《歐洲聯盟條約》第50條之成員國退出歐盟的程序探討

摘要：根據《歐洲聯盟條約》第50條（以下簡稱“第50條”）的規定，法律上退出歐盟的后果就是，基礎條約以及一系列協議附件的不再適用。歐盟法對退出歐盟的成員國的停止適用，當然該成員國就歐盟法在國內的執行進行的轉換繼續有效，除非該成員國的國內立法機構進行修訂或廢除。《里斯本條約》生效后，第50條被認為是退出歐盟的法律途徑，只是一直未得到運用。英國在公投退出歐盟之后，程序上的何去何從，或許第50條的規定能給予一定啟發，但是第50條規定的高度概括性以及模糊性也可能使成員國在退出歐盟之路上面臨一定的挑戰。

關鍵詞：退出歐盟；程序；挑戰

中圖分類號：D99文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）23-0010-04

作者簡介：陳倩倩，華東政法大學，國際法碩士研究生。

一、引言

2009年12月1日《里斯本條約》生效施行，至此，退出歐盟的討論被視為正式立法。然而就第50條而言，并未涉及關于退出歐盟的實體性條件，它只是在程序方面做了相應規定。2016年6月23日，英國舉行全民公投，就英國應該繼續留在歐盟還是退出歐盟進行抉擇。英國公投382個投票區的計票結果顯示，約52%的民眾支持退出歐盟。2017年1月17日，英國首相特蕾莎·梅在闡述英國退出歐盟談判目標時強調，英國不會留在歐洲共同市場，但會努力與歐盟簽訂自由貿易協議，這意味著英國將尋求“硬脫歐”。[1]本文中，筆者將就英國退出歐盟這一事件，結合第50條的規定，探討下成員國退出歐盟的程序制度。

二、關于第50條規定

（一）第50條規定的內容

第50條的規定自經《里斯本條約》修訂后，從未被適用過。因此，英國想就啟動第50條程序來退出歐盟的話，并無先例可循。觀察第50條的規定：

1.“Any Member State may decide to withdraw from the Union in accordance with its own constitutional requirements.

2.A Member State which decides to withdraw shall notify the European Council of its intention.In the light of the guidelines provided by the European Council，the Union shall negotiate and conclude an agreement with that State，setting out the arrangements for its withdrawal，taking account of the framework for its future relationship with the Union.That agreement shall be negotiated in accordance with Article 218（3）of the Treaty on the Functioning of the European Union.It shall be concluded on behalf of the Union by the Council，acting by a qualified majority，after obtaining the consent of the European Parliament.

3.The Treaties shall cease to apply to the State in question from the date of entry into force of the withdrawal agreement or，failing that，two years after the notification referred to in paragraph 2，unless the European Council，in agreement with the Member State concerned，unanimously decides to extend this period.

4.For the purposes of paragraphs 2 and 3，the member of the European Council or of the Council representing the withdrawing Member State shall not participate in the discussions of the European Council or Council or in decisions concerning it.A qualified majority shall be defined in accordance with Article 238（3）（b）of the Treaty on the Functioning of the European Union.

5.If a State which has withdrawn from the Union asks to rejoin，its request shall be subject to the procedure referred to in Article 49.”

簡單來說，《歐洲聯盟條約》第50條的規定允許一成員國向歐盟表示其退出的意思，歐盟有義務與該成員國協商并達成退出協議。退出歐盟協議（withdrawal agreement）要包括以下5點：

1.任何成員方均可根據其本國憲法對的要求決定退出歐盟。endprint

2.決定退出歐盟的成員國應將此意向通知歐洲理事會。根據歐洲理事會提供的指導方針，歐盟在考慮到該國與歐盟未來關系框架的基礎上與該國談判并締結協議，就其退出問題作出安排。該協議的談判應根據《歐洲聯盟運行條約》第218條第3款進行。經歐洲議會同意后，該協議由理事會以特定多數方式締結。

3.自退出歐盟協議生效之日起，兩部條約不再適用于該國；如未達成退出歐盟協議，則兩部條約在該成員國依據本條第2款通知歐洲理事會之日起兩年后，不再適用于該國，除非歐洲理事會與該國成員國達成協議，一致決定延長該期限。

4.為本條第2款和第3款之目的，代表退出歐盟成員國的歐洲理事會代表或理事會代表不參加歐洲理事會或理事會有關該國討論或涉及該國的決定。特定多數將根據《歐洲聯盟運行條約》第238條第3款第（2）項予以確定。①

5.有關國家退出歐盟后，如要求再次加入，應適用第49條規定的程序。[2]

（二）對第50條規定的簡單理解

根據《歐洲聯盟條約》第50條的規定，正式的退出程序開始于成員國向歐洲理事會表述其退出意愿的通知。通知的時間是完全由相關成員國自己控制的。之后該成員國可以與其他歐盟成員國以及歐盟機構開展各站非正式的討論。為了達成具體的退出協議，歐盟理事會（沒有相關退出歐盟成員國參與）就歐盟與相關成員國的協商發布指南，比如協議內容要涉及退出歐盟的成員國與歐盟未來的關系問題。根據第50條的規定退出歐盟國家有兩年的時限來決定退出歐盟安排。兩年內未達成協議，該成員國自動退出歐盟。除非，歐洲理事會以及其他成員國一致同意，延長談判期限。

初步提煉下來，第50的規定有三個重點，第一，如果兩年內沒有就退出歐盟安排達成一致協議，歐盟基礎條約對該擬退出的成員國停止適用，除非理事會以及其他成員國達成一致意見延長談判期限；第二，擬退出的成員國對于該退出事項不擔任理事會理事且不參與理事會決議，而且理事會決議要以特定多數表決通過；第三，如果該成員國以后再想加入歐盟，不自動恢復其成員國身份，它必須根據《歐洲聯盟條約》第49條的規定申請加入。[3]

另外，仔細梳理第50條規定，似乎歐洲委員會在退出歐盟程序的作用并不是特別清晰。然而根據《歐洲聯盟運行條約》第218條第3款的規定，“由委員會，或者擬在締結的協議只涉及或主要涉及共同外交與安全政策時，由聯盟外交事務與安全政策高級代表，向理事會提交建議，由理事會通過一項決定，授權啟動談判，并根據擬締結協議的主體任命聯盟談判代表或談判團長。”它規定的是由委員會建議理事會任命談判代表，根據這條，我們看到了歐盟委員會的作用，也就是說，委員會在成員國提交退出歐盟申請后，建議理事會協商。

此處，需要引起大家主要的是《歐洲聯盟條約》第218條在第五編——國際協議下，根據法律的系統性，該篇章下的條款應當適用于國際協議下。歐盟法下定義的國際協議是什么，第218條最開始就進行了說明：聯盟與第三國或國際組織之間簽訂的協議應按照以下程序談判并締結，也就是說，這是在歐盟與其他第三國締結協議時適用的法條。但是，《歐洲聯盟條約》第50條第2款明確將談判程序指向《歐洲聯盟運行條約》第218條第3款，即，成員國在與歐盟理事會談判締結時，適用第218條規定的程序。筆者以為，考慮到退出歐盟協議的特殊性，即，一旦該退出協議生效，該成員國就不再是歐盟成員國，于歐盟而言，便成了第三國，因此指向到218條，是可以理解的。

在締結退出歐盟協議時，根據第50條第2款的規定，理事會要首先獲得議會的一直同意。同時值得注意的是，第50條的第4款，“代表退出歐盟成員國的歐洲理事會代表或理事會代表不參加歐洲理事會或理事會有關該國討論或涉及該國的決定”。

為了便于快速理解這個流程，筆者這里將以英國為例，繪制兩張流程圖，圖1以大概時間線為主，圖2以各個環節涉及到的歐盟機構以及具體事項為主進行介紹。

三、第50條在程序上面臨的挑戰

第一，根據第50條規定的第1款，“任何成員國均可根據其本國憲法的要求決定退出聯盟”。此處引申出兩個問題，決定符合本國憲法要求是擬退出成員國自己還是歐盟審查的內容？當然成員國自己進行生產這是毫無疑問的，比如英國，之前面臨的問題，英國公民吉娜·米勒將英國政府告上法院，認為退出歐盟決定必須經過議會批準，英國高等法院也裁決認定，英國正式啟動退出歐盟程序前需要經過議會批準。[4]

縱觀英國議會與政府之間的關系，可以發現，早期議會權力相當大。憑借“光榮革命”及繼承法的效力，議會獲得了政治權力，并在18世紀獲得了進一步鞏固。以議會為中心的代議制權力運行模式在19世紀后期達到頂峰。19世紀接觸的憲法理論家戴雪將這一模式總結為“議會主權加法治”。學界也將其看作是議會模式的核心要旨。[5]英國議會在1972年通過了1972歐共體法（European communities Act 1972，ECA）從法理上認可了英國的歐共體（及其后來的歐盟）成員國地位。該法承認了現有及未來歐共體立法對本國事務的管轄權。換句話說，該法已經議會未來所有對歐共體立法的認同打包交出，其后的所有立法都不再需要獲得議會通過。[6]但是此處退出歐盟的決定并不屬于對歐盟立法的認同，因此，對于英國高等法院的裁決，當然是可以理解的。

如果歐盟也需要對此決定合憲性審查，那是歐盟哪個機構負責審查？再進一步追問，如果英國正式啟動退出歐盟前，將退出歐盟方案經過議會批準了，各方面都符合憲法，歐盟方面認為其不符合憲法要求該如何？

要回答這個問題，我們就又回到了第一個先決問題，歐盟方面可以對成員國的退出歐盟決定進行合憲性審查嗎？歐盟委員會和歐盟法院對于違反《歐洲聯盟條約》和《歐洲聯盟運行條約》這兩部類似于“歐盟憲法”的條約有審查權，但是，對于成員國行為是否符合國內憲法，筆者以為根據歐盟法“授權性”的特點，不宜認為歐盟對此有審查權，但是第1款的規定過于模糊，歐盟法院是否對此進行目的性的擴大解釋也未可知。②endprint

第二，關于50條第2款的通知問題，擬退出成員國要將退出意向通知歐盟理事會。就上文的分析，這是退出歐盟程序的起始點，但是，關于通知的形式，通知是否可以撤回，并沒有規定。在談判開始前通知是否可以撤回？[7]亦或在談判中，以英國為例，英國改變想法了，這時候是否能撤銷通知，終止談判？

再有第2款中，關于退出歐盟協議的談判問題，退出歐盟之后，一系列的優惠政策將不能享受，最基本的“貨物、人員、服務、資本”的四大自由不能享受，這些需要在退出歐盟協議中進行談判，即未來的關系問題，涉及到經濟、貿易、共同商業政策、共同農業政策甚至是交通等等方方面面的問題，就中歐雙邊投資協定談判時間以及結果看，筆者以為這些問題，兩年內英國和歐盟很難談判完成。而延期又需要理事會與其他27個成員國達成一致意見。

有學者提出根據《歐洲聯盟運行條約》第218條第11款[8]的規定，在協議締結之前，歐盟法院也可以發表意見。如果歐盟法院認為協議不符合兩部條約的規定，該協議不得生效，除非修訂協議或修改兩部條約。首先，218條在第五編，國際協議下，218條第1款，即表示：聯盟與第三國或國際組織之間簽訂的協議應按照以下程序談判并締結，也就是說整條都不能適用于退出歐盟。但是，《歐洲聯盟條約》第50條第2款明確將談判程序指向《歐洲聯盟運行條約》第218條第3款。既然第50條明確規定了且只表明適用第3款，結合218所處篇章，筆者以為，退出歐盟程序應該僅僅指向《歐洲聯盟運行條約》第218條第3款，即委員會建議理事派代表談判。換句話說，第218條11款不適用，歐盟法院并不需要在締結協議時就該協議合法性發表意見。

第三，即使達成了退出歐盟協議，退歐協議需要理事會特定多數通過，根據第50條第4款第2項的規定，特定多數根據《歐洲聯盟運行條約》第238條第3款第（2）項予以確定，即：“通過減損適用第（1）項的方式，在理事會非根據委員會或聯盟外交事務與安全政策高級代表的提議采取行動的情況下特定多數原則應被界定為包括最少代表參加國的理國代表有20個代表通過且代表成員國人口至少占到歐盟人口65%，換句話說，若是其他七個國家人事會成員的72%，所代表的成員國的人口占聯盟人口的至少65%。”也就是不包括英國的27個理事口總數占到歐盟人口35%以上，這個協議也通過不了。

四、就第50條規定引申的思考

在《維也納條約法公約》中，就條約的退出，規定在第56條和第57條，條約一般不得退出，但有兩項例外。而且退出要其他締約國全體一致同意。雖然可以單方面退出，但是退出條件相對還是比較嚴格。再有《維也納條約法公約》第62條，一成員方只有在發生與締約時相比的根本性的情勢變更才可以退出條約。

對比《歐洲聯盟條約》第50條的規定，自愿、單方面表達意愿就可以啟動退出程序，當然，這個自愿和單方面要符合國內憲法規定。某種程度上而言，第50條的規定相當寬泛，但是過于寬泛帶來了就是操作中不確定性和模糊性。公投決定退出歐盟不難，難得是接下來的程序，本文只是從程序上簡單談了下可能遇到的問題，其實，除了程序上面臨的挑戰，實體方面面臨的挑戰更是嚴峻。就僅僅以歐盟法為例，歐盟法院的判例其實對英國是產生深刻影響的，退出歐盟后，歐盟判例是否還具有先例效應，歐盟指令在國內法中的體現是否要修訂等等。<歐洲聯盟運行條約>第238條第3款第2項：“通過減損適用第（1）項的方式，在理事會非根據委員會或聯盟外交事務與安全政策高級代表的提議采取行動的情況下特定多數原則應被界定為包括最少代表參加國的理事會成員的72%，所代表的成員國的人口占聯盟人口的至少65%.”

②筆者注：歐洲一體化進程中，法院的判例在推動一體化方面有相當大的作用，很多典型案例明顯帶有目的性的擴大解釋.

[參考文獻]

[1]http：//news.xinhuanet.com/2017-01/17/c_1120331413.htm，2017-1-18.

[2]程衛東，李靖堃譯.歐洲聯盟基礎條約 經 <里斯本條約>修訂[M].北京：社會科學文獻出版社，2010，2：55.

[3]Phedon Nicolaides，Is Withdrawal from the European Union a Manageable Option？ A Review of Economic and legal Complexities[J].Burges European Economic Policy Briefings，2013.28.

[4]http：//world.huanqiu.com/weinxingonghao/2017-01/10016930.html，2017-5-10.

[5]Dicey，Albert Venn.Introduction to the Study of the Law of the Constitutio[M].Londo-n：St.Martin's Press，1959：1，4.

[6]Norton，Philip.Divided Loyalties：The European Communities Act 1972[J].Parliamentary History，2011，30（1）.

[7]Paul Bowers，Arabella Lang，Vaughne Miller，Ben Smith，Dominic Webb，Brexit：some legal and constitutionsl issues and alternatives to EU membership[J].House of Commons Library，Number 07214，28 July 2016.

[8]程衛東，李靖堃譯.歐洲聯盟基礎條約經<里斯本條約>修訂[M].北京：社會科學文獻出版社，2010，2：136.

[9]See Phedon Nicolaides：Is Withdrawal from the European Union a Manageable Option？ A Review of Economic and legal Complexities.endprint