良法善治

卿紅

摘要：傳統的城市政府管理模式主要運用行政手段干預方式來治理城市，制約著現代城市的發展，城市治理的“良法善治”應該成為政府與民眾對城市公共事務進行共同治理的新型治理模式。要樹立法治意識，推進城市治理從“人治”到“法治”的轉變；要構建法治體系，推進城市治理由“依令”到“依法”的轉變；要達成共治行為，推進城市治理從“一元”向“多元”的轉變。

關鍵詞：城市治理轉型；法治意識與體系；共治行為

中圖分類號：D920.4文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）23-0127-02

目前我國的城市治理仍然存在以政府管控為主的城市管理結構，主要運用行政手段干預方式來治理城市，這些過去的城市管理體制和模式已不適應現代城市的發展。中央城市工作會議要求“堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題”。城市治理的“良法善治”應該成為政府與民眾對城市公共事務進行共同治理的新型治理模式，良法強調城市治理體系彰顯公平、正義、民主、秩序等共同價值，側重靜態的城市治理制度建設目標；善治強調城市治理能力的提升，側重動態的城市治理過程。“良法善治”是現代城市治理之要義，其內涵體現在城市治理的理念層面、制度層面和行為層面。

一、樹立法治意識——推進城市治理從“人治”到“法治”的轉變

法治意識是人們發自內心的對法律認可、崇尚和遵從。如果一個城市大多數人不信任法律，認為靠法律解決不了問題，那就不可能實現城市治理從“人治”到“法治”的轉變。習近平同志曾明確指出，法律要發生作用，首先全社會要信仰法律。要引導全社會樹立法治意識，讓法治精神滲透到城市生活的每一個角落并發揮其制度保障的重要作用，使人們積極主動地遵守憲法和法律，為依法治市奠定堅實的思想基礎。

（一）法律至上意識

現代城市治理“良法善治”模式的核心要素是依法治理，而依法治理在理念層面體現為法律至上意識。首先城市中的全體社會成員要遵循法律法規的規則意識，信仰法律法規的正當意識，牢固樹立尊法、學法、守法、用法的法治權威意識。要大力傳播社會主義法治理念，弘揚社會主義法治精神，加強社會主義法治文化建設，為城市治理營造辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良法善治氛圍；要通過打造有內涵、有特色、有影響的法治文化平臺，推出一批群眾喜聞樂見的、反映城市治理現代化的法治文化作品，在全社會培育良好的城市法治環境。其次城市治理主體要有一種理性認知，即在解決城市建設和發展的矛盾沖突和利益訴求時，第一時間會想到運用法治思維去觀察問題、分析問題，并運用法律手段去解決問題，將城市生活各主體的行為納入法治軌道，依法而治而不是依政策而治或依權力而治。

（二）權利保障意識

法治的目的是保障基本人權，城市治理本身蘊含著對個體權利的尊重，城市化的過程就是權利實現的過程，也是一個激發權利意識，推動公眾更好地行使權利的過程。首先要將傳統的“百姓意識”轉變為現代“公民意識”，要大力培育城市中社會成員的責任意識和參與意識，引導市民將參與城市治理作為一種自覺行為，增強“城市治理人人有責、法治建設成果人人共享”的主人翁精神。其次要完善公民民主權利的保障制度，任何城市政府要增強權利保障意識，保障公民居住遷徙、享有自由、參與政治的憲法基本權利，重點要保障人民知情權、參與權、表達權和監督權。要推行民主協商對話制度，創新民主參政渠道，不斷發揮互聯網新媒體作為信息溝通和參與途徑的功能；要實行政務信息公開，保障公民的知情權，鼓勵企業和市民有序參與，使公民參與制度化、規范化、程序化。此外農民工勞動在城市、生活在城市，他們實質上已是城市的成員，應當賦予他們享受市民的各種社會保障。

（三）權力制約意識

城市治理中要通過行使公權力來處理公共事務或謀求公共利益，如果不依法行使公權力而亂作為或不作為，就會導致公權力濫用和不當擴張，必然侵害公民的私權利。現代法治觀要求把權力裝進法律制度編織的籠子里，通過法律治權實現城市治理秩序井然。要通過法律界定所有城市政府部門的權限，并對權力的具體內容、分配與行使程序等進行規范、監督與控制，讓公權力在合法、合理、正當的范圍內行使，杜絕公權力的濫用和不當行使。總之，城市治理從“良法”到“善治”的過程實際上是一個賦權于民的過程，即賦予人民治理城市立良法之權，又賦予人民治理城市的參與之權，還賦予人民治理城市的監督之權，同時也賦予人民治理城市的評價之權。[1]

二、構建法治體系——推進城市治理由“依令”到“依法”的轉變

傳統的城市管理規范大部分以政策制度為主，基本上以政府和部門文件形式發布實施，只有少數規范性制度屬于法規和政府規章，而且其位階、等級和效率較低。面對社會結構和社會關系日益復雜的現代城市治理，政策調控明顯地暴露出隨意性、不可預測性等缺陷。現代城市治理必須向法規制度轉型，運用法治規則來治理城市，展示給公眾穩定的、可預期的城市治理目標，突破傳統城市管理長期形成的官令即法令的指令性工作方法。

（一）完備的法律規范體系

良法是法治的根本屬性，是衡量城市治理體系現代化的重要標準。城市治理的“良法”是由一整套法律法規、政府規章以及規范性文件所組成的法律規范體系，這個體系是否是“良法”，應該體現民主、公正等法治價值理念。修訂后的《立法法》賦予了設區的市在城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面以立法權，城市治理體系的良法標準，要求城市治理的科學立法、民主立法。要建立健全地方立法機制，嚴格按照地方立法授予的權限，科學評價地方立法能力、立法需求等建設。要倡導因地制宜科學立法的立法原則，按地方立法領域內發展建設的輕重緩急來確定立法計劃，立法內容增加城市治理方面的比重，貼近百姓，關注民情。要構建科學民主的立法機制，廣開途徑，探索委托第三方起草法規草案，吸納專家學者和市民群眾的意見。

（二）高效的法治實施體系

法律的生命力在于實施，有法律不實施會直接傷害到人們對法治的信仰，嚴格執行法律才是關鍵所在，建設高效的法治實施體系是推進城市治理由“依令”到“依法”轉變的核心議題。城市政府必須堅持依法治市，全力打造高效快捷、公開透明、守法誠信的法治政務環境。要依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序法規制度，真正做到“法無授權不可為，法定職責必須為”。要強化依法決策，全力推進公眾參與、專家咨詢、法律顧問相結合的決策機制的落實。深化行政綜合執法體制改革，清除多層、多重執法，建立權責統一、權威高效的依法行政體制。要嚴格規范公正文明執法，完善行政執法程序和行政裁量權基準制度，全面落實行政執法責任制。[2]全面實現政務公開，以公開樹公信，推進城市治理陽光運行。

（三）健全的法治評價體系

城市治理得好不好，應該通過一個定性和定量相結合的標準進行衡量與評價，要完善細化“法治城市綜合指標社會評價體系”，更加重視體現城市法治狀態、法治建設的社會效果與市民評價。要建立城市治理的制度規則評價體系，主要評價有關城市治理的地方性法規、政府規章以及規范性文件等制度的合法性、正當性、系統性、完備性以及可操作性程度；要建立城市治理的行政行為評價體系，主要評價城市公共事務的行政執法行為及其他行政行為的合法性、公正性、公平性、程序性和效率性程度，以及對行政強制、行政調解與行政救濟運用的效果等進行評估；要建立城市治理的民眾滿意度評價體系，主要評價民眾對政府部門及其工作人員在回應民意、解決訴求、化解矛盾、公開信息、保障民生、提供服務等方面的滿意度。[3]

三、達成共治行為——推進城市治理從“一元”向“多元”的轉變

在城市化過程中形成了多元的利益主體，城市是利益共同體，而不只是政府的城市。城市治理現代化需要政府、企業、社會組織、公民等多元主體的共同推進，城市治理是多元主體運用多種手段共同規范、協調和服務城市公共事務的過程。多元治理通過政府、企業及公民社會的共同參與及協作，打破了傳統的政府一元權力格局，為城市社會提供公共服務，供給公共產品及治理公共事務，達成公民利益最大化，滿足公民需求多樣性，最終實現人民的福祉。

（一）城市政府治理行為

城市政府在現代化治理中要打破傳統型政府對所有城市問題的大包大攬，把握和分析城市的發展方向和總體態勢，不斷引導城市治理走向良法善治。城市政府的首要職能是為社會提供優質的公共服務，要強化服務型政府建設，要堅持以人為本、民生至上，贏得民心；同時政府在城市治理過程中的一切權力和行政行為來自法律法規的授權，城市政府要簡政放權，堅持依法行政，著力打造法治政府，提高城市政府治理能力；政府還應將其一部分權力讓渡給市場和社會力量，適當地授權與分權，并采取系列鼓勵措施，激發市場、社會、公民等多元主體參與城市治理的積極性，讓其發揮自身優勢來維護城市的秩序，通過共同治理城市，解決城市的政治、經濟、社會問題。

（二）市場與社會組織治理行為

市場是城市公共事物治理主體中不可或缺的重要組成部分，比如當下盛行的政府購買服務、政府外包服務等就發揮了市場在公共物品生產領域的優勢。市場主體要主動承擔起城市公共責任，企業要在法律的規范下追求利潤的最大化，不能為了利益觸犯法律。此外非政府組織、非營利機構以及志愿團體等社會組織也是多元主體之一，可以彌補政府和市場的不足，完成政府和市場不能完成的社會職能。社會組織能夠提供公益性服務，生產和提供公共物品，可以滿足城市居民的需求；社會組織還是各方利益的協調者，能夠準確、及時地將民眾的需求予以表達，通過影響城市公共事務的決策，不斷提高公共決策的可行性與操作性，從而減少政府與城市民眾之間的矛盾糾紛。

（三）公民參與和自主治理行為

城市治理要充分發揮民眾在城市治理中的作用，人民城市人民管、人民城市人民治應成為城市治理發展的方向。廣大公民是城市共同體管理事務的利益相關者，積極的公民參與能夠有效促進城市治理公共決策的民主化，現代化的城市治理需要公民參與和自主治理。要創建信息溝通渠道和信息反饋機制，暢通公民利益表達途徑，尊重其意見和建議，促使公民通過媒體、微信、電話、信箱等多種形式廣泛參與到城市治理過程中。要加強政府的“公開性”、“透明性”及“回應性”建設，有效回應公眾的問題及需求，不斷增進公眾的認同和支持，動員更多市民參與城市治理工作。要積極推進社區自治，完善社區參與機制，提升城市社區自我管理、自我發展的能力。[4]

[參考文獻]

[1]朱未易.城市法治的要義與結構分析[J].法制與社會發展，2014（06）.

[2]王安全.良法善治 推進現代城市治理法治化[EB/OL].http：//www.bzsrd.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ArticleID=8838.

[3]朱未易.論城市治理法治的價值塑型與完善路徑[J].政治與法律，2015（02）.

[4]楊堅楨.多中心治理：我國城市治理現代化的路徑探析[J].湖北工程學院學報，2017（01）.