部和工商總局共同出臺《政府購買服務管理辦法（暫行）》，對政府購買服務的內容、方式、程序做了進一步細化和規范。可見，“政府購買公共服務”將扮演越來越重要的角色。

1武漢市政府購買公共服務現狀

1.1購買領域廣泛，貼近民生

武漢市政府的購買項目從民生領域入手并逐漸向公共服務的全領域拓展，從最初由民政部門負責的公益性服務，到現在由其他部門負責的涵蓋教育、后勤保障、人力資源等管理類和技術性崗位，購買領域在不斷拓寬。自2011年開始武漢市政府在社會救助領域進行了社會化的嘗試，在殘疾人居家服務、就業、教育等領域也進行了試水。武漢市政府購買服務內容廣泛，貼近民生，廣受公眾好評。政府將一些政府做不了，百姓又需要的基本、基礎、托底、大眾服務，由政府出資向社會力量購買。將財政資金用在刀刃上，面向真正需要的人群，向弱勢群體傾斜。

1.2社會組織的培育

武漢市政府近年來也持續加大對社會組織的扶持和培育力度。民政財政投入更多用于購買服務，逐步將基本公共服務、社會事務服務、技術服務、行業管理與協調交由社會組織承擔。2014年初，武漢市已有各類社會組織4700個，涉及70多家業務主管單位，涵蓋經濟、科學、教育、衛生、環保等諸多領域。市政府以購買公共服務的方式大大促進了社會組織的發展，培育了許多領軍師范作用的社會組織。

1.3以購買項目為主，數量和投入不斷增加

購買項目即將公共服務項目外包給私人部門或社會組織，以提升公共服務的質量和效率。武漢市政府在實踐中主要是以購買項目為主，從初期的公益性項目逐漸向管理類和技術類項目轉變。武漢市政府在2014年通過《加快推進政府向社會力量購買服務的實施意見》，將5大類130多項服務交給市場和社會，囊括了環衛、會展、政府機關后勤、社保代辦、殘疾人康復等項目。各政府部門以招標的形式向社會購買公共服務，在這一機制下，企業機構之間是競爭的關系，只有質低價優才能在競爭中脫穎而出，服務效率和能力得以提升。同時，財政資金對購買公共服務的投入也呈幾何倍數增長，從幾百萬到如今的幾個億，足以看出政府對于購買公共服務的重視。

2地方政府購買公共服務現存的問題

2.1理論和制度支撐不足

政府購買公共服務是一種新模式、新方法，在我國，政府購買公共服務的實踐尚處于起步階段，在理論和制度方面的建設方面還沒有跟上進度。一方面相關研究的理論化和系統化程度有待提高，目前的研究主要基于宏觀層面，或是單一的制度或關系研究。

另一方面，我國還沒有形成與政府購買公共服務實踐相匹配的法律法規體系，雖然有《政府采購法》，但政府購買公共服務與政府采購存在很大差異，這就使得政府購買公共服務在實際操作中缺乏制度的指導。而對于已經納入購買范圍的公共服務，其購買的程序、質量評估標準等問題還缺乏統一的指導。

2.2購買范圍和規模有限

近年來，地方政府購買公共服務的實踐規模不斷擴大，購買范圍也有了很大的拓展，但還存在著集中于大中城市、以傳統領域為主、承接主體單一等問題。

從規模來看，當前地方政府購買公共服務大多處于試點階段，其實踐探索主要在縣市片區范圍內進行，空間范圍較小，往往是在試點有了成果之后才逐步推廣。大規模的購買還處于探索階段，政府購買公共服務整體規模偏小，受益民眾相當有限。

2.3對社會組織的培育不足

從理論上說，社會組織是提供公共服務的市場主體，相較于政府公共部門，其成本意識更輕、管理更為嚴格、反應能力更靈敏，優勢突出，也就能夠降低財政成本并提高公共服務質量。但在實踐中，政府統包統攬的弊病還沒有完全破除，社會組織培育還不夠，主要反映在這幾個方面：社會組織沒有充分的自籌資金的能力，其運營資金嚴重依賴政府，多元化的資金渠道還沒有形成；政府在政策上對社會組織的扶持力度不夠，舉例而言，社會組織無法享受到政府的稅收優惠，也就間接增加了其運營成本；社會組織自身還存在著缺乏社會公信力以及專業化服務水平不夠等問題。

2.4績效評價體系和監督體系匱乏

政府購買公共服務的績效評價體系有兩個方面：一是對于公共服務的效率評價，即購買相同數量的公共服務所用的財政資金是否是最少的，使得財政資金能夠實現最大邊際效用。二是對于公共服務的效果評價。對公共服務的效果評價在實際操作中存在較大的難度，因為政府部門以合同形式與社會組織或私人部門達成合作，合同簽訂后，對具體的生產過程和履行情況很難做到有效的監督和評價。endprint

3地方政府購買公共服務的對策建議

3.1完善制度建設

制度建設是確保地方政府購買公共服務實踐不斷發展的保障。目前我國出臺的相關法律文件有《政府采購法》，但政府采購和政府購買的對象和流程存在很大差異，因而其指導性存在不足。同時，在具體的購買實踐中，由于購買領域廣泛，政府與私人部門不僅僅是簡單的買賣交易關系，所以建立一套全面配套的制度以指導實踐很有必要。

（1）建立統一的資質審核制度。對于承接公共服務的社會組織或私人部門，要以公共服務項目的具體要求進行相應的資質審核。（2）要健全招投標制度。招投標制度體系的建設要涵蓋政府購買行為的全流程，在每一環節都要確保公平。（3）要健全財政資金管理制度。政府購買涉及到大量的財政資金流，如果管理不善，將會導致資金流動不暢或尋租腐敗等問題。因此，要對用于購買公共服務的財政資金流進行嚴格規范，加強資金鏈管理，以提升財政資金效益。

3.2積極培育社會組織

近年來，隨著經濟水平的提高，我國的社會組織數量飛速增長，質量也有顯著提升。但其發展缺乏政府的制度和財政支持，沒有明確的培育和發展規劃，導致發展現狀與發達國家相比還有很大差距。針對這一現狀，（1）政府對具備相應資質的社會組織要有政策和資金傾斜，社會組織在其自身發展初期的很長時間，其資金都要依賴政府。而且一些公共產品和服務具有公益性，其利潤率和回報率比一般的商品低，資金回流時間可能更長，政府的財政優惠和傾斜對其發展也就顯得尤為重要。（2）要制定有針對性的社會組織發展規劃。當前我國社會組織基數較大，社會組織的類別和規模尚無統一的分類標準，將其按資質和運營范圍進行詳細的劃分，制定適合發展需求的規劃，才能充分發揮社會組織的優勢。（3）當前社會組織發展水平參差不平，而政府的財政資金是有限的，因而在扶持過程中要狠抓代表和典型，對于具有代表意義的社會組織要重點培育，給予全面的扶持。

3.3不斷完善監管機制

政府購買公共服務涉及到財政資金的使用狀況、購買程序是否公正、服務質量的優劣等，為了保障政府購買公共服務的順利開展，勢必要建立一套多元化、專業化的監督管理體制。一套多元的監督管理體制涉及到多方面的主體，包括：

（1）政府自身的監督。地方政府部門向社會組織購買了公共服務，也負有對其監督的義務。政府部門對公共服務項目進行監督，既是為了保證公共服務的質量和效果，對人民負責，也是確保政府財政資金用到實處，發揮最大效用。政府要設置專門機構專人對公共服務項目的運營情況進行監督管理。

（2）服務對象的監督。服務對象指的是享受政府公共服務的公民。政府是人民的政府，衡量公共服務也應以人民的滿意度為準繩。公民是公共服務的接受者，在享受公共產品和服務的同時，也要對生產公共產品和服務的社會組織進行監督。

（3）第三方的監督。第三方指的是除政府和社會組織之外的一些專門機構，其承接政府的委托或授權，對公共服務項目的運營進行監督。引入第三方監督機制，有利于發揮其專業優勢和技術優勢，能夠對項目進行全面、科學的評估和監督，同時第三方持中立立場，更能保證監督的公正性。

3.4建立科學有效的績效評價體系

要切實提高公共服務的質量和水平，就要建立科學有效的績效評價體系。好的績效評價體系既能發揮社會組織的優勢和活力，也能夠使民眾享受到優質的服務，有利于提升人民的幸福感，提高政府的治理水平，打造“善治”政府。

（1）西方國家對于公共服務外包的績效評價研究開始的很早，研究思路和方法較為全面多元，我國在確立公共服務項目績效評價標準時可借鑒和學習其研究成果和經驗，以指標和模型對公共服務項目進行考核。（2）績效評估是一個動態的包含全流程的過程，因而其體系建設要兼顧項目的申報立項、招投標、付款、驗收、評價等多個環節。要在項目執行全過程中貫穿動態的流程監督和實時的資金監督。（3）用公共服務標準項目進行綜合考核評估，要將其結果落到實處，以結果作為獎懲優劣的評判標準，競爭機制的建立能夠激勵社會組織在公共服務的各個環節堅持績效導向，也能夠成為政府部門建立長期合作關系的重要依據。最后，地方政府購買公共服務要引入問責制度，對政府官員的瀆職和腐敗行為進行嚴厲打擊，避免尋租行為的出現。還要加強對于社會組織的監督和引導，對于在公共服務供給過程中出現的紕漏和問題要將責任落實到人，加強責任體制建設，促進地方政府購買公共服務又好又快發展。

參考文獻

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