治理主體多元化視角下農(nóng)村基層問題研究

王慧+劉桃

摘要：治理理論產(chǎn)生于西方，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在我國農(nóng)村基層社會治理也應(yīng)運(yùn)而生，農(nóng)村治理首先要關(guān)注治理主體的多元化。我國基層治理主體包括村委會和村支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民，而我國農(nóng)村基層治理主體多元化面臨著困境，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯(cuò)位、村兩委權(quán)責(zé)失調(diào)、農(nóng)民參與不暢、農(nóng)村自治組織管理不善，因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理主體多元化的可行性路徑有：理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、明確村兩委關(guān)系、健全農(nóng)民參與表達(dá)機(jī)制、健全農(nóng)村自治組織等。

關(guān)鍵詞：治理主體；多元化；農(nóng)村基層

中圖分類號：D267.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）23-0270-02

作者簡介：王慧（1992-），女，漢族，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院，政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生在讀；劉桃（1992-），女，漢族，內(nèi)蒙古錫林郭勒人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院，政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生在讀。

一、治理主體多元化的理論概述

治理理論產(chǎn)生于西方，近年來逐步引入我國，成為我國治國理政的指導(dǎo)性理論。隨著農(nóng)村的傳統(tǒng)行政管理變革，在我國農(nóng)村基層產(chǎn)生了農(nóng)村自治。農(nóng)村自治本質(zhì)是農(nóng)村治理，因而農(nóng)村自治首先要關(guān)注治理主體的多元化。

農(nóng)村治理要求治理主體的多元化，一方面，政府提供積極有效的治理，以企業(yè)家的思維方式管理社會事務(wù)，破除傳統(tǒng)的集權(quán)式作風(fēng)，真正做到“簡政放權(quán)”，另一方面，公民積極參與公共事務(wù)管理成為社會治理的標(biāo)志，通過政府、企業(yè)和公民社會的交流平來整合社會資源，實(shí)現(xiàn)政府和公民良性互動。現(xiàn)實(shí)中我國政府部門存在職能交錯(cuò)、職責(zé)不清、多頭管理等問題，出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)冗雜、權(quán)力膨脹和腐敗等問題，因此，改變政府的絕對管理者角色成為重要問題。此外，龐雜的社會管理事務(wù)需要管理主體多元化、管理權(quán)力明晰化，過度的權(quán)力使公民社會缺乏應(yīng)有活力，使社會自治能力低下，而將還權(quán)于社會則可以保證公民自由，減輕政府重?fù)?dān)。由此可見，確立多元主體參與的管理模式對于農(nóng)村基層治理極具現(xiàn)實(shí)意義，優(yōu)化農(nóng)村公共治理格局，促進(jìn)新型治理的產(chǎn)生，努力讓基層社會朝著善治的方向發(fā)展。

二、農(nóng)村基層治理主體結(jié)構(gòu)分析

（一）村委會和村支部

村委會是獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外的組織，是自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)，村委會負(fù)責(zé)管理村級事務(wù)，實(shí)行村務(wù)公開，在上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下開展基層工作，并接受村支部的監(jiān)督，村民委員會的職責(zé)是管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，及協(xié)助維護(hù)社會治安，此外還處理一些和村民有關(guān)的事項(xiàng)，如給外出打工的村民開證明、介紹信，除了這些公共事務(wù)之外，村委會并不干預(yù)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)社會生活。而村級財(cái)務(wù)由村委會主任管理。此外，黨支部也參與村務(wù)的管理工作，村委會和村支部成員常常有職責(zé)交叉，大部分情況都是村委會和村支部一起開會研究村中的重大事項(xiàng)，村支部在基層治理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。主要通過一是政治上的領(lǐng)導(dǎo)和思想上的領(lǐng)導(dǎo)貫徹黨的路線方針政策、教育黨員和村民遵守社會公共道德，同時(shí)實(shí)現(xiàn)有效參與和帶動作用。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村委會的作用是：對村民委員會的工作進(jìn)行指導(dǎo)，但是屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)由村民自己管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過運(yùn)用手中的資源發(fā)動村委會的工作，為村委會下達(dá)指令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的關(guān)系并非簡單領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是對村委會進(jìn)行有效的指導(dǎo)，而村委會負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行上級的方針政策，這個(gè)過程中雙方的地位是平等的：村委會為上級政府提供服務(wù)，上級政府為村委會提供資源，人民群眾和村委不能離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而存在。

（三）村民

村民是在國家權(quán)力內(nèi)的我國最具特色而非常重要的群體，村民享有民主選舉權(quán)、民主決策權(quán)、民主管理權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)等四項(xiàng)自治權(quán)，村民是有權(quán)選舉村民委員會，村民會議，村民委員會是村民行使自治權(quán)的組織平臺，但村民會議僅僅臨時(shí)存在的自治權(quán)組織形式。需要說明的是，由于農(nóng)村傳統(tǒng)社會文化的影響，村民雖然是自治主體，卻被排斥在決策體系之外，因?yàn)榇迕袢狈γ裰魉仞B(yǎng)、社會缺乏相應(yīng)的利益表達(dá)機(jī)制，因而參與意識薄弱，因此，堅(jiān)決維護(hù)村民自治權(quán)力，并建立健全村民參與和利益表達(dá)機(jī)制是維護(hù)村民自治主體的必要條件。

三、農(nóng)村基層治理主體多元化面臨的困境

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯(cuò)位

鄉(xiāng)村治理區(qū)別于傳統(tǒng)的管理在于行政干預(yù)的減少，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家行政機(jī)關(guān)，擁有政治權(quán)利，掌握政治資源，其地位、權(quán)利就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，即貫徹落實(shí)上級政策、分配資源、指導(dǎo)村委會的工作。但是這些目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù)并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接進(jìn)行落實(shí)，而是自上而下的、層層傳遞的。由于主體差異或者對信息進(jìn)行加工和過渡，也由于多層次的傳遞路徑，這便產(chǎn)生了信息傳播中的信息丟失、接受不全等問題導(dǎo)致的信息失真，由此產(chǎn)生上下級信息不對稱問題。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行職能時(shí)存在偏差，村委會貫徹落實(shí)這些任務(wù)的過程往往并不能真正落到實(shí)處。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受上級組織的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定了必要的職責(zé)權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須完成這些任務(wù)，這就迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了有效完成任務(wù)，便會施加壓力于村委會，這便讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)地位變成了領(lǐng)導(dǎo)地位。

（二）村兩委權(quán)責(zé)失調(diào)

村民委員會作為國家和政府任務(wù)的執(zhí)行者，又承擔(dān)管理村級事務(wù)職責(zé)。這必然產(chǎn)生顧此失彼的現(xiàn)象，政務(wù)和村務(wù)之間的矛盾較多，村委會的角色失調(diào)產(chǎn)生了不良影響，但是，村委會作為自治組織而非行政組織，缺乏應(yīng)有的職能和實(shí)現(xiàn)職能的財(cái)力和物力支持、也缺乏行政權(quán)力和權(quán)威，這對于村委會來說是一種超越自身職能的負(fù)擔(dān)，此外，無法完成任務(wù)也會造成上級組織的壓力和失去村民的信任和支持。

此外，村兩委權(quán)責(zé)不明也是重大問題，前文所說，村委會和村黨支部共同管理公共事務(wù)，共同分享權(quán)力，村委成員和村支部成員存在交叉，如村委會主任兼任支部副書記，其權(quán)限劃分在很多方面都有所不同，有以下幾種情況：“書記中心決策模式”、“主任中心決策模式”和“共同決策模式”，現(xiàn)實(shí)中很難說清楚職責(zé)權(quán)限問題。endprint

（三）農(nóng)民參與不暢

村民參與能力較弱，首先，農(nóng)民是存在于廣大農(nóng)村的以家庭為單位而分布的人群，缺乏組織性。其次，農(nóng)民自身存在局限性，比如文化知識素養(yǎng)的貧乏、參與熱情低、缺乏把握村政的能力。此外，由于自身生活環(huán)境的局限導(dǎo)致農(nóng)民接收信息貧乏，信息渠道不暢通。除此之外，在制度建設(shè)方面缺乏相應(yīng)的利益表達(dá)渠道和利益表達(dá)機(jī)制更成為公民參與的障礙，這不僅使他們喪失了參與動力，更磨滅參與信心，更甚者會降低農(nóng)民對村級自治組織的認(rèn)同感和歸屬感。最后，村民出現(xiàn)參與不足的問題也歸結(jié)為對精英和權(quán)威人物的依附，因?yàn)樗麄冋嗡仞B(yǎng)更深厚、人脈更廣博、威望更大，因而能夠獲得更多的追隨者，但是僅僅依靠權(quán)威和精英人物并不能完全解決村民的利益問題，更多的通過利益表達(dá)渠道才是解決這一問題的有效途徑。

（四）農(nóng)村自治組織管理不善

農(nóng)村自治組織的職能是和政府共同進(jìn)行公共事務(wù)。而現(xiàn)今我國農(nóng)村自治組織機(jī)制不健全，運(yùn)作過程的不規(guī)范，內(nèi)部的管理不完整。此外，農(nóng)村自治組織較為單一，規(guī)模小，活動少，缺乏專業(yè)性，大多都是一些村級民俗活動，因而造成以家庭為本位的聯(lián)系，這些很大部分都源于農(nóng)村文化環(huán)境的落后和缺乏精英知識分子等問題，此外，資金的缺乏頁導(dǎo)致活動的難以開展。

四、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理主體多元化的可行性路徑

（一）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為最重要的是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的權(quán)限范圍，有效連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治，就需要從以下幾個(gè)方面解決：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確自身職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是社會管理、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，依法行政，要有效指導(dǎo)村委會更好的執(zhí)行村務(wù)，從而鼓勵(lì)村民的參與，并健全農(nóng)村自治組織，保障自治組織的更好運(yùn)行，提高村民的主體素質(zhì)和參與村務(wù)管理能力，推進(jìn)基層民主建設(shè)，提高鄉(xiāng)村治理的能力和水平，把自身打造成為高效運(yùn)行的服務(wù)型政府。

（二）明確村兩委關(guān)系

明確村委關(guān)系就必須規(guī)范組織，首先要加強(qiáng)制度建設(shè)，建立村支“兩委”分權(quán)機(jī)制。建立村支“兩委”分權(quán)合作的制度化機(jī)制，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限范圍，明確劃分政府和村的負(fù)責(zé)區(qū)域，建立有效的分工合作機(jī)制，規(guī)范權(quán)力資源的分配。當(dāng)然，這種分配要中黨始終承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、支持和監(jiān)督的作用，而這就需要明確政府、黨委和村委三者的關(guān)系，并充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和支持作用。

（三）健全村民參與表達(dá)機(jī)制

要建立健全能夠廣泛代表村民的利益的非盈利性機(jī)構(gòu)，如村民參與委員會，這樣，才能從制度化途徑方面為公民提供更好的表達(dá)機(jī)制。但是健全村民表達(dá)機(jī)制的前提是公民愿意參與并且有能力進(jìn)行參與，但現(xiàn)實(shí)情況是，村民自身欠缺參與和表達(dá)能力，因而加強(qiáng)農(nóng)民的民主法制觀念也是必要而迫切的，此外，很多農(nóng)村基層管理者也存在文化素質(zhì)較弱的問題，只有建立一批高素質(zhì)的基層工作者，提高村民的參與意識，完善參與途徑，只有不斷普及相關(guān)思想政治知識，只有不斷創(chuàng)設(shè)公民參與和實(shí)踐活動，提高公民參與積極性和熱情，才能夠更好的健全表達(dá)機(jī)制。

（四）健全農(nóng)村自治組織

我們探討農(nóng)村自治的主體問題，實(shí)際上就是探討國家、個(gè)人和社會三者的關(guān)系，而社會主要指農(nóng)村自治組織，作為一種國家和個(gè)人間的力量，這樣的農(nóng)村自治組織應(yīng)當(dāng)成為于社會中的理性最重要的治理主體，這樣的組織可以作為聯(lián)系社會的紐帶和橋梁，因此，首先要積極培育農(nóng)村社團(tuán)組織，為其創(chuàng)設(shè)一定的自治組織環(huán)境，讓其在農(nóng)村茁壯成長起來。其次，要提高自治組織工作人員的素質(zhì)和能力，進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和素質(zhì)培養(yǎng)，把其培育為有能力有素質(zhì)的農(nóng)村基層自治主體。

（五）明確各個(gè)主體的地位、責(zé)任，實(shí)現(xiàn)良性互動

農(nóng)村基層治理主體包括政府、村委會、村民和自治組織等多元主體共治，因而要優(yōu)化治理主體結(jié)構(gòu)，首先要明確劃分各主體之間的權(quán)限和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)各責(zé)任主體間良好的分工，這是治理實(shí)現(xiàn)善治的重中之重，明確分工可以提高工作效率、減少資源浪費(fèi)和重復(fù)治理。分工體系的完善就是一個(gè)理順權(quán)力和責(zé)任的過程，是發(fā)揮各主體在法律上和實(shí)踐上的職能的問題。其次，要注意處理好各主體的關(guān)系，主要是村級的黨政關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系、村委和群眾關(guān)系、村級自治組織和村民關(guān)系，要理順各方關(guān)系，從而建立多元治理主體共同治理的機(jī)制。通過建立合作溝通、協(xié)商交流、分工有序的多元主體共治關(guān)系，我們能夠建立一個(gè)開放、多元、系統(tǒng)而有效的基層自治主體，實(shí)現(xiàn)更好的農(nóng)村基層自治。

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