村民自治問題及對策

郭海明

摘要：村民自治作為一項基層群眾自治制度，是我國基層民主建設的重要組成部分。當前，中國新農村建設高歌猛進，農村面貌發生了翻天覆地的變化，同時，村民自治的運行也遭遇新困境。對此，本文以S省內的舊村改造為例，說明我國村民自治運行困境及成因，主張新農村建設形勢下，村民自治的良性運行需要立法、行政、司法的多方保障。

關鍵詞：村民自治；立法；行政；司法保障

中圖分類號：D921.8文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）23-0178-02

“舊村改造是指在集體土地上進行農民住宅及其他文化、體育和生活設施建設”，舊村改造的法律性質屬于村莊建設，是中國新農村建設中的重要環節。以S省為例，《S省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確“支持城郊農村加快舊村改造，集約利用土地。”由于政府在政策上大力引導和支持，農村的舊村改造勢頭迅猛，成就顯著。但舊村改造涉及房地產開發，如果監管不力，其間的利益易遭到不法竊取。據S省政府網站公示，2005年J市涉及違法舊村改造的村居109個、130處工程項目，建筑總面積達616.44萬平方米。筆者認為違法舊村改造之所以如此猖獗，主要是因為它屬于村民自治事項，因為村民自治制度并不完善，民主決策、民主監督環節存在一定缺陷，新農村建設形勢下，村民自治運行陷入困境。

一、村民自治運行困境的主要表現

村民自治填補了人民公社退出鄉村后留下的權力真空，對我國農民民主意識的培育、對村民權利意識的覺醒起到了重要作用。但新農村建設形勢下，經濟活動頻繁、利益沖突顯著、自治機制不夠完善，村民自治問題叢生：1.村委會動員村民“先拆后建”，缺乏合理規劃、盲目拆遷，長期無法建設樓房安置村民，村民居無定所。2.村委會打著“舊村改造”的旗號，充當房地產商的合作伙伴，出賣或者變相出賣集體土地所有權或使用權，侵犯了村民自治權。3.拆遷補償安置款發放、回遷安置房建設進度、安置區公建配套建設進度等內容村民無法及時獲悉，村委會甚至故意隱瞞。4.某些鄉鎮政府為完成指標，硬性推進舊村改造，使村委會在這一事情中“行政化”，村民自治的事務具有了行政權力的色彩。

二、村民自治機制及運行困境成因分析

當前村民自治運行之所以出現問題，筆者認為有以下幾個方面的原因：

（一）民主選舉方面

首先，很多農村地區的村干部在當地經營企業，具備一定的經濟實力。這樣有利有弊，益處是村委敢于作為、積極建設，弊端在于，商人逐利，他們競選上任的出發點往往在于能不能從中獲利，而不是公共利益，結果村民整體生活生產狀況沒有得到改善。其次，村民容易被眼前利益誘惑，再加上權利意識不強，通過賄選當上村干部的情況比較多。最后，《村民委員會組織法》的不明確，導致鄉鎮干預村民自治選舉的現象時有發生，據“百村觀察”調查顯示，還有1.20%村莊的村委會換屆方式為鄉鎮任命，且7.29%的村莊其村民代表是由村干部指定產生的。

（二）民主決策方面

村民會議是民主決策的權力機關，但實踐中村民會議召開難度大，召開頻率較低。再者，村民會議的召集權在村民委員會，當村民委員會與村民利益沖突時，村民會議便更難以召集，村民自治主體常常缺位。《村民委員會組織法》第二十四條規定涉及村民利益的事項，經村民會議討論決定方可辦理，實踐中村委會常常大權獨攬，擅做主張。

（三）民主監督方面

村務公開是村民監督村民委員會工作的重要途徑，《村民委員會》組織法第三十二條規定村務監督機構的設立，但由于缺乏相應的責任追究制度，實施效果欠佳。現實中經常發生村務不公開、假公開、不按法律規定公開甚至無法公開。村務不公開，村民就無法對村委會的管理工作及時評價和監督，這種環境下違法違紀現象多發。

（四）基層政權與村民自治關系方面

關于村民委員會同基層政權的相互關系，《村民委員會組織法》第五條對村委會和基層政權相互關系作出了原則規定，賦予了基層政權對村民委員會一定的“指導職責”，同時限制基層政權不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。但“指導、支持和幫助”是具有較大彈性，指導得過度或不足，都無法保障村民的自治權利。

三、村民自治完善對策

筆者認為，自治與他治相結合，有制約才能充分發揮民主的優勢；自治必須是法治下的自治，司法介入才能充分保障民主權利。具體而言，村民自治的完善，可以從以下三個方面著手。

（一）完善法律

首先，筆者認為，村民自治可以效仿公司法有關理論，設置監事會取代村務監督機構，發揮更全面的監督職能，同時賦予監事會以村民（代表）會議的召集權，而筆者認為應引入先占制度以完善我國立法體系。本文此節從主體范圍和客體范圍兩方面提出立法建議，以期減少無主物權屬糾紛，建立完善的權利歸屬制度。

（一）先占的主體范圍

我國現行立法中對無主物的所有權主體范圍僅限定于國家或者集體所有，不可避免地會出現公權力與私權利的沖突，如果把所有的無主物都認定為歸國家或集體所有，會帶來很多荒唐的結果，也會出現政府與民爭利的情況，導致糾紛不斷，不利于社會經濟秩序的穩定。筆者認為應當將無主物的主體范圍擴大至自然人，社會公共團體等一般民事主體，允許無主物的發現者或拾得人取得物的所有權。

（二）先占的客體范圍

如前所述，我國否認一般民事主體依先占取得不動產所有權，因而本文在此討論的客體范圍僅限于動產。先占的客體范圍除了純粹無主物和拋棄物等典型無主物外，筆者認為還應當涵蓋一種特殊情形，即遺失物轉化為無主物的情形。理論上先占制度與遺失物拾得制度具有明顯差異，先占客體為無主物，遺失物客體為有主物。但現實生活中存在著通過遺失物無主尋找程序無果時，遺失物應如何處理的情形。如果法律強行規定歸國家所有則有失公平，因此筆者認為有必要規定遺失物轉化為無主物的特殊情形，在遺失物尋找程序之后的一定時間內仍尋找未果，可推定為無主物，拾得人依先占取得所有權。

六、結語

我國社會實踐中由無主物而產生的利益需求日益凸顯，權屬糾紛也層出不窮，建立完善的權利歸屬制度具有現實的緊迫性和必要性。在我國引進先占制度，承認并保護先占者的權利具有重大的理論價值和現實價值。先占制度的構建有助于完善我國民法體系，解決司法實踐難題，同時對于顛覆現有的“國有兜底”的所有權制度，限制公權力，尊重私權利，維護社會公平具有重大意義。在本文中，筆者雖然對無主物及相關內容作了較為全面的研究，但由于資料，理論功底有限，對有些問題的研究深度不夠，例如對于無主物認定標準的研究內容不全面，先占制度條文設計方面邏輯性不強，深度不夠，筆者在以后的研究中會繼續努力改進。

[注釋]

①俸奎.烏木案二審省高院昨日宣判，駁回上訴維持原裁定[N].成都日報，2013-6-16.