貴州省“城鎮化帶動”戰略成果評估與展望

梁玉磊

[提要] 貴州省城鎮化進程中，政府的城鎮化政策起到至關重要的作用。本文對貴州省在城鎮化進程中省委省政府在其中做了哪些工作以及取得了哪些成績、出現了什么樣的問題，都做了詳細的梳理和論述，這就為未來貴州省進行新型城鎮化建設提供了一定的參考。

關鍵詞：貴州；新型城鎮化；政策研究

本文系貴州省社會科學院2016年省領導圈示戰略合作課題：“貴州‘城鎮化帶動戰略成果的評估與展望”（QSZL2016008）；興義民族師范學院資助項目：“貴州省新型城鎮化的制度構建”（16XYBS15）階段性成果

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年5月23日

一、貴州省城鎮化政策目標的演變

（一）傳統城鎮化進程中貴州省城鎮化政策的目標：加快貴州省的城鎮化步伐，力圖在2002年左右實現貴州省城鎮化程度到達20%左右。貴州省根據自身地理因素以發展小城鎮為重點。

（二）轉型階段貴州省城鎮化的政策目標：貴州省經過十年的城鎮化發展進程，需要在下一個十年即：2010年實現貴州省城鎮化35%的目標。進一步發展和完善貴州省的基礎設施，進一步提升貴州省城鎮居民的整體素質和服務水平，進一步使城鎮的生態環境得以改善。

（三）新型城鎮化階段貴州省城鎮化的政策目標：2015年實現貴州省城鎮化率達到40%（這一目標已經實現），2020年將城鎮化率提升到50%以上。完善貴州省城市群的框架構建，從而使貴州省的城市可以充分發揮區域的輻射作用，進一步完善社會服務和城市的功能，實現城鎮居民安居樂業，同時還要保持城鎮的發展、生態環境的保護以及生態文明三者的高度協調發展。

二、貴州省城鎮化政策評價

（一）貴州省城鎮化政策目標是實事求是的。當今社會現代化的重要標志是城鎮化，貴州省城鎮化是在中國日益成熟的市場化和現代化下向前推進的，是為了實現農業的現代化以及農村富余勞動力得以從耕地中徹底解放出來，并且可以提高農村人口綜合素質。貴州省的城鎮化發展水平和貴州省二三產業的發展水平之間有著極其緊密的聯系，與本地的二三產業的發展以及科技、教育、文化、衛生都存在著正相關關系。貴州省城鎮化進程中，不同發展階段的政策目標都是立足于貴州省本省的實際情況，所以其政策制定的都符合現實，因此貴州省的城鎮化目標是實事求是的。

（二）貴州省城鎮化政策目標的制定符合省情和社會發展的客觀規律。傳統城鎮化階段，貴州省城鎮化政策目標的制定是基于對貴州省經濟和社會發展現實分析的基礎上制定出來的，完全符合該省當時的社會發展狀況和客觀的地理條件。結合其特殊的山地地形，循序漸進，優先發展小城鎮，進而帶動貴州省交通環境的改善，也為日后的城鎮化發展打下堅實的基礎。

轉型階段，貴州省政府根據本省的實際情況，總結了前一階段城鎮化進程中出現的問題，提出了今后十年貴州省城鎮化戰略，即：“未來10年首先要確保貴州省城鎮化過程健康、穩定、持續向前推進，爭取2010年貴州省城鎮化水平達到35%，使貴州省的城市基礎設施得以完善、城鎮服務功能日趨健全，環境質量得以改善。”實踐證明，2010年貴州省城鎮化率提高到了34%，各項基礎設施也進一步得到發展，城鎮的服務功能和生態環境有了明顯改善。根據調查統計結果，2001～2010年期間貴州省城鎮化政策目標符合省情，城鎮化率大幅度提高，城市的規模擴大，城市的數量顯著增加，使貴州省經濟圈的實現有了良好的城鎮網絡保證。

新型城鎮化階段，貴州省2010～2015年每年的城鎮化率分別為33.81%、35%、37%、38.7%、40.01%、42.01%，城鎮化水平年平均增長率為1.64%，預計2020年達到50%左右。同時，貴州省要通過完成以貴陽為龍頭和以凱里、安順、六盤水和遵義為東南西北四個點支撐的城市群建設，貫通西南地區交通樞紐，編制完成貴州省城鎮的物質性網絡和非物質性網絡，為貴州省進一步實現其城鎮化的升級和轉型提供了強有力的支撐和保證。

三、貴州省城鎮化的政策內容

其主要內容有：城鎮化的目標、理念、目的、發展模式等。

（一）貴州省城鎮化政策內容分析。在傳統階段，因為物質根基非常薄弱，經濟的發展明顯滯后于社會的發展，導致了經濟發展無法滿足社會發展的要求，嚴重制約了貴州省的城鎮化發展進程，因此該階段城鎮化的一個重要使命和目的是促進經濟增長和以發展經濟作為城鎮化的重點。在城鎮化轉型階段，貴州省借助科教興國戰略和西部大開發契機，實現了特色經濟產業的長足進步，注重交通等基礎設施建設，人民的素質也得到了大幅度的提升，城鎮化逐漸步入良性循環發展軌道，為下一階段的城鎮化建設打下了堅實的基礎。

在城鎮化轉型階段，省委省政府結合貴州省的特點，在綜合分析自身的優勢、劣勢的基礎上，采取積極而又具有相對穩健性的城鎮化策略推進城鎮化建設。建設以貴陽為中心的經濟貿易區，協調好各區域發展的進度和發展方向，并從全局出發對各個城鎮進行合理布局。

2008年全球性經濟危機后，中國投入四萬億拉動內需，實現了經濟的穩步發展，也開啟了貴州省新型城鎮化步伐。貴州省委省政府通過全盤考慮，在綜合各種因素、借鑒國內外先進經驗的基礎上，提出將貴州省建設成為工業大省和工業強省的目標。在實現經濟持續、健康發展的基礎上，加強對基礎設施的建設、改造，提高服務行業人員的整體素質，加大第三產業的發展，同時注重生態發展，將貴州省打造成為生態城市。

根據省情，貴州省政府遵循城鎮化發展規律，充分利用特有的喀斯特地貌邁出了有特色的集約型多樣化的山區綠色城鎮化步伐，努力優化貴州省城鎮化布局和產業化布局，協調城鎮化、工業化、農業化和現代化之間的關系；發展健康的黔中城市圈，重點培養和扶植具有潛力的大城市成為中心城市，構建布局合理而又科學的城鎮體系，實現大中小城市和小城鎮協調發展；加快基礎設施建設，大力發展城鎮經濟，注重生態保護，確保增強城鎮的生態承載力；重視城市吸納勞動力就業的能力，增強吸引外來資本注資實業，促進消費成為新的增長點；采取高效有序和平等自愿的原則推進農村人口向城市轉移，最終打開貴州省城鎮化新的篇章。

新型城鎮化以“以人為本”為核心理念，貴州省在新型城鎮化進程中一直堅持以人為核心，堅持城鎮化服務于人、滿足人的需求，致力于打造便利的交通設施、舒適的生活居住環境、宜人的生態環境，使貴州省成為設施齊全、功能完善的生態城市。

傳統城鎮化階段以農村人口從農村向城市轉移為主，生產方式由傳統農業向現代化大生產和其他第二產業轉移為主，以城鎮空間地理面積的擴大為主；城鎮化的轉型階段，重視區域間的協調發展，注重整個區域的統籌規劃，將各地區鄉鎮城市作為整體協調合作共同發展；新型城鎮化階段，重視城鎮化整體布局，以貴陽為龍頭，實現城鄉一體化、功能多樣化，最終實現城鎮化由傳統向現代化轉型。

（二）城鎮化的發展方式。傳統城鎮化階段主要采取粗放型發展模式，重視城市規模擴大，城鎮土地面積的擴展速度遠遠快過農業人口進城速度，城市人口密度明顯下降，自然資源和社會資源沒有得到科學有效的利用，生態環境遭到了嚴重的破壞；城鎮化轉型階段，人們開始真正重視生態環境保護，城鎮的規劃也逐步趨于合理，生態壓力逐步趨于緩解。新型城鎮化階段，提出集約、高效、環保發展模式，開始合理安排城市的結構和功能，通過緊湊的城市規模合理調節人口密度和城市布局。最終實現城市質量的提高和人口、經濟、社會和自然的和諧發展。

（三）城鎮化發展的動力。產業集群是城鎮化發展的動力，而二三產業的發展是城鎮化得以發展的原始動力源。傳統城鎮化階段之前，貴州省的工業幾乎為零，進入傳統城鎮化階段，才正式拉開工業發展序幕，其發展模式為粗放式發展，工作重點是從省外甚至是國外引進資金、項目和人才，建立開發區來推進貴州省的工業發展，進程極為緩慢。這一時期省政府對于第三產業的發展并未重視，導致第三產業嚴重滯后于第二產業，嚴重影響了城鎮化的推動力度。直到城鎮化的轉型階段第三產業才開始被重視起來，并且逐步得到發展，這時候的第三產業主要集中在旅游業和具有民族特色的文化產業方面，對貴州省的城鎮化起到了一定的推動作用。新型城鎮化階段，貴州省政府提出“工業強省”發展策略，開始從傳統工業化向現代工業轉型，為實現新型城鎮化提供了強有力的發展動力。這段時期貴州省大力發展航空制造業、高新技術產業和具有少數民族特色的生態旅游經濟，城鎮布局、產業布局以及配套集群都日趨合理和逐步完善，進而推動了新型城鎮化的發展。

（四）城鎮化發展的規模與功能。貴州省在傳統城鎮化階段只是關注經濟領域的空間擴展，即產業空間的持續發展，而忽視了生活功能的發展，傳統城鎮化階段的城市布局不合理、不科學，城市生活的功能和設施不配套，無法凸顯在城市生活中的優越性。而到了城鎮化轉型階段，貴州省開始注重基礎設施的完善，城市布局開始向生活方面傾斜，城市生活環境得到了極大改善。在新型城鎮化階段，貴州省委省政府開始重點關注生態環境的治理，對棚戶區進行了大規模的改造，貴州省的城市生活質量得以提高，重視并逐步完善其城市的各項功能，城市的各項軟硬件設施得以趨于完善并且開始合理布局城市的空間結構和人口分布密度，最終將貴州省打造成為適宜居住、環境幽雅的生態文明城市。

（五）城市管理服務與城鄉關系

1、城市管理服務。在傳統城鎮化時期，貴州省城鎮化更注重的是城鎮規模的擴大而忽視了城市居民素質的提升和城市服務功能的提升。這就使得貴州省城鎮臟亂差現象屢禁不止，其城市形象較差。同時，城市規模的擴大使得城市負擔大增，交通堵塞愈加嚴重。這一時期，翻修馬路、擴大廣場和公園、大規模開發新的工業園區，加大了財政支出，耗費了大量的公共資源。但是，這一時期貴州省在城市建設方面未能做到因勢利導、因地制宜。貴州省新型城鎮化階段，開始重視城鎮的服務功能，并且將改善城市的管理、提升服務質量作為提高城鎮化質量的核心任務來完成。城市交通愈來愈便利，并且在城鎮化進程中注重對城市的歷史文化的內涵進行保留和傳承，重視生態的改善和環境的提高，致力將貴州省打造成為舒適宜居、功能齊全、具有地方特色的城市集群。

2、城鄉關系。在傳統城鎮化階段，貴州省注重城市的發展而忽視了農村的發展，導致城鄉二元結構的進一步強化，導致農民和農村進城務工人員（由于戶口原因）無法享受到與城鎮居民同等的待遇。新型城鎮化階段貴州省政府注重以人為本理念，制定了具有針對性的政策方針，加快農民工市民化的步伐。注重城鄉之間的互動，注重農村經濟的健康發展，注重農村基礎設施的建設，并加大投入，使農村生態和生活環境得以改善。

3、區域關系。貴州省城鎮化初期，由于境內山多平地少、生產力落后、交通不便、資源匱乏，傳統城鎮化階段貴州省內各個地區各自為政進行發展，嚴重影響了貴州省城鎮化的推進速度。這種情況一直持續到貴州省城鎮化轉型期，經過五年基礎設施的發展，使得貴州省的交通條件得以改善，城鎮區域之間的相互協調關系才得以展開。在新型城鎮化階段，貴州省政府將貴州城鎮化當成一個整體，系統規劃各區域功能、重視區域整體協作發展。最終實現整個區域整體競爭力的提升。

四、貴州省城鎮化的戰略效果

（一）貴州省城鎮化的各項成就。1994～2015年期間貴州省城鎮化在各個方面交了一份成績優異的答卷。1994年貴州省城鎮化率只有19.8%，到2015年貴州省城鎮化率已經高達42.01%。21年間城鎮化率提高了22.21%；1994年貴州省全省的城鎮人口僅為453萬人，到2015年已經就達到1，482.74萬人。消費模式會隨著人口結構的改變而改變，城市居民人數的增加擴大了貴州省各城市的消費規模；農業勞動力從農村的土地上被解放出來，為二三產業提供了充分的勞動力。從貴州省人均GDP來看，1994年為1，527元，到2015年提高到了30，200元，這21年間提高了20倍左右。同時，城鎮居民的人均收入也在逐年提高。

2014年貴州省全省城鄉就業人員1，909.69萬人，其中城鎮就業人員達到690萬人，比上年增加50.61萬人，增長7.91%。而第一產業為1，171萬人、第二產業為291萬人、第三產業為447萬人。從事第一產業的人數還是占極大比重的，農業生產效率依然很低，農民向城市轉移成為城市居民還大有可為。自從新型城鎮化以來貴州省實施了工業強省的戰略目標，從數據來看2014年貴州省生產總值達到了9，266億元，其中第一、第二、第三產業的比值也得到了轉變，分別占13.8%、41.6%、44.5%，產業比例日趨合理，生產總值較1994年的573億元增加了8，693億元。

（二）貴州省城市綜合水平提升。2006～2014年貴州省全省城鎮面積792.40多平方公里增至1，380多平方公里，其規模仍在持續擴大。其中，貴陽的常住人口的數量超過300萬人，遵義和畢節這兩座城市的常住人口數量已經達到百萬以上。貴州省以貴陽為龍頭形成了區域功能健全、交通條件便利的貴州省城市群。

隨著新型城鎮化的進一步發展，貴州省的社會公共服務發展步伐進一步加快。與2014年相比，2015年貴州省城鎮職工基本養老保險的參保人數達到了392.09萬人，增長了8.47%；城鎮職工基本醫療保險參保人數達到了372.74萬人，增長了5.07%；失業保險的參加人數205.31萬人，增長了7.01%；工傷保險參保人數達到了290.22萬人，增長了5.38%；生育保險的參保人數達到263.64萬人，增長了5.96%；城鎮（鄉）居民醫療保險參保人數達到582.71萬人，增長了75.31%；城鄉居民基本養老保險參保人數達到1，649.03萬人，增長了3.93%。2015年，貴州省社會保險基金收支再創歷史新高，城鎮職工基本養老保險基金收入315.38億元；城鎮職工基本醫療保險基金收入112.11億元；城鎮職工失業保險基金收入17.71億元；城鎮職工工傷保險基金收入14.21億元；城鎮職工生育保險基金收入4.56億元。

2006～2015年貴州省森林覆蓋率從39.93%增加至50%，增長了10多個百分點。2015年貴州省森林面積達1.321億畝，首次超過原有林地面積10萬畝。貴州省城市人均綠地面積增加到13.16平方米，增加了5.43平方米，環保資金投入提高到2014年的175.25億元，提高了142.46億元，城市污水處理率提高到2014年的86.9%.提高了65.7個百分點。

綜上所述，在城鎮化政策指引下，貴州省的社會、經濟、文化和教育事業都得到了高速發展，城鎮化建設取得了巨大的成就。2015年貴安新區建立，被列為第二批國家新型城鎮化綜合試點地區。同時，“五個工程”、十件民生實事等都為貴州省的在城鎮化建設方面發揮后發優勢奠定了扎實的基礎，也為貴州省城鎮化的高速發展鋪平了道路。貴州省城鎮化在城鄉統籌一體化和堅持以人為本的思想指導下，實現了穩健發展。

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